臺中高等行政法院裁定
100年度停字第17號
聲 請 人 蕭義雄
蕭義明
陳一男
陳筳耀
蕭義勇
蕭光志
蕭昌詩
蕭曹艮
蕭進登
蕭進泰
蕭進順
蕭耀南
陳合修
蕭吉田
蕭吉海
蕭順益
蕭吉平
陳秀蘭
邱莫青葉
陳秀桔
葉義彬
陳建盛
葉樹中
陳錫潭
陳旺賜
蕭永祥
楊崇欽
蕭昌濱
共 同
訴訟代理人 詹順貴 律師
翁國彥 律師
李明芝 律師
複 代理人 林育丞 律師
相 對 人 內政部
代 表 人 江宜樺
代 理 人 林慶玲
何憲棋
劉雅惠
上列當事人間因聲請停止執行事件，聲請人聲請停止原處分之執
行，本院裁定如下：
主 文
聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行， 將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲 請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律 上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條第2項定有 明文。此所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原 狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可 認達到回復困難之程度而言。是其損害若得以金錢填補，原 則上即非所謂難於回復之損害。
二、本件聲請意旨略以：
㈠緣彰化縣政府依都市計畫法第12條、第16條等之規定，擬定 都市計畫「擬定彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計 畫」，嗣後該計畫名稱修正為「擬定高速鐵路彰化車站特定 區計畫」（下稱系爭計畫），並於民國97年11月18日經內政 部都市計畫委員會（下稱相對人所屬都委會）第695次會議決 議，依相對人所屬都委會專案小組初步建議意見之方案二進 行，復經相對人所屬都委會第710次會議同意先行以區段徵收 方式辦理，嗣彰化縣政府即以99年11月1日府地價字第099027 7892A號函公告區段徵收後，以同日府地價字第0990277892B 號函通知各土地及改良物所有人。本件聲請人不服，於99年 12月8日提起訴願，經行政院秘書長100年3月2日院臺訴字第 1000003335號函延長訴願決定2個月後，嗣以100年4月14日院 臺訴字第1000093052號決定書駁回訴願，聲請人遂依法提起 撤銷訴訟，現繫屬於本院(本院100年度訴字第203號)；爰聲 請本件停止執行。
㈡本件原處分之執行，確將使被徵收之良田美地發生難於回復 之損害且有急迫情事，且若不停止原處分之執行，高鐵彰化 站恐因地層下陷問題被迫停駛，不僅浪費公共資源，亦嚴重 影響公共安全：
按土壤為作物生產之母，但臺灣因高溫多雨，土壤中理化與 生物作用劇烈，礦物與有機物分解迅速，加上耕作集約，使 地力消秏嚴重，農民為了作物增產及改善品質，均小心翼翼 予以合理施肥，設法維持土壤有機質之適當含量，提高或維 持土壤肥力，可見地力培養實為不易，長期保育而肥沃之土
壤，一旦遭到開發破壞，不僅回復其上農作物之原狀並非一 蹴可幾，奢求地力之回復，亦屬困難。本件被徵收土地絕大 部分為六等則之良田，一旦動工、開挖，原有土壤肥力勢必 遭到破壞殆盡而流失，足見原處分之執行將使損害達到回復 困難之程度。況彰化縣政府業已就「高速鐵路彰化車○○○ 區區段徵收公共工程」公開招標，並已由偉盟工業股份有限 公司、采盟營造股份有限公司等共同投標取得標案，100年7 月11日並將舉行「高速鐵路彰化車○○○區區段徵收公共工 程」開工動土典禮，是本件顯有急迫情事。再者，據中國時 報100年6月14日報導，官方首度證實高鐵由於嚴重地層下陷 ，下陷值達1.19/1,500，早就超出安全範圍，「壽命只剩十 年」，而且若抽水問題不解決，「高鐵恐怕連十年都撐不到 」，行政院公共工程委員會主委李鴻源並指出，下陷若不處 理好，高鐵都停駛了，設站也沒意義云云。是原處分之停止 ，反能促使行政機關及高鐵公司重新檢視新增站體、劃設特 定區之必要性與合理性，並全面檢討公共交通之安全問題， 避免挹注大量勞力與金錢，侵害聲請人世代務農之權益，最 後高鐵卻面臨停駛之命運，反屬公共資源之浪費。 ㈢本件原處分之判斷或裁量，係出於錯誤事實及不完全資訊， 欠缺合目的性、必要性及衡平性，明顯違反比例原則；相對 人在作成侵害人民權益之處分前，未給予陳述意見之機會， 亦與正當法律程序不符：
1.依都市計畫法第1條、第3條、第5條、第12條及第15條等規 定，可知都市計畫法之立法意旨，在於促進區域均衡發展 、國土之合理利用，以達成改善居民生活環境之目的，且 都市計畫與土地徵收兩者有密不可分之關係，土地徵收係 本於合法、合理之都市計畫而來，都市計畫尤為土地徵收 有無具備公益性之擔保，因此必先有合法、合理之都市計 畫，始得啟動正當之土地徵收，此參區段徵收實施辦法第2 條、第3條、第4條、第5條及第8條規定亦明。是依據土地 徵收條例第4條第2項所為之「先行區段徵收」，既然為都 市計畫法第52條之「例外規定」，自應予嚴格解釋。惟本 件被告所屬都委會第695次、710次會議審定本案主要計畫 時卻決議，應俟區段徵收完成發價程序後始得公告都市計 畫，彰化縣政府並依此否准「先設站暫緩辦理區段徵收」 之請求，認為「完成區段徵收係為都市計畫公告之前提」 云云，實係罔顧土地徵收係須有公益需求且有必要性之前 提下，所為不得已之基本權侵害行為，應僅在極其例外情 形得以先行區段徵收之法理。今本計畫既尚未核定通過， 即不應率然先行核准區段徵收，故彰化縣政府實係濫用裁
量，將土地徵收條例第4條第2項「得先行區段徵收」強行 解釋成「必須先行區段徵收」，顯然違背大法官相關解釋 及法規之本意，且不附任何合理正當之理由，構成裁量瑕 疵。
2.按司法院大法官會議第409號解釋理由書謂：「徵收土地對 人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應 踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途 之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均 應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法 機關為適法性審查有所依據。」即知土地徵收既屬對人民 財產權、工作權及生存權等最嚴厲之侵害，當屬最後、不 得已之手段，應以最審慎態度為之，以免公權力遭受濫用 ，過度侵害人民基本權益。次按都市計畫法第12條規定： 「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特 定地區，應擬定特定區計畫」，土地徵收條例第1條第1項 亦揭示土地徵收有其增進公共利益之目的，同條例第3條謂 ：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土 地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限．．．」可知 核准土地徵收，必須以有公益目的及徵收必要性為前提， 區段徵收既屬土地徵收之一種態樣，土地徵收條例第4條雖 無如第3條有關公益性與必要性之明文規定，並參酌司法院 釋字第409號之意旨，亦應同此要求而予以類推適用。本件 相對人曾以100年1月18日台內地字第0990261119號函，將 土地徵收條例原本即規定之「公益性」、「必要性」之評 估細目，明確納入向土地徵收審議委員會報告之項目，並 揭示在審議都市○○○○○區段徵收方式開發者，應先向 土地徵收審議委員會報告。然而，相對人均未對於上開評 估項目提出有何符合公益性或必要性，說明本件區段徵收 究有何「公益性」及急迫徵收土地之「必要性」，依舉證 責任之法理，實應由相對人負起評估說明之責任，如課予 聲請人等證明本案無公益性及必要性之義務，實為苛刻， 亦不符憲法上保障人民生存權、財產權及工作權之意旨， 更有違土地徵收具有最後手段性、須符合比例原則之精神 。
3.況彰化高鐵站設置在田中鎮，不僅與台鐵系統交錯重疊， 與高鐵台中站亦嫌站距過近，如有轉車需求，其間等車、 換車經過之時間，早已抵銷高速鐵路所欲追求之速度與省 時。又觀察臺灣高鐵自2007年通車試營運至今，各站周邊 之特定區土地，至今仍多閒置而未加利用，而彰化高鐵站 特定區所徵收之土地，幾乎均為特定農業區，且多為六等
則良田，面積達203公頃，為全國聞名之濁水溪良質米之產 地，一旦發動徵收，不僅對於當地農田生態破壞殆盡，亦 將減少臺灣糧食優質產量之來源，該地農民因農地遭受徵 收，更將失去其農保資格，是核准徵收之利益衡量顯失均 衡，實無設站之必要性及急迫性。
4.本件訴願決定書固謂：「徵收程序中已由需用土地人給予 土地所有權人及利害關係人陳述意見之機會．．．本件彰 化縣政府於99年4月19日及21日召開區段徵收協議價購會議 ．．．已予陳述意見之機會」云云，惟本件先行區段徵收 之決定，早在97年11月18日、98年7月14日之內政部都委會 第695次、710次會議中即拍版定案，事隔已久始允許人民 在協議價購程序中陳述意見，無從發揮參與決策、決策透 明化之作用，是彰化縣政府在作成侵害人民權益之行政處 分前，仍未遵守行政程序法給予處分相對人陳述意見機會 之規定，核與正當法律程序不符。
㈣爰依行政訴訟法第116條第2項之規定，請求相對人99年6月17 日內授中辦地字第0990724729號函及99年8月5日內授中辦地 字第0990725140號函，於聲請人提起行政訴訟救濟程序確定 前，停止其效力之全部與執行及程序之續行。
三、相對人答辯意旨略以：
㈠彰化縣政府擬定之本計畫確有其規劃需求及必要性，並依都 市計畫法規定，由各級都市計畫審議委員會審定在案： 1.本計畫原承接「彰化國家花卉園區整體發展計畫」之指導 並配合各項重大建設計畫之進行，且協助既有花卉產業基 礎之轉型與整合，未來陸續配合高鐵彰化車站設站、花博 會場再利用計畫、苗木生產專區計畫、137線改線新闢工程 （含高鐵聯外道路）、彰南產業園區、中科二林園區設置 等重大建設投入，將帶動彰南地區發展之成長，爰此，相 對人所屬都委會業於94年4月4日予以核定新訂特定區計畫 申請案，彰化縣政府遂據以辦理擬定本計畫，並經相對人 所屬都委會98年7月14日第710次會議審查通過，未來將以 國家花卉城為發展定位，藉由各項重大建設發展並整合地 區花卉產業，朝向生態及觀光休憩發展，合先敘明。 2.又高鐵首重快速及便利性，為配合高鐵設站及產業進駐所 需，預留未來相關公共設施需求、轉運機能及聯外道路， 並劃設電力事業專用區、污水處理廠用地、廣場用地兼供 停車場使用及轉運專用區等，倘設站後無周邊公共設施配 合，相關產業則無進駐投資之意願，都市發展會雜亂無章 ，屆時再辦理區段徵收將阻力更大。另高鐵彰化車站設站 須仰賴周邊公共設施系統及聯外道路之配合，使車站完工
後能夠順利通車營運，包含高鐵設站所需之電力、電信、 雨污水下水道等管線配置及整地後所形成之高程介面，皆 須考量周邊區域防洪及現況環境條件，建立車站營運後公 共設施系統之完整性。是本計畫必須考量未來20年所預估 之影響層面作整體規劃，與聯外道路及設站作業各工程階 段相互配合，並於通車前興闢完成，以避免影響車站通車 之搭乘意願，造成高鐵車站營運財務問題。
3.另有關先行設站、暫緩區段徵收部分，彰化縣政府前於99 年7月16日府地價字第0990177391號函致交通部高速鐵路工 程局，經台灣高鐵公司以99年8月4日台高興發字第0990001 408號函，及交通部高速鐵路工程局以99年8月19日高鐵二 字第0990019948號函復原則不可行，其原因略以：內政部 要求完成區段徵收為都市計畫公告實施之前提，而高鐵設 站需經都市設計審議之程序，都市設計審議係依據公告實 施之都市計畫，因此程序上無法倒置。且配○○○區區段 徵收公共工程，含道路、整地、排水、管線工程等開發完 成，車站方能提供營運服務，雖特定區公共工程與車站工 程可以並行，惟應徵收土地以利進行特定區公共工程等云 。台灣高鐵公司刻正辦理車站設計及申請建築執照作業， ○○○區○○區段徵收，勢必無法辦理都市計畫發布實施 ，影響車站站體申請建照及施工作業，爰無法同雲林、苗 栗兩站在民國104年通車營運，屆時將成為高鐵行經之路線 惟一無車站之縣市，故基於彰化縣民對設站的期待，彰化 縣政府積極辦理區段徵收，以與苗栗站及雲林站同步完成 設站通車，以促進地方的繁榮與發展，實屬必要，原告所 述無必要性及急迫性及違反比例原則，顯非事實。 ㈡本件已完成徵收補償及發價作業，都市計畫並已發布實施在 案，原告聲請停止執行將違反都市計畫規定，對公益具有重 大影響：
1.都市計畫制定之目的，依都市計畫法第1條規定，係為改善 居民生活環境，並促進市○○○○街有計畫之均衡發展。 都市計畫為政府行使公權力，規劃一定區域內土地之合理 使用，一經公告確定，即發生規範之效力，除法律別有規 定外（如土地徵收條例第4條第2項有關先行區段徵收之規 定) ，各級政府所為土地之使用或徵收，以及民眾土地之 使用，自應符合都市計畫規範內容，以發揮土地經濟效能 及提升人民生活環境品質，實現都市計畫之目的，是都市 計畫具有其公益性，合先敘明。
2.本件彰化縣政府為開發高速鐵路彰化車站特定區周邊地區 ，於提經相對人所屬都委會98年7月14日第710次會議審查
決議略以：「本案除下列各點外，其餘准照彰化縣政府98 年6月30日府建城字第0980154006號函送之計畫書、圖及本 會專案小組初步建議意見通過，並退請該府依照修正計畫 書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。一、原 則同意彰化縣政府於本次會議所提之區段徵收可行性評估 報告，並請縣府依本會專案小組建議意見(六)繼續辦理。 」至專案小組建議意見(六)略以：「本案若經委員會審議 同意以區段徵收方式辦理，請彰化縣政府依下列方式辦理 ：1.請彰化縣政府另依土地徵收條例第4條規定，先行辦理 區段徵收，俟彰化縣都市計畫委員會審定細部計畫及符合 土地徵收條例第20條第1項、第3項但書規定後，再檢具變 更主要計畫書、圖報由本部逕予核定後實施；如無法於委 員會審議通過紀錄文到3年內完成者，請彰化縣政府於期限 屆滿前敘明理由，重新提會審議延長上開開發期程。2.委 員會審議通過紀錄文到3年內未能依照前項意見辦理者，仍 應維持現行非都市土地，惟如有繼續開發之必要，應重新 依都市計畫法定程序辦理檢討變更。」是本件設站開發之 必要性及公益性，實已經各級都市計畫委員會綜合考量在 案，並具體規範於審定都市計畫書圖中。
3.嗣彰化縣政府於99年6月2日依前揭都市計畫審定內容及相 對人所屬都委會附帶決議，檢具土地徵收條例第38條規定 之區段徵收計畫書、圖，申請區段徵收面積174.24公頃， 並一併徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物，依 法提送相對人所屬土地徵收審議委員會審議通過，相對人 並以99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函核准徵收 ，後因修訂本計畫細部計畫有關區段徵收剔除原則，彰化 縣政府於99年7月21日檢具修訂後本件區段徵收計畫書、圖 等相關資料，報經相對人所屬土地徵收審議委員會99年7月 28日第240次會議審議通過，相對人復以99年8月5日內授中 辦地字第0990725140號函核准，是本部依法核定其區段徵 收計畫書，於法並無不合。其後本件區段徵收公告期滿， 彰化縣政府旋即以99年12月10府地價字第0990316010A至00 00000000E號函通知徵收範圍內之土地所有權人等，於99年 12月16、17、20、21、22、23日辦理各項補償費、救濟金 發放作業，並以100年3月14日府建城字第1000063182B號公 告實施本計畫，100年3月22日府建城字第1000073220B號公 告實施本計畫之細部計畫。故本件已完成徵收補償及發價 作業，都市計畫並已發布實施在案，原告聲請停止執行將 違反都市計畫規定，對公益具有重大影響。
四、本院查：
㈠本件需用土地人彰化縣政府依都市計畫法第12條、第16條 等之規定，擬定都市計畫「擬定彰南花卉園區（含高鐵彰 化車站）特定區計畫」，嗣後該計畫名稱修正為本計畫， 並於97年11月18日經相對人所屬都委會第695次會議決議， 依相對人所屬都委會專案小組初步建議意見之方案二進行 ，復經相對人所屬都委會第710次會議同意先行以區段徵收 方式辦理，並以99年6月17日內授中辦地字第0990724729號 函核准徵收，後因修訂本計畫細部計畫有關區段徵收剔除 原則，彰化縣政府於99年7月21日檢具修訂後本件區段徵收 計畫書、圖等相關資料，報經相對人所屬土地徵收審議委 員會99年7月28日第240次會議審議通過，相對人復以99年8 月5日內授中辦地字第0990725140號函核准(上開相對人2函 件下稱原處分)，彰化縣政府即以99年11月1日府地價字第0 990277892A號函公告區段徵收後，本件聲請人不服，於99 年12月8日提起訴願，循序提起撤銷訴訟，現繫屬於本院( 本院100年度訴字第203號)，爰聲請本件停止執行。 ㈡按彰化縣政府系爭計畫所需之土地經相對人以原處分核准 徵收在案，並由該府就「高速鐵路彰化車○○○區區段徵 收公共工程」公開招標，並已由偉盟工業股份有限公司、 采盟營造股份有限公司等共同投標取得標案，於100年7月 11日並將舉行「高速鐵路彰化車○○○區區段徵收公共工 程」開工動土典禮，有報紙記載該訊息可稽，並為兩造所 不爭，是聲請人所稱是本件顯有急迫情事，固非無據。惟 聲請人主張原處分之執行，將使被徵收之良田美地發生難 於回復之損害，且高鐵彰化站恐因地層下陷問題被迫停駛 ，不僅浪費公共資源，亦嚴重影響公共安全等云。按屬農 業使用之土地，其目的價值在於以土壤之生長力種植作物 ，而供應農產品，系爭計畫係結合花卉園區與高鐵彰化車 站，衡情應屬建物及相關設施之動工興建，其施工情形， 為開挖土地供安置基礎結構及地上建築建物，並非具污染 性之工廠，而有危害土壤之虞，來日如須回復原狀，仍可 經替換土壤之方式，再為農業用地作農業使用之可能，本 件原處分之執行，縱使致聲請人受有損害，然在一般社會 通念上，並非不能以金錢賠償或回復，難謂將發生難於回 復之損害。
㈢另聲請人陳稱本件相對人之原處分有判斷或裁量，係出於 錯誤事實及不完全資訊，欠缺合目的性、必要性及衡平性 ，明顯違反比例原則，且相對人在作成侵害人民權益之處 分前，未給予陳述意見之機會，亦與正當法律程序不符乙 節。惟按行政訴訟法第116條第2項行政訴訟繫屬中聲請停
止執行之要件，並未如訴願法第93條第2項有「原行政處分 合法性顯有疑義」之規定，是行政法院僅須就原處分之執 行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，而於 公益無重大影響等要件，予以審查即可，自無須就原處分 之合法性是否顯有疑義，加以審查（最高行政法院97年度 裁字第1076號、95年度裁字第799號及93年度裁字第1269號 裁定意旨參照）。且訴願法第93條第2項所謂行政處分之合 法性顯有疑義，是指該行政處分之違法，係由外觀形式上 有明顯、不待調查即得認定之情者而言，若行政處分須經 相當審查始能得知是否違法，即不屬之。而本件聲請人所 指原處分違法之處，涉及相對人以原處分徵收之土地，有 無合目的性、必要性及比例原則等情形，須待審酌兩造之 主張並依相關證據等情事綜合判斷，方得認定，其違法並 無明顯及不待調查即得認定之情事，聲請人上揭主張，尚 難即認原處分之合法性顯有疑義，聲請人以原處分有上開 違法之處，主張其有受停止執行保障之必要，亦無可採。 ㈣再按臺灣高鐵為國家重大建設，已通車數年，其有快速便 捷性，於彰化地區設置車站，可使彰化地區民眾利用高鐵 ，短時間前往臺灣西部地區其他重要城市，而有莫大之便 利及貢獻，系爭計畫除興建高鐵站，又配合高鐵設站及產 業進駐所需，預留未來相關公共設施需求、轉運機能及聯 外道路，並劃設電力事業專用區、污水處理廠用地、廣場 用地兼供停車場使用及轉運專用區等，並基於彰化地區之 產業特性，以國家花卉城為發展定位，藉由各項重大建設 發展並整合地區花卉產業，以朝向生態及觀光休憩發展。 是原處分如停止執行，將造成系爭計畫工程停工，而影響 彰化地區民眾對高鐵之利用及產業進駐投資之意願，對於 公益自有重大影響。至原告雖稱報載高鐵因嚴重地層下陷 ，超出安全範圍，壽命只剩十年，且若抽水問題不解決， 則有可能無法支持十年云云，然此係高鐵應如何改善地層 下陷之問題，並非有上開情形，高鐵即應停駛無法再行使 用，或不應予建設，自不足以影響本件處分具有重大公益 性，併予敘明。
㈤綜上所陳，本件聲請停止執行，核與首揭停止執行之要件 不符，其聲請不予准許，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85 條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 14 日 臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。中 華 民 國 100 年 7 月 14 日 書記官 許 騰 云
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