臺中高等行政法院判決
99年度訴字第382號
100年7月7日辯論終結
原 告 黃篁賜
訴訟代理人 許智捷 律師
被 告 內政部
代 表 人 江宜樺
訴訟代理人 張燕燕
葉秋容
上列當事人間因原墾農民申請發還土地事件，原告不服行政院中
華民國99年8月18日院臺訴字第0990102160號訴願決定，提起行
政訴訟。本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告依據被告所訂頒之「原墾農民訴求還我土 地實施計畫」檢附臺灣大學實驗林管理處核准更換之竹林保 管許可證、繼承系統表、拋棄書、黃姓家族提供之清朝時期 土地墾拓資料暨日治時期保管書影本、原墾農地日治時期被 劃編簡要敘述及戶籍資料等文件，於民國（下同）97年6月 間向南投縣政府主張渠之先人於前清、日據時期即以所有人 之意思，世代居住於南投縣鹿谷鄉清水村大丘園第8林班346 、347、348、349、425、422地號土地（以下簡稱系爭土地 ），已符合民法第769條、第770條時效取得之規定，其持有 臺灣大學實驗林管理處換發之竹林保管許可證等，係沿自日 據時期東京帝國大學以其緣故關係換發，具有延續性且得永 續繼承之證件，應可作為產權證明文件等語，申請發還系爭 土地。案經南投縣政府召開初審小組會議審查，認定原告檢 附該等文件，係屬保管土地憑證，認屬「原墾農民訴求還我 土地實施計畫」參、一、2、規定之其他證明文件，轉呈被 告專案小組複審。惟嗣經土地管理機關臺灣大學實驗林管理 處函復上開竹林保管許可證等尚不足作為產權之證明文件。 為保障墾農之權益，被告依上開計畫規定遴聘專家學者籌組 專案小組，於98年5月26日召開專案小組第一次會議複審， 認定原告檢附之相關文件不足作為產權證明文件，並以98年 6月12日內授中辦地字第09807247241號函請南投縣政府依專 案小組議定結果辦理駁回。嗣經該府分以98年7月7日府地籍 字第09801456170號函、7月8日府地籍字第09801455710號函 、7月10日府地籍字第09801475860號函駁回，原告不服，提
起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠程序部分：
1.系爭土地之申請發還，原告並無資格不符：查系爭南投縣 鹿谷鄉清水村大丘園第8林班422、346、347、348、349、 425號之土地，其中之422地號土地，雖於88年4月13日將 系爭竹林保管許可證變更名義人為「曾建福」，然此係因 原告誤認如委託曾員協助處理發還系爭土地事宜，即須變 更許可證名義人，遂以「買賣」名義予以信託變更，實際 仍由原告占有使用中。嗣後，發覺毋庸如此辦理，即再變 更名義人為原告，此有國立臺灣大學生物資源暨農學院實 驗林管理處於99年1月14日國實林竹管字第0256號「竹林 保管許可證」可稽。次查，系爭422地號土地既自始為原 告占有使用，僅許可證名義人為信託變更。嗣後，復已回 復變更名義人為原告所有。原告自為適格之申請人；況行 政院院臺訴字第0990102160號行政院訴願決定書亦列訴願 人為原告，故原告並無申請返還資格不符之情節。 2.原處分之複審會議程序，違反利害迴避原則：按「公務員 在行政程序中，有下列各款情形之一者，應自行迴避︰． ．．三、現為或曾為該事件當事人之代理人、輔佐人者。 ．．．」此有行政程序法第32條所明文。次按，內政部依 「原墾農民訴求還我土地實施計畫」籌組複審專案小組時 ，亦定有「㈣審查方式：本小組審查方式，採合制方式共 同審查，並邀請墾農請求發還土地之管理機關、土地所在 縣市政府及地政事務所代表列席備詢。審查會議非有過半 數委員之度不得開會，並有出席委員過半數之同意始決議 。委員應親自出席前項會議，列席機關代表得參與會議發 言，但不得列入出席人數及表決。」、「㈤迴避原則：小 組委員對其本身具有利害關係之議案，應自行迴避，不得 參與審查。」等規定。查系爭原墾農民申請發還土地產權 事件，係由原墾農民向管理系爭土地管理機關請求返還， 然系爭土地之管理機關係臺灣大學實驗林管理處。因此， 原告與臺灣大學實驗林管理處於該請求返還事件中，顯立 於兩造對立之地位，故臺灣大學實驗林管理處於本事件之 行政處分作成顯有利害關係，合先陳明。臺灣大學實驗林 管理處既具有利害關係，則其法定代理人，依前開行政程 序法第32條之規定，即應迴避，不得參與審議及表決。惟 系爭複審委員中之王亞男教授雖具備大學教授身份，然其 自88年2月1日起迄今，均兼任臺灣大學實驗林管理處處長 ，卻於98年5月26日專案小組複審會議時，以委員身份列
席參與審議及表決，形成對立當事人之「臺灣大學實驗林 管理處」的法定代理人參與駁回原告申請之審議及表決， 明顯違反前揭行政程序法第32條及複審專案小組組成之審 查方式、迴避原則。從而，系爭處分之作成程序，自有違 法。
3.原處分之作成，未賦予兩造平等陳述意見之機會，亦有違 法：按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政 處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見， 或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機 會。」此有行政程序法第102條所明文。查被告之複審專 案小組於審議前，雖通知當事人之一的臺灣大學實驗林管 理處列席，然卻疏未通知原告及其他申請人列席，致申請 人之一方無法即時表示意見；復於通知審議時僅檢附臺灣 大實驗林管理處意見及其他申請人之輔佐人許哲槐先生所 提供之文書，致原告除未得列席之餘外，復無從提供申請 時所檢具之相關資料供委員檢視。換言之，原告意見自始 未曾到達複審委員會，形成系爭行政程序僅就當事人一造 之陳述，即為駁回之決議，無端剝奪原告陳述意見之機會 ，明顯違反前揭行政程序法第102條之規定，實亦無從期 待處分之公允，該作成程序顯亦有違法。
4.原處分之複審程序，未就系爭具體個案為審查，顯亦違反 計畫程序：按「原墾農民訴求還我土地實施計畫」之處理 流程，係由墾農提出足資證明其權屬之文件，並填具土地 登記申請書送土地所在地之縣（市）政府，依個案予以初 審後，初審符合規定者再轉呈內政部專案小組複審核定後 辦理發還。簡言之，系爭申請案歷經縣（市）政府初審及 內政部專案小組複審核定，始得辦理發還。惟系爭申請案 經南投縣政府初審後，經認有產權證明文件轉報內政部審 核者共計101件，該101件之申請人、申請返還之土地所在 、取得土地之方式、時間等情況均各異，然複審專案小組 審查會議卻僅就「墾農如提出清朝之墾照者，可否由其取 得所有權？」、「墾農為『竹林保管證』、『竹林保管許 可證』或『保管竹林土地台帳』所示之保管者，得否由其 取得所有權？」為決議，並未逐一個案審查，形成各別具 體個案雖經南投縣政府初審，卻未經內政部複審即逕予駁 回，該行政程序顯有違前開「原墾農民訴求還我土地實施 計畫」之處理流程，程序自屬有違。
㈡實體部分：
1.政府辦理土地總登記，並不影響光復前原權利人取得之物 權：按「土地登記，係指將土地及建築改良物之標示、所
有權、他項權利及其得喪變更之情形，依法定程序登載於 政府掌管之登記簿之謂。屬政府之具體事件所為發生公法 上效果之單方行政行為不同。又台灣光復後，政府辦理之 土地總登記，其目的在整理地籍，僅為地政機關清查土地 之一種程序，與物權登記無關，並不影響光復前原權利人 因登記取得之物權。」（參照最高法院82年台上字第3167 號裁判要旨）、「至於臺灣光復後，仍依據日據時期之土 地登記簿不符真實情形之登記，亦不影響日據時期已發生 之物權得喪變更之效力（最高法院52年台上字第1925號及 61年台上字第2835號判例參照）。又臺灣光復後，政府辦 理之土地總登記，其目的在整理地籍，僅為地政機關清查 土地之一種程序，與物權登記無關，並不影響光復前原權 利人取得之物權。」（參照最高法院85年台上字第2466號 裁判要旨）。職是，現雖透過人民權利書狀的檢驗與換發 ，完成土地法上所謂的土地總登記，然如就現行民法與土 地法等規定去認定人民之法律關係，將致使人民的「土地 所有權」或更廣義的「對土地的資格與權能」，在統治者 更迭、法制銜接、行政便宜措施下，被無理地犧牲，故前 開最高法院實務見解亦採否定之立場，認為不應以土地總 登記而影響該登記前人民取得的土地權利。
2.系爭土地權利歸屬，迭經清朝、日據時期，不應以現代所 有權概念逕行涵攝判斷：查系爭事件係肇因臺灣地區之土 地管理制度，經歷清代、日治時期及臺灣光復後之演變所 生爭執。因此，既然清代、日治時期並無現代所有權之概 念，則土地權利之歸屬，自不應逕以所有權概念涵攝本事 件，而應以歷來土地管理制度下之時空背景判定土地權利 歸屬。
3.清朝時期，水、旱田與林、野，除前者依法須經限年、陞 科外，權能相同，應均取得業主權：按「之所以有『業主 』一詞產生，係因中國古代以來之法律規定，土地屬於君 王，臣民只是掌管、耕作土地，如詩經「溥天之下莫非王 土，率土之濱莫非王臣。」所敘述之王土概念。因此日本 治臺前臺灣漢人認為土地是屬於皇帝，作為臣民的臺灣老 百姓，對於土地只能擁有經營耕作之權，而老百姓中能掌 握某一土地最大權能者，則稱為業主。」簡言之，日本治 臺前，臺灣人認為土地是屬於皇帝，作為臣民的臺灣老百 姓對於土地只能擁有經營、耕作之權能，而該權能者稱為 業主。次按「內地及邊省零星地土聽民開墾永免陞科」、 「各直省實在可墾荒地無論土著流寓俱准報墾一地互報儘 先報者凡報墾必開具界址土名聽官查勘出示曉諭後伍箇月
如無原業呈報地方官即取結給照限年陞科」、「各省報墾 田地水田六年陞科旱田十年陞科」，此有清欽定戶部則例 卷七免賦田地即第511頁、開墾事宜即第516頁、及卷八田 賦二下陞科定限即第555頁所明文。次查，依前揭清朝之 欽定戶部則例所示，清代政府於可墾荒地，如零星地土係 聽民開墾、永免陞科（即不課稅賦）。其餘土地雖俱准報 墾，但報墾後須經開具界址土名，並聽官查勘出示曉諭， 伍個月後，如無原業呈報地方官，始取結給照限年陞科； 惟須陞科定限之土地，限水田六年陞科、旱田十年陞科。 簡言之，清之荒地開墾政策，除經原業主於五個月內呈報 外，原則上即屬無業主之土地，人民僅須向官方報墾、經 開具界址土名、聽官查勘出示曉諭，清政府即准予人民開 墾。且因水、旱田者收獲較佳，故須限年陞科予以課稅； 反之，則不課予賦稅。因此，清政府時期，開墾者對於所 開墾土地之權利，除水、旱田者須向政府陞科納稅外，其 對土地均擁有相同合法管理、使用、收益及處分之權能， 且權能內容並無二樣。從而，既然清政府係為體恤人民負 擔而酌免稅賦，則不論課稅與否，既均屬清政府所合法允 許管理、使用、收益及處分者，渠等對所開墾之業（土地 ）自應皆產生相同之權利－業主權。況陞科、丈單、土地 台帳均僅為政府課稅之依據，丈單承領人，亦僅係意味「 該田園由其納賦承糧」，非為產權權屬之認定唯一根據， 此與現代違章建築者，並不以稅捐稽徵機關之納稅義務人 記載為認定依據者，同理。基上，因清代之土地管理，僅 針對「田」、「園」二種地目進行徵稅與造冊管理，故「 田」、「園」二種地目之業主權，可爰引政府課稅之陞科 、丈單、土地台帳為證。然林野部分並不予徵稅，致未發 展出相對應之地目管理或課稅程序，自非可援引政府課稅 之陞科、丈單、土地台帳為證，從而，林、野地目既經政 府許可開墾，且其對土地之權能，除政府課稅外，均與「 田」、「園」二種地目之業主權者擁有相同合法管理、使 用、收益及處分，權能內容並無二樣，則自應肯認墾照持 有者即具有業主權。
4.日據時期，限縮業主權定義，致損及林、野之墾農權益： 查因前開清代之土地管理，僅針對「田」、「園」二種地 目進行徵稅與造冊管理；林野部分，承前所述，並不予徵 稅，因此，並未發展出相對應之地目管理。從而，導致日 據時期產生清政府的「業主權」與引自西方之「所有權」 無法直接銜接。而日本政府復本於「林野國有化」之原則 ，頒佈「官有林野及梓腦製造業取締規則」，規定凡無證
明所有權之地券或其他確實證據之山林原野全部為官有。 臺灣總督府高林委員會更進而以「清政府給予的墾照只是 一種『開墾的許可』，而非給予業主權，因此墾照持有者 取得業主權的部分僅止於完成開墾，並經勘丈、發給丈單 註明四至的部分。」為裁決。嗣後，日本總督府對於此種 「久經當地人民善意佔有，而從事林木採伐等經濟利用， 乃在保管林名義下，仍許其繼續佔有與利用，惟賦予某種 限制，並徵收相當之保管費」予以管理。換言之，日據時 期，墾民之所以喪失對所墾土地的業主權，係囿於臺灣總 督府為將林野國有化，逕將「業主權」定義限縮解釋，將 渠限縮於「已完成開墾，並經勘丈、發給丈單註明四至」 之範疇（註：清政府時期從未對業主權為定義解釋，因此 ，民間對業主權之定義，即寬緊不一）。從而，導致原清 政府為使不如水、旱田收益者得免陞科賦稅之酌免稅賦德 政受到曲解。故實毋寧採西元1900元（明治33年）4月11 日臨時土地調查局通牒各派出所，所主張：「大部分土地 ，依昔時之慣行，不論紅契、白契，凡有正當之契字者， 其業主權等於已獲得公認，互不相侵；而其無契字者，自 其父祖以來，投以工本開墾，始有今日成果，事實上與業 主呈同一狀態。故不論有契、無契，亦不關清丈前後，凡 與業主權同軌者，今日認定其業主權尚未違本島土地之舊 慣；假若對無向來管業證憑者不認定其業主權時，則不僅 多年之勞費均屬徒勞，且將來政府對此等土地在管理上將 釀成煩累，使官民均歸不利。由內地地租改正之例觀之， 其改正之初，情形亦同本島。．．．因此，本島土地除因 風潮防禦、水源涵養、土砂扞止等有關國土保安之土地， 或如水利、土木、道路、堤防等有關公益之土地外，如果 已下勞力與資本墾成之田園、山林或建物基地等，在不侵 犯他人權利之情形，局議決定：此際公認其具永遠之業主 權。」之見解為的論。基上，清政府時期，既從未對「業 主權」為明確定義，而開墾者對於所開墾之土地權利，除 水、旱田者，須向政府陞科納稅外，均對土地擁有合法管 理、使用、收益及處分之權能，且權能內容並無二樣，自 應對「業主權」之定義從寬認定，不應因清政府有酌免人 民稅賦負擔之美意，而日後卻以此課稅與否，反推認定其 無業主權。
5.墾照、竹林保管許可證應足為產權證明，否則將有違平等 原則：查承前所述，系爭土地之爭執，係因臺灣土地拓墾 制度，田園地目，於原墾農民經由清政府發給墾照占有開 墾後，其即對該土地取得一定支配權。嗣後，再經清政府
複丈給予丈單，並據以課稅。但林野部分，原適法領有墾 照者，因清政府未就林野進行廣泛複丈，及因歷史上政權 更迭而未得即時取得丈單等因素。再因日本殖民時期，政 府對原未經複丈之林野政策採林野官有化之影響，致持有 墾照者僅被承認有緣故關係者，未逕認為業主權，以致於 日據時期逕被登記為國有地，光復後國民政府亦未解決此 一歷史問題。然自實質權能以觀，持有墾照及竹林保管許 可證者，即擁有使用、收益、管理及自由處分之權益，實 與「所有」無異，僅因政權更迭及歷史因素，致無法循序 取得丈單、台帳等，惟該等證狀應已可認為係墾農之產權 證明；況且依「原墾農民訴求還我土地實施計畫」之處理 原則，墾農申請發還產權，提出足資證明其權屬文件，如 丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確 定證明書等，即可申請發還產權。該權屬文件或產權證明 文件亦未要求需為「所有權證明文件」。次查，前開所列 舉之權屬文件中：「土地台帳」，其依內政部內授中辦地 字第0970048669號函中，就「土地台帳」之解釋，亦僅為 日本政府徵收地租（賦稅）之冊籍，又最高法院85年台上 字第2466號判決中，引用內政部71年11月27日71台內地字 第125490號函稱：「日據時期土地臺帳為日本政府徵收地 租（賦稅）之冊籍，由主管地租機關所保管，當時土地所 有權人得繳納手續費請求發給土地台帳謄本，以作為查對 地租之參考，．．．其性質核與土地登記機關所發給之土 地所有權狀及土地登記簿之謄本尚屬有間。」因此，「土 地台帳」僅為日本政府徵收地租（賦稅）之冊籍，與土地 登記機關所發給之土地所有權狀及土地登記簿之謄本尚屬 有間，非為土地所有權證明，此與墾照或竹林保管許可證 同。故陞科、丈單、土地台帳既僅為政府課稅之依據，自 不應為產權權屬之認定唯一根據，此與現代違章建築者， 並不以稅捐稽徵機關之納稅義務人記載為認定依據者，同 理。因此，同為日本政府徵收地租（賦稅）冊籍之土地台 帳既可申請發還產權，則持有墾照及竹林保管許可證者， 實亦應同理可據以申請返還，否則，即有違平等原則。況 自臺灣省政府72年2月22日72府農林字第12919號函所附有 關臺灣大學實驗林地與墾民糾紛案調查報告略謂：民國前 二年東京帝大演習林時．．．如有業主權依照規定申請者 ，為緣故地，即本處現有之保管竹林，發給許可證等語。 及又解決「臺大實驗林地與墾農糾紛」意見書；兼復臺大 實驗林管理處就南投政府71年7月編印之「臺大實驗林地 與墾農糾紛調查報告」之說明書略謂：1.解決「臺大實驗
林地與墾民糾紛」意見書：．．．就臺大實驗林內有「民 有地」五二六筆，面積104頃，其平均每筆土地的面積不 到0.20公頃，其地目均為「田」「畑」「建」等語。2.如 有業主權並依照規定申請者，則經清理登錄為民有地，其 依照規定即指已開墾為水田，種植地瓜或其他農作物，及 建築房屋部分，．．．而種植孟宗竹等竹類者為不合乎規 定，而被強制劃歸為演習林等語。3.臺大實驗林處稱：綜 上論結，．．．如有業主權並依照規定申請者，視為緣故 地，現有之保管竹林，發給許可證訂約保管等語。4.臺大 實驗林管理處亦承認凡持有「墾契」之林地，為業主地（ 即私有地）等語。亦足徵臺大實驗林管理處前亦承認持有 墾照、竹林保管許可證者，實與「所有」無異。 ㈢綜上所述，系爭行政處分及訴願決定未慮及所有權概念之歷 史變遷，對非屬所有權狀之土地台帳或墾照者，為不同處分 之認定，違反平等原則。且對墾照持有者，與其他丈單、地 契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等 有何不同致為不同處分之理由，並未指述，顯有行政處分理 由未備或不備。從而，原告請求，委為有理等情。並聲明求 為判決⒈被告98年6月12日內授中辦地字第09807247241號函 及行政院99年8月18日院臺訴字第0990102160號行政院決定 書均撤銷。⒉被告應核定同意國立臺灣大學農學院實驗林管 理處將南投縣鹿谷鄉清水村大丘園第八林班422、346、347 、348、349、425號之土地發還予原告。三、被告則以：
㈠依被告訂頒之「原墾農民訴求還我土地實施計畫」貳、處理 原則一規定，訴求取得土地所有權者，請墾農提出足資證明 其權屬文件（如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時 期法院判決確定證明書等），並填具土地登記申請書送土地 所在地之縣（市）政府，依個案予以初審後，將符合規定者 轉呈被告專案小組複審核定後辦理發還。．．．參、墾農訴 求「還我土地」實施計畫分工表，工作項目一、訴求所有權 部分，初審執行機關為各縣（市）政府，複審執行機關為內 政部，由內政部遴聘學者專家及邀集有關機關、縣（市）政 府組專案小組共同審查。
㈡原告對部分系爭土地之申請發還資格不符：查南投縣政府初 審認為原告因具有竹林保管許可證等文件，應可佐證其先祖 保有該等土地，爰報經被告於98年5月26日召開專案小組第 一次會議複審。惟查南投縣鹿谷鄉清水村大丘園第8林班422 地號土地，原告據以申請發還之證件為臺灣大學實驗林管理 處於88年4月13日核發之國實林竹管字第1207號竹林保管許
可證，其契約使用人為曾建福，原告已非該土地保管使用人 ，雖原告於98年3月26日以未諳手續為由，申請南投縣政府 更正原申請發還土地申請書之申請人，惟其究已非上開林地 之保管使用人，自不得主張其沿續祖先世代保管使用至今， 而請求發還原墾地，核與被告基於照顧墾農並為解決渠等因 疏未於總登記期間申請登記，致僅取得使用權之問題，而訂 定「原墾農民訴求還我土地實施計畫」之目的不合，爰原告 就上開422地號土地不符依上開計畫申請發還土地之資格。 ㈢原告檢附之證明文件之證明力：
⒈查日本政府曾於明治32年至大正14年間實施土地調查，經 調查測量後編製土地業主查定名簿、土地台帳及地籍圖等 。另為徹底整理林野地以利管理，自大正3年至大正14年 再度進行整理官有之林野，區分為「要存置林野」及「不 要存置林野」二種，被查定收歸官有者，乃列為保管林， 規定於限制範圍內，准許保管人繼續使用收益，政府則收 取保管費。其屬不要存置林之土地，即將整理成果圖冊送 交各地方廳登錄於土地台帳後陸續辦理放領與保管人或出 售其他關係人（臺灣土地登記制度之由來與光復初期土地 登記之回顧第48頁、49頁、53頁至第56頁參照）。臺大實 驗林前身為日據東京帝國大學附屬之林地，於日據時期成 立東大演習林時期即有部分竹林之存在，當時均被劃為臺 灣演習林，1904年9月由臺灣總督府將所管鳳凰山至新高 山一帶官有林地移交東京帝大。民國前2年（1910年）配 合總督府施行全臺之林野調查，以資確定林野為民有或國 有，辦理官民有地境界之實查，對於有主張業主權者編為 民有地，當時臺大實驗林轄區內即有五百多筆，面積約一 百多公頃被編為民有地，並無所謂原屬民有地而被沒收編 為國有林者。迨至臺灣光復後由臺灣大學實驗林管理處接 管東京帝國大學演習林後，延續日據時期臺灣總督府「保 管林」之制度，設「保管竹林」發給「竹林保管許可證」 。
⒉原告之訴理由略謂，渠等祖先於日據時期即已開墾，嗣經 日本政府實行林野調查，強迫以墾照換發保管竹林許可書 ，及臺大實驗林管理處之公文及前身臺灣省政府農林廳第 一模範林場之公文，皆記載具業主權始持有竹林保管許可 證，光復後始由臺灣大學實驗林管理處接管，墾農持有清 朝墾契（照）、日據時期及光復後臺大接收竹林保管許可 證等延續性文件，具有永久性繼承權，應可作為產權證明 文件。被告為釐清相關事宜，前經於97年9月10日以被告 內授中辦地字第0970049231號函請臺灣大學實驗林管理處
就其核給之「保管竹林台帳」及「竹林保管證」之歷史淵 源、發給之年代、作用及可否作為取得土地所有權之證明 等惠示卓見，嗣經該處以97年10月2日實管字第097000630 7號函復，其發給墾農之「保管竹林台帳」僅為管理上登 記用，而非土地所有權狀；「竹林保管許可證」形同契約 書，明訂契約人需遵守之規則，僅同意契約人使用林地， 認該兩項文件尚不足作為產權之證明文件。因案涉臺灣大 學實驗林管理處於日據時期取得土地所有權制度問題，為 保障墾農之權益，被告仍依計畫規定籌組專案小組並於98 年5月26日召開小組第一次會議複審，會中委員多數認為 日人實施林野調查時，將未能提出文書證明之林野地一概 劃為官有林野地，但又考量竹林保管人長期持有占用，並 有穩定性使用，故將其視為「緣故人」發給「竹林保管許 可證」，是「竹林保管證」、「竹林保管許可證」或「保 管竹林土地台帳」等文件，不足作為產權證明文件，其保 管者應僅具使用權。爰被告依據上開專案小組複審會議議 定結果，於同年6月12日函請南投縣政府據以辦理駁回， 合於計畫規定，並無不當。
⒊原告指陳並非所有複審專案小組委員均否認其所提證件之 證明力：查為辦理原墾農民申請發還土地產權案件複審工 作，被告依「原墾農民訴求還我土地實施計畫」規定籌組 複審專案小組。又本專案小組審查係採合議制方式共同審 查，同時邀集受理申請發還案件之縣（市）政府及土地管 理機關列席備詢，審查會議非有過半數委員之出席不得開 會，並有出席委員過半數之同意始得決議。被告於98年5 月26日召開第一次專案小組會議時，委員對相關請願文件 及證物均已細審，並就其專業認知提出意見充分討論，縱 其中有少數委員同意發還，亦無損其他過半數之出席委員 共同決議認定竹林保管證、竹林保管許可證或保管竹林土 地台帳等文件，不足作為產權證明文件之審查結論，原告 據此指稱被告未依行政程序法第9條及第36條規定，就當 事人有利之情形一律注意，並依職權調查證據，推而認為 被告複審專案小組複審之結果無可維持，顯無理由。 ㈣原告指陳系爭土地上之保管竹林於民國21年間森林法公布前 已存在，應得適用民法取得時效規定取得土地所有權：按法 律之適用，依中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人 民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法 規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適 用新法規。．．．」，該法條所稱處理程序，係指主管機關 處理人民聲請許可案件之程序而言，是該條適用之要件有二
：⒈對於人民申請許可案件該人民已提出申請；⒉機關在處 理程序終結前據以准許之法規有變更。後者，係指人民依法 規規定提出申請，而機關受理後在作出行政決定前據以准許 之法規已有變更者而言（法務部91年4月8日法律字第091000 9190號函參照），準此，縣（市）地政機關受理墾農申請發 還案件時，自應適用申請登記時之法規辦理，亦即仍應以其 為林班地，適用森林法等相關法規之規定。次按「原墾農民 訴求還我土地實施計畫」處理原則所規定如丈單、地契、登 記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等權屬證 明文件，乃基於公平、正義及符合土地登記法制之原則，配 合民國35年辦理總登記時，應附之證明文件所為之規定（臺 灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法第5條及第7條參 照），原告以原墾農地係其先祖於清朝時期佔墾，當時未有 登記制度，僅有墾照，其等先祖佔墾時既屬無主土地，其持 有日據時期及光復後換發之竹林保管許可證及戶籍資料等文 件為由，主張其先人已以所有之意思占有取得土地而應受返 還所有權，姑不論民法乃臺灣光復後始施行於臺灣地區，原 告之先人僅得依民法物權編施行法第8條規定，於民法施行 之日起，請求登記為所有人。又臺灣光復後於民國35年間已 設立登記機關，原告遲至97年間始申請發還土地，尚不得主 張依民法物權編施行法第9條規定，認係自請求之日視為所 有人，況且民法關於時效取得之規定，依最高法院89年台上 字第949號判例，並不適用於系爭已劃編為林班地之土地， 亦與被告訂頒「原墾農民訴求還我土地實施計畫」處理原則 之規定不符，故原告執此主張具產權證明，並無理由。 ㈤原告指陳被告對於專案小組會議研究將「竹林保管許可證」 轉換為其他權利之結論視而不見，違反行政程序法第9條及 第36條規定：查被告98年5月26日召開之第一次專案小組會 議紀錄，其中討論案由二結論：「竹林保管證」、「竹林保 管許可證」或「保管竹林土地台帳」等文件，不足作為產權 證明文件，其保管者應僅具使用權。但考量其世代長期耕作 使用，有其歷史緣故，仍宜保障其使用權，建請臺大實驗林 管理處基於管理機關立場，研究可否將「竹林保管許可證」 轉換為其他權利，給予穩當之保障，乃因系爭土地多已經土 地管理機關完成國有登記，為維護具有歷史緣故關係之墾農 生計，而對管理機關所為之建議。被告非該等土地之管理機 關，自無權責研究將「竹林保管許可證」轉換為其他權利， 上開結論所為之建議，並無損專案小組決議竹林保管證等文 件不足作為產權證明文件之結論，原告執此指摘被告對其有 利部分之會議結論視而不見，並無理由。
㈥原告指陳系爭土地於日據時期被強佔部分：關於日據時期被 日本政府強佔土地之處理，前經被告於89年5月30日以台（ 89）內中地字第8909607號函訂定「民眾陳情發還日據時期 被日本政府強制徵收未給價土地之處理原則」據以處理，原 告訴求發還之土地，如確有已登記之產權憑證，及其他當時 之證明文件，且客觀上合理顯示確係日據時期被日本政府強 制徵收未給價者，自得依上開規定辦理發還，惟其處理目的 、原則及程序均與被告訂頒「原墾農民訴求還我土地實施計 畫」之情形有別，原告就此推論被告依上開計畫及據專案小 組複審結果所為之處分錯誤，顯無理由。
㈦原告指陳被告謂「保管竹林台帳」僅為管理上登記用，而非 土地所有權狀；「竹林保管許可證」形同契約書，明訂契約 人需遵守之規則，僅同意契約人使用林地，認該兩項文件尚 不足作為產權之證明文件；又丈單、地契為清代之物，登記 濟證及土地台帳為日據之文件，全非所有權狀，僅為使用權 之證明文件等部分：查原告指陳被告謂「保管竹林台帳」僅 為管理上登記用，而非土地所有權狀；「竹林保管許可證」 形同契約書，明訂契約人需遵守之規則，僅同意契約人使用 林地，認該兩項文件尚不足作為產權之證明文件，實係被告 於98年5月26日召開之第一次專案小組會議時，於會議說明 資料引用臺大實驗林管理處97年10月2日實管字第097000630 7號函所述之內容，其目的係讓委員瞭解臺大實驗林管理處 所研提之意見，以利討論，並非被告之主張。另查丈單、地 契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等 既為被告訂頒「原墾農民訴求還我土地實施計畫」處理原則 所規定之權屬證明文件，當不可能有原告指摘被告認其僅為 使用權之證明文件之情事。
㈧原告指陳系爭土地從未劃歸為林班地部分：臺灣地區公有山 區土地於日本政府統治時期依其用途不同分別劃編為「要存 置林野」、「不要存置林野」及「準要存置林野」三種，臺 灣光復後國民政府則分別正名為「國有林事業區林班地」、 「國有原野地」及「山地保留地」（現今改稱原住民保留地 ）（92年5月20日監察院財政及經濟委員會第3屆第87次會議 審查通過之糾正案文之參、事實與理由參照）。又日本政府 曾於明治32年至大正14年間實施土地調查，因林野整理內外 業將近告竣，總督府乃以大正12年7月訓令第99號訂頒「官 有林野圖調製及整理規程」，由內務局地理課依據官有林野 整理結果，以土地台帳及地籍圖為基礎，加用林野整理測量 原圖、區分調查圖等，其內容包括貸渡（即出租）、預約貸 渡、預約賣渡（即出售）許可地、政府機關事業地、政府機
關事業地之預定地或保安林，及其他要存置林野等，凡關於 土地之權別，及使用狀況，均得一目瞭然，為管理官有林野 地之基本圖籍（臺灣土地登記制度之由來與光復初期土地登 記之回顧第57頁參照）。臺大實驗林前身為日據東京帝國大 學附屬之林地，於日據時期成立東大演習林時期即有部分竹 林之存在，當時均被劃為臺灣演習林，即為官有林野地之一 種，亦即現經正名之國有林事業區林班地。另依國有財產法 第2條，國家基於權力行使取得之財產為國有財產之規定， 臺灣光復前日人在臺之公私產業，除經臺灣省民申請由臺灣 省公產管理處審查並經臺灣省政府核定公告確認產權取得外 ，應全部歸我政府接收，不待登記即生效力（最高法院40年 台上字第1912號及52年台上字第1485號民事判例參照），姑 不論系爭土地已完成國有登記，原告不得主張依民法關於時 效取得所有權之規定，原告就此部分推論系爭土地（保管竹 林）從未劃編為林班地，亦未登記為日本國或東京帝大所有 ，進而指摘被告適用森林法規錯誤不當，顯無理由。 ㈨綜上論結，被告揆諸上揭規定並無任何有利於原告之事證得 以進一步推證其所有權存在，又原告其他指謫未依被告94年 7月8日內授中辦地字第0940725092號函會議結論洽商臺大實 驗林管理處並研擬處理方案、未依被告96年3月28日內授中