臺北高等行政法院判決
100年度簡字第214號
原 告 林張美癸
被 告 基隆市政府
代 表 人 張通榮（市長）住同上
上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華
民國100年2月24日農訴字第0990167485號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠按司法院於92年9月17日以(92)院台廳行一字第23681號令， 略以依行政訴訟法第229條第2項之規定，將同條第1項之簡 易案件金額（價額）提高為新臺幣（下同）20萬元，並於93 年1月1日實施；嗣依99年1月13日修正公布，同年5月1日施 行之行政訴訟法第229條第1項規定，簡易案件金額（價額） 提高為40萬元。
㈡經查本件原告係因不服被告於99年8月26日以基府產工貳字 第0990171045號函（以下簡稱原處分）處原告罰鍰6萬元而 涉訟，其爭執標的之金額為6萬元，依行政訴訟法第229條第 1項第2款規定，應依簡易訴訟程序進行之，併不經言詞辯論 而為判決，合先敘明。
二、事實概要：緣被告以原告未經申准（即未擬具水土保持計畫 送請主管機關核定），竟擅自雇用使用挖土機機具，於坐落 基隆市○○區○○段樟空湖小段（以下簡稱系爭地段）32、 34、35、35-1地號山坡地土地（以下簡稱系爭土地）開挖整 地作為車輛進出便道，違規面積約200平方公尺，經被告於 99年8月6日派員會同相關單位（包括基隆市七堵區公所、基 隆市安樂地政事務所、基隆市警察局第三分局、基隆市政府 地政處、基隆市政府產業發展處《漁農工程科》）及原告現 場會勘屬實，認其有違反水土保持法第12條第1項第1款規定 之情形，乃於99年8月26日依同法第33條第1項第2款規定， 以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並命限期於99年9月30日前將 現場開闢便道裸露表土部分植草綠化恢復原狀。原告不服， 提起訴願，遭訴願決定撤銷原處分關於命原告應於99年9月 30日前將開闢便道裸露表土部分植草綠化恢復原狀部分，由 被告於2個月內另為適法處理，其餘部分則予以駁回。原告 仍不服原處分關於裁處6萬元罰鍰部分，遂向本院提起行政
訴訟。
三、本件原告主張：
㈠查原告所有坐落系爭地段32地號土地係種稻良田，原本有系 爭地段34-1、34-7地號之國有地舊有產業道路得以通行車輛 ，嗣因被告任憑聖安慈惠堂竊佔國有地並毀損原產業道路， 致原告難以通行，而生耕作困難須僱用機具除草以種植果樹 ，此有被告於99年8月18日以基府產工貳字第0990168861號 函（以下簡稱被告99年8月18日函）所附圖五為證。次查被 告勘查時所拍攝之農機具係利用吊具進入除草之用，當時並 無可通行道路，亦無土方進出，更無運土車於現場，何來濫 墾修築農路之可能，至於被告所稱開挖整地作為車輛進出之 寬約4公尺、長約50公尺之便道地表裸露云云，實係耕作除 草造成地表裸露。又系爭地段32地號土地目前車輛或農機無 法通行進入，僅有當初買受該土地時之既有道路得爬梯而行 ，自無修築農路或運送肥料之可能。
㈡觀察農業發展條例之農地農用規定及政府鼓勵農耕政策，如 於農地搭設棚架或無地基之農用菇寮不須申請，本件原告僅 係為求耕作而於道路及自有耕地上清除雜草，並未破壞地形 地貌，亦不影響水土保持，被告更不否認原告確有耕作事實 ，何以被告瀆職任憑他人竊佔國土破壞道路而影響原告權益 在先，竟得濫用權力不許真正務農之原告使用耕作機具並加 以裁罰在後；並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分裁處6 萬元罰鍰部分。
四、被告則以：
㈠按水土保持法第12條第1項第1款規定，於山坡地或森林區內 從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作 業，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。本件被告 依據99年8月2日受理民眾檢舉基隆市○○區○○○路112號 附近遭人開挖整地開闢道路山坡地違規使用紀錄表，於99年 8月6日辦理現場會勘時，系爭地段32地號（農牧用地）土地 所有權人即原告業已完成除草並種植果樹樹苗，為利配送運 輸肥料，於系爭土地擅自僱工動用機具開挖整地作為車輛進 出便道，現場樹木草皮已遭怪手剷除，地形地貌因此改變， 被告乃依違反水土保持法第12條第1項第1款規定，以同法第 33條第1項第2款規定處以罰鍰。
㈡經查系爭土地非屬地籍圖上舊有便道範圍，確已違反水土保 持法第12條第1項第1款規定，原處分以水土保持法第33條第 1項第2款規定及基隆市違反水土保持法案件罰鍰裁罰標準裁 罰原告6萬元，並無違誤。
㈢另系爭地段34-1、34-7地號之國有地遭聖安慈惠堂占用一事
，業經被告於99年9月9日現場會勘後，移請財政部國有財產 局臺灣北區辦事處基隆分處（以下簡稱國有財產局基隆分處 ）依權責辦理；並聲明求為判決駁回原告之訴。五、本院之判斷如下：
㈠按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處 理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所 稱之水土保持義務人。」、「水土保持義務人於山坡地或森 林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機 關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影 響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開 發利用所需之修築農路或整坡作業。．．．」、「未依第12 條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅 自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令 其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其 工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自 第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請」、「有下 列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．． ．二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計 畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第 23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術 規範者」，水土保持法第4條、第12條第1項第4款、第23條 第2項、第33條第1項第2款分別定有明文。 ㈡本件被告依99年8月2日受理民眾檢舉基隆市○○區○○○路 112號附近遭人開挖整地開闢道路山坡地違規使用紀錄表（ 附現場彩色照片10張），於99年8月6日派員會同基隆市安樂 地政事務所等相關單位及原告，至系爭土地現場會勘結果， 發現原告確有未擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅 自於系爭土地上雇用使用挖土機機具，從事開挖整地出一條 車輛得進出之便道（寬約4公尺、長約50公尺之便道，其地 表已裸露）開發行為，違規面積約200平方公尺，現場樹木 、草皮業遭剷除，致改變地形地貌之事實，有「基隆市山坡 地違規使用案件現場會勘紀錄」1份附於原處分卷可稽，核 與檢舉所附99年8月2日拍攝之現場彩色照片10張（其中一張 照片有司機正操作怪手開挖整地）所示情形相符，自堪認為 實在。
㈢原告雖主張其僅係為求耕作，而於道路及自有耕地上清除雜 草，並未破壞地形地貌，亦不影響水土保持，且被告所稱開 挖整地作為車輛進出之寬約4公尺、長約50公尺之便道地表 裸露，實係耕作除草所造成，被告遽以裁罰並無理由，原處 分關於罰鍰部分自應予撤銷云云。惟查：
⑴為達成水土保持法之立法目的，水土保持義務人於山坡地從 事水土保持法第12條第1項各款行為時，本有義務擬具水土 保持計畫，送請主管機關核定，以保育水土資源，促進全體 國民之福祉。本件系爭土地皆坐落於山坡地保育區，有土地 登記謄本4份及基隆市七堵區地籍圖查詢資料在卷可佐。是 以，原告如欲在系爭土地從事農、林、漁、牧地之開發利用 所需之修築農路或整坡作業，依水土保持法第12條第1項規 定，應先擬具水土保持計畫送主管機關核定，此尚與原告所 有之系爭地段32地號土地是否原得藉由國有地舊有產業道路 通行車輛無涉（實際情況為系爭土地非屬地籍圖上舊有便道 範圍），亦與系爭地段34-1、34-7地號之國有地遭聖安慈惠 堂占有使用係屬二事，自應分別以觀，原告所稱尚無解於其 法定水土保持義務之成立。
⑵第以山坡地之開挖整地、堆積土石及施設工作物等，因攸關 水土資源、水源涵養，與一般平地不同，故法有明文責成土 地之經營人、使用人或所有人高度之注意與應為之作為義務 。本件原告乃系爭地段32地號土地之所有權人（系爭地段34 地號土地為訴外人蔡英惠所有，系爭地段35、35-1地號土地 為訴外人王金治等6人共有），即該當於水土保持法第4條規 定之「水土保持義務人」，本應按同法第8條規定依水土保 持技術規範實施水土保持之處理與維護，且於山坡地從事開 挖整地、堆積土石等行為前，應依同法第12條第1項規定先 擬具水土保持計畫送請主管機關核定後始得施工，乃身為山 坡地土地所有權人之原告對於土地具有之社會義務，自應遵 行有關之法律規範無疑。
⑶經查水土保持法第23條第2項所謂「未依第12條規定擬具水 土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者」，其開發行為包 括同法第12條第1項各款行為。本件原告為系爭地段32地號 土地之所有權人，對開挖整建山坡地所涉及之法規顯有注意 應依法實施及送請主管機關核定之義務，業如前述，其竟疏 未注意，於未送經主管機關核定水土保持計畫前，即率爾雇 工施用機具，在系爭土地（除其所有之系爭地段32地號土地 外，尚包括他人所有同地段之34、35、35-1地號山坡地土地 ）上從事開挖整地，剷除樹木、草皮等物，致地表裸露出一 條寬約4公尺、長約50公尺車輛得以進出之便道（違規面積 約200平方公尺），自屬「擅自開發行為」無訛。 ⑷按水土保持義務人祇要「未依第12條至第14條規定之一擬具 水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者」，即該當於水 土保持法第23條第2項及第33條第1項第2款前段之處罰要件 ，尚無須先通知限期改正，此觀上開條文前後文義自明。且
依法條規定文義，對於山坡地為改變地形地貌之開挖行為， 並不限於以機械器具為之，即便以人工為改變原本地形地貌 者，仍屬「開挖整地」之擅自開發行為。因此，山坡地涉及 開挖整地者，不論係以機械器具抑或以人工為之，均必須擬 具水土保持計畫向主管機關申報。
⑸本件原告未先擬具水土保持計畫送經核定，即先行擅自於系 爭土地上從事開挖整地之開發行為及施作，致使地形地貌因 此改變，且系爭土地非屬地籍圖上舊有便道範圍，業據被告 提出基隆市七堵區地籍圖查詢資料可資對照，是其有違反水 土保持法第12條第1項第1款規定之事實，至為灼然。則被告 以原告「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送 主管機關核定而擅自開發」，以原處分課處原告6萬元罰鍰 ，於法即要無不合。
⑹又查水土保持法第8條第1項第5款已載明「於山坡地或森林 區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場 地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地」 ，即該等地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依 水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護；而水土保持 技術規範係依據水土保持法第8條第2項之授權所訂立之法規 命令。易言之，原告應依水土保持技術規範實施水土保持之 處理與維護，乃本於法律之規定，該法定水土保持義務與他 人是否守法無關，原告所稱他人竊佔國土破壞道路（此部分 已經被告移由國有財產局基隆分處依法處理）一節即便屬實 ，亦不得解免上述其應遵守之水土保持技術規範，尚無主張 免罰之餘地。
⑺況水土保持法第33條第1項第1款前段已載明祇要「違反第8 條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與 維護」者，即得「處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰」， 本無須等待主管機關通知水土保持義務人遵守水土保持法第 8條第1項第5款規定實施水土保持處理與維護後，仍不遵守 ，始構成處罰要件。再按行政罰法第8條明定：「不得因不 知法規而免除行政處罰責任。」，且違反水土保持法第12條 第1項規定之義務，法律既未限以故意為必要，則水土保持 義務人若有過失，仍應負行政責任。是原告身為水土保持義 務人，未擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自於系 爭土地上雇工動用機具開挖整地，從事農、林、漁、牧地之 開發利用所需之修築農路或整坡作業，非但就系爭土地之使 用未盡注意義務，亦未遵守水土保持技術規範，其「擅自開 發行為」縱無故意，亦難謂無過失，徵之行政罰法第7條第1 項「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處
罰」」規定，仍應受罰，原告所稱不應課處罰鍰云云，委無 可採。
綜上所述，被告所為原處分關於罰鍰部分，揆諸首揭法條規定 及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告 徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。末以兩造其餘之 主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁 論究；另本件依卷內資料，事證已臻明確，故不經言詞辯論為 之，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 7 月 26 日 臺北高等行政法院第六庭
法 官 林 育 如
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 100 年 7 月 26 日 書記官 劉 育 伶