最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1239號
上 訴 人 陳佳惠即德容聯合診所
訴訟代理人 黃清濱 律師
被 上訴 人 行政院衛生署中央健康保險局（原中央健康保險局
及承受原中央健康保險局臺北分局業務）
代 表 人 戴桂英
訴訟代理人 洪瑞燦 律師
上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國99年4月
22日臺北高等行政法院97年度訴字第851號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人代表人原為鄭守夏，嗣於民國99年8月1日變更為戴 桂英，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予 准許，先予敘明。
二、上訴人與被上訴人間訂有「全民健康保險特約醫事服務機構 合約」（下稱健保合約）。上訴人向原中央健康保險局臺北 分局（下稱原臺北分局）申報95年1月份至95年6月份之門診 醫療費用，經原臺北分局依被上訴人94年11月22日健保審字 第0940034614號公告「診所不合理處方釋出型態」不予支付 指標及處理方式（下稱系爭公告）審查結果，核減上訴人交 付調劑增加之診察費用點數計352,800點（95年1月核減點數 65,650點、95年2月核減點數47,425點、95年3月核減點數68 ,075點、95年4月核減點數61,125點、95年5月核減點數57,7 75點及95年6月核減點數52,750點）。上訴人不服，提出申 復，原臺北分局分別以95年10月18日健保北費二字第095512 9247號、第0955129252號、第0955129947號、第095512994 9號、第0955129950號、第0955129951號函核定「維持原議 ，不予補付」。上訴人申請爭議審議，經全民健康保險爭議 審議委員會96年4月11日（95）權字第15548號審定書駁回後 ，乃提起訴願，復經行政院衛生署97年2月1日衛署訴字第09 60064890號訴願決定不受理。上訴人不服，提起行政訴訟， 經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張：
（一）本件上訴人係基於健保合約請求被上訴人支付交付調劑增 加之診察費，原臺北分局卻依違法之系爭公告，認上訴人 不符系爭公告標準，核減上訴人交付調劑增加之診察費用
點數計352,800點，上訴人自得提起本件一般給付訴訟。 又中央健康保險局各地分局係具有單獨之組織法規、獨立 之編制、預算及印信之行政機關，具行政訴訟之當事人能 力及訴訟能力（本院92年1月份庭長法官聯席會議決議參 照），上訴人既與被上訴人簽定健保合約，其即有依上訴 人所申報之點數，換算金額後予以支付之義務，然實際負 責臺北地區業務之原臺北分局卻違反健保合約，違法核減 點數計352,800點，故上訴人以被上訴人及原臺北分局為 被告，自無當事人不適格之疑問。
（二）被上訴人與代表上訴人之醫事團體之代表進行協商後，固 得訂定系爭公告之不予支付指標及處理方式，惟該協商程 序純係為減低健保合約本身為隸屬性契約，雙方權利義務 並不平等之問題，而使被上訴人於單方面欲調整或變更契 約內容時，可避免醫事機構向其請求損害賠償等糾紛所設 。故尚不得以系爭公告之不予支付指標及處理方式係經被 上訴人與醫界代表協商，即阻卻違法，蓋該協商程序乃全 民健康保險第51條規定之要求，非謂一經踐行協商程序， 系爭公告之不予支付指標及處理方式即為合法。系爭公告 制定前已有是否違法之爭議，故僅短短施行6個月，被上 訴人即自行撤銷，是系爭公告之不予支付指標及處理方式 是否合法，仍須予以實質審查。而系爭公告排除「經公證 為負責藥事人員出資經營」之藥局，使有資金能夠獨資經 營藥局的藥事人員享有較高之藥事服務費新臺幣（下同） 45元，而資金不足或受聘的藥事人員，雖有相同的專業資 格及設施，在相同的條件下，卻只能申請較低的25元藥事 服務費，顯有違反平等原則。
（三）被上訴人為防堵不肖醫師利用人頭開設藥局（即門前藥局 ），賺取較高之藥物調劑費用，乃制定系爭公告，以藥局 收受特定醫療院所釋出之處方箋之件數及比例作為認定門 前藥局之依據。惟被上訴人並未就該等標準之設定與認定 門前藥局之關聯性予以說明。上訴人所釋出之處方大部分 由訴外人吉泰藥局所調劑，係因地緣便利之故（吉泰藥局 位於上訴人院所樓下），此係就診之被保險人於自由意願 下選擇調劑處所之結果，並非由上訴人直接交付處方箋給 吉泰藥局。被上訴人將上訴人依法釋出之處方及申請交付 調劑診察費給付之有無，連繫於病人在自由意願下選擇調 劑處所的集中性，及該特定藥局是否係「經公證為負責藥 事人員出資經營之藥局」，顯有違不當聯結之禁止原則。 且被上訴人依系爭公告全數核刪上訴人所申請本應得領取 之交付調劑診察費，所欲達成之目的與其所使用之手段、
方法顯不相當，亦違反誠實信用及信賴保護原則。（四）本件上訴人所釋出之處方並非由上訴人直接交付給吉泰藥 局，被上訴人未予查證，僅以本件符合系爭公告即核減上 訴人交付處方之診察費，有違行政程序法第9條之規定。 又系爭公告核屬作為是否發放診察費之判斷規範，為一般 性「裁量基準」，被上訴人雖受拘束，但對非典型案件仍 有行政裁量權（義務）。被上訴人未調查本件之特殊地緣 關係，亦未將此情形列入裁處之考量，顯有「裁量怠惰」 之違法等情，求為判決（1）被上訴人與原臺北分局應連 帶給付上訴人釋出處方之交付調劑診察費共計352,800元 ，並自追扣日期95年10月18日起至清償日止，按年息百分 之5計算之利息。（2）確認被上訴人94年11月22日健保審 字第0940034614號公告之「診所不合理處方釋出型態」不 予支付指標及處理方式暨94年11月30日健保醫字第094006 0603號公告之「全民健康保險醫療費用支付標準第2部第1 章第6節通則七及附表2.1.2」違法。
四、被上訴人則以：
（一）系爭公告係被上訴人為降低不當之醫療行為，由保險人（ 即被上訴人）與中華民國醫師公會全國聯合會（下稱全聯 會）召開數次協商會議所共同擬訂，報請主管機關核定後 ，公告自95年1月1日起實施，一體適用於全部西醫基層診 所。上訴人95年1月份至6月份釋出處方均超過900件，且 皆由訴外人吉泰藥局調劑，調劑比率達100%；該期間吉泰 藥局調劑處方亦有92%來自上訴人，為上訴人所不爭執， 是上訴人符合前揭系爭公告規定，被上訴人不予支付上訴 人自95年1月份至95年6月份共計14,112件交付調劑增加之 診察費352,800點，於法即無不合。
（二）「中央健康保險局西醫基層總額支付委員會設置要點」三 之（二）明定西醫基層醫療服務提供者之代表由全聯會推 舉，相關公告及修訂皆有函知全聯會及行政院衛生署，且 上訴人亦不否認全聯會所具代表性，是本件被上訴人依全 民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法第30條之規定 ，與全聯會所推舉之代表，共同擬定系爭不予支付指標及 處理方式，並無違誤。又依醫師法第9條第1項、第31條、 第35條規定，可見醫師執業必須加入所在地之直轄市或縣 （市）醫師公會，而全聯會則由各直轄市、縣（市）醫師 公會組織，是全聯會確具有代表性。況94年底時，全台共 有西醫診所8,992家，另有各級醫院511家，故被上訴人根 本不可能個別與所有醫療院所商定支付標準或不予支付指 標及處理方式，被上訴人依全民健康保險醫事服務機構醫
療服務審查辦法（下稱審查辦法）第30條之規定，與全聯 會所推舉之代表，共同擬定不予支付指標及處理方式，顯 然適當。另本件爭點係上訴人申報之費用是否符合系爭公 告，與總額預算支付制度實施與否並無直接關係，更與全 民健康保險法39條無關。
（三）上訴人所指系爭公告有違公平原則之「獨資藥局」部分， 屬系爭公告之排除條款，縱其有違法情形，亦僅該排除條 款無效，並不因此使上訴人得不適用系爭公告規定。系爭 公告係被上訴人與與保險醫事服務機構代表共同擬訂並報 請行政院衛生署核定，非被上訴人所得自行決定，其達成 結論前之各方意見及內部研究並無拘束力，而歷次會議內 容及被上訴人內部之討論，則與本件無關。而95年7月1日 後取消釋出處方所增加之診察費25點，取消前亦制定系爭 不予支付指標及處理方式以為過渡，再以「排除條款」作 為緩衝，難謂有所不當等語，資為抗辯，求為判決駁回上 訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人給付訴訟訴之聲明部分，經核該爭執雖源自原 臺北分局將上訴人95年1月至6月份釋出處方費全數核減（ 共352,800點），惟上訴人係依據健保合約提起給付訴訟 ，該合約締約當事人乃被上訴人，並非原臺北分局，其提 起給付訴訟自應以被上訴人為對象，是上訴人以被上訴人 及原臺北分局為共同被告，顯於法未合。又依審查辦法第 30條規定，有關「診所不合理處方釋出型態」不予支付指 標及處理方式，係由被上訴人與保險醫事服務機構代表（ 醫、藥界）召開協商會議，達成共識後作成決議，並報請 主管機關行政院衛生署核定，轉由被上訴人公告後實施。 被上訴人以94年11月22日公告之支付標準，嗣經其於95年 6月30日以健保醫字第0950059861號令修訂及新增全民健 康保險醫療費用支付標準部分診療項目，再於95年9月4日 以健保審字第0950068603-A號公告停止不合理處方釋出型 態一項，並追溯自95年7月1日起停止適用。足見有關支付 標準之遵行與否及是否停止特約等事項，皆係由被上訴人 為之，尚與原臺北分局無關。本件上訴人既係針對被上訴 人健保審字第0940034614號公告之「診所不合理處方釋出 型態」不予支付指標及處理方式為爭執，復進而主張被上 訴人健保醫字第0940060603號公告之「全民健康保險醫療 費用支付標準第2部第1章第6節通則七及附表2.1.2」違反 法律及一般法律原則，應屬無效（確認訴訟訴之聲明參照 ），而提起本件訴訟。因此，本件行政訴訟只須對特定法
律關係有權為規制性決定之機關，即被上訴人為訴訟相對 人即可，上訴人對原臺北分局提起行政訴訟，顯有當事人 不適格之情事，應予駁回。
（二）全民健康保險法第51條與健保合約第1條第3項之立法意旨 及規範目的有別，醫療費用支付標準及藥價基準，依全民 健康保險法第51條規定，既應由主管機關行政院衛生署核 定施行，非被上訴人依法令授權單方訂定或修正之法規命 令，故被上訴人就支付標準及藥價基準，自無依健保合約 第1條第3項規定，與公推之相關團體代表就相關之事項逐 一進行協商之可能性，即堪認定。且全民健康保險法第51 條第1項雖規定「醫療費用支付標準及藥價基準，由保險 人及保險醫事服務機構共同擬訂，報請主管機關核定。」 ，惟就保險人及保險醫事服務機構協議支付標準及藥價基 準程序則付之闕如。而保險人（即被上訴人）為踐行上開 與保險醫事服務機構共同擬訂醫療費用支付標準及藥價基 準程序，乃訂定全民健康保險醫療給付協議會議設置要點 ，由醫院總額、西醫基層總額、牙醫門診總額、中醫門診 總額等受委託單位推派之代表、全聯會、臺灣醫院協會、 中華民國牙醫師公會全國聯合會、中華民國中醫師公會全 國聯合會、中華民國護理師公會全國聯合會、中華民國藥 師公會全國聯合會、中華民國物理治療師公會全國聯合會 、中華民國醫事檢驗師公會全國聯合會、中華民國助產師 助產士公會全國聯合會等醫事團體之理事長或代表及其他 新增類別之特約醫事服務機構、行政院衛生署代表、全民 健康保險醫療費用協定委員會代表暨被上訴人代表等，共 同參與全民健康保險法第51條規定事項之擬訂，被上訴人 除將會議紀錄登載於網站供人閱覽外，並將會議結論（達 成共識部分）報請主管機關行政院衛生署核定公告。是被 上訴人依循保險醫事服務機構與其共同擬訂且報經主管機 關核定之醫療費用支付標準及藥價基準，辦理醫事服務機 構醫療費用之申報核付，於法即無不合，亦無悖於健保合 約第1條、第5條之約定。
（三）上訴人為其所屬醫師公會之會員，依醫師公會之章程，本 應服從公會決議事項，對於公會代表參加全聯會選舉理事 長或代表參加全民健康保險醫療給付協議會議，進而與被 上訴人議訂醫療費用支付標準及藥價基準等項，就西醫基 層總額受委託單位推派之代表，於上開協議會議，有無達 成何共識及議定內容等項，自難諉為毫無所悉，而得逕予 推翻。況醫療費用支付標準及藥價基準，既涉及醫事服務 機構之共同權益之維護及促進，則被上訴人邀集相關代表
等參與全民健康保險醫療給付協議會議，並擬訂醫療費用 支付標準及藥價基準，復報請行政院衛生署核定及公告， 實質上已踐行健保法第51條規定之「共同擬訂」程序，尚 無須與上訴人或其委任、推舉之代表（或代理人）協商之 必要。是以，系爭協商擬訂醫療費用支付標準及藥價基準 ，既具適法性而有效，上訴人自受拘束無疑。至於醫療費 用支付標準是否依全民健康保險法第51條第2項規定之同 病同酬原則擬定，主管機關行政衛生署予以核定施行是否 適法等，核與醫療費用支付標準及藥價基準係屬二事，無 礙於其拘束兩造之效力。
（四）次由醫師法於第9條第1項、第31條、第35條規定，可知醫 師執業，必須加入所在地之直轄市或縣（市）醫師公會， 而全聯會則由各直轄市、縣（市）醫師公會組織，據該會 網站資料顯示，臺灣地區除連江縣未設醫師公會外，其餘 各醫師公會皆為全聯會之會員，益見就臺灣地區之醫師而 言，全聯會確實具有代表性，殆無疑問。則被上訴人依全 民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法第30條之規定 ，與全聯會所推舉之代表，共同擬定系爭不予支付指標及 處理方式，要無不當，所為會議結論既係屬與保險醫事服 務機構代表之價值判斷及立法裁量，被上訴人與各保險醫 事服務機構（包括上訴人）即同受拘束，此與法律保留原 則、平等原則無違，亦不悖憲法對財產權之保障，復與利 益衡平原則無涉。
（五）我國全民健康保險醫院醫療給付費用自91年7月1日起採總 額預算支付制，該制度之設旨在透過協商，合理控制醫療 費用，實務運作時，醫療服務係以相對應點數反映各項服 務成本，又因每點支付金額係由預算總額除以實際總服務 量即點數而得，故採回溯性計價，每點支付金額（即點值 ）會隨實際總服務量之增減而有所變動，為此制度運作所 必然發生，且為兩造於締定健保合約時即已然知悉，上訴 人自不容諉為不知。
（六）醫藥分業釋出處方箋之點數獎勵措施，自86年間起，即經 醫事服務機構與被上訴人依全民健康保險法第51條第1項 達成共識，擬訂後報請行政院衛生署核定公告實施，嗣西 醫基層總額支付制度自90年7月實施後，被上訴人估算各 年總額費用之基礎，沿襲前揭包含該釋出處方箋之費用在 內之醫療費用支付標準，並非總額實施後始增加之支付， 而上訴人於締約之初，復均明知有上開循全民健康保險相 關法規擬定之醫藥分業釋出處方箋之點數獎勵措施，且該 釋出處方箋點數之計付業已行之有年，仍與被上訴人訂立
健保合約，並於合約第1條明定兩造應依照健保法、健保 法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法 、全民健康保險醫療辦法及其他法令暨合約規定辦理全民 健康保險醫療業務等字樣。則上開既存之醫療費用支付標 準，自屬契約內容之一部分，保險人（即被上訴人）和與 之訂約之醫療院所（即上訴人）均應受其拘束無訛，自難 認被上訴人有違法實行「醫藥分業」，致使上訴人受有點 值降低損害可言。又全民健康保險醫療費用支付標準之擬 訂，並非被上訴人片面為之，已如前述，無涉中央主管機 關委任他機關執行其藥事行政權責之問題，故本件自無被 上訴人依醫療費用支付標準核付交付處方診察費，有未經 法律授權，或未依行政程序法第15條規定，經醫藥分業制 度權責單位行政院衛生署委任並公告，即自行代衛生署對 於配合醫藥分業之醫療院所給予釋出處方箋費用點數，致 該等醫療院所之醫療服務點數不當增加，進而稀釋點值之 情形。上訴人所稱系爭不予支付指標及處理方式規定不符 醫藥分業之目的，係屬違法無效之裁量基準云云，並無可 採，其據此所為本件給付訴訟之請求，顯無理由。（七）至上訴人請求確認系爭公告暨94年12月30日健保醫字第09 40060603號公告之「全民健康保險醫療費用支付標準」第 2部（西醫）第1章（基本診療）第6節（調劑）通則七及 附表2.1.2違法部分，因其所請求確認之標的為「行政規 則」，顯無所謂「即受確認判決之法律上利益」存在，自 應予以駁回。退步言，上訴人縱對系爭公告所涉之制度有 所爭執，因該制度之權責機關為行政院衛生署，上訴人以 被上訴人為對象提起確認訴訟，亦有未合，其所提確認之 訴，欠缺權利保護必要，顯無理由，應予以駁回等語，而 駁回上訴人之訴。
六、本院查：
（一）關於以「中央健康保險局臺北分局」為對造當事人部分： 按「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有 當事人能力。」行政訴訟法第22條定有明文。當事人能力 乃得為訴訟上當事人之一般資格。當事人能力之有無，行 政法院應依職權調查之。對無當事人能力者所提之訴訟應 以不合法駁回之。次按「本法所稱行政機關，係指代表國 家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事 務，具有單獨法定地位之組織。」行政程序法第2條亦有 明文。是否為行政機關，自應以有無單獨之組織法規、有 無獨立之編制、預算及有無印信之標準判定之。查依98年 1月23日公布修正前「中央健康保險局組織條例」第18條
、第19條至第24條等規定，中央健康保險局之分局固具有 單獨之組織法規、獨立之編制及預算、印信等行政機關要 件之組織體，而具當事人能力得為行政訴訟當事人。惟「 中央健康保險局組織條例」業於98年1月23日原審訴訟程 序中，經總統華總一義字第09800019301號令修正名稱為 「行政院衛生署中央健康保險局組織法」，並經行政院98 年11月10日行政院院授研綜字第0982261513號令發布定自 99年1月1日施行；依現行行政院衛生署中央健康保險局組 織法及行政院衛生署中央健康保險局處務規程之規定，被 上訴人行政院衛生署中央健康保險局並無「分局」之設置 ，原中央健康保險局臺北分局於99年1月1日已改為行政院 衛生署中央健康保險局臺北業務組，屬被上訴人之內部單 位，並無行政訴訟當事人能力。上訴人以之為被告提起訴 訟當時，其固有當事人能力；然於其經改制納編為被上訴 人行政院衛生署中央健康保險局之內部業務單位後，上訴 人仍堅持將之併列為本件起訴被告，原審法院原應以該部 分之訴不合法，依行政訴訟法第107條第1項第3款之規定 予以駁回，竟或認其並列為被告之共同訴訟為不合法，或 認為當事人不適格，雖有未合，然結論則無二致，應予維 持。上訴人提起本件上訴，復列改制前之中央健康保險局 臺北分局為被上訴人，實則其業務已由被上訴人行政院衛 生署中央健康保險局承受，自非必要，先予說明。（二）關於給付訴訟部分：
⒈按行為時全民健康保險法第50條第2項規定：「保險人應 依前條分配後之醫療給付費用總額經其審查後之醫療服務 總點數，核算每點費用；並按各保險醫事服務機構經審查 後之點數，核付其費用。」第51條第1項規定：「醫療費 用支付標準及藥價基準，由保險人及保險醫事服務機構共 同擬訂，報請主管機關核定。」審查辦法第2條第1項規定 ：「保險人為審查保險醫事服務機構提供全民健康保險醫 療服務項目、數量、適當性及品質，依本辦法規定辦理審 查，並據以核付費用。」同辦法第10條之1第1項規定：「 實施總額預算部門之保險醫事服務機構，申報之醫療服務 點數其每點支付金額之計算，以當季結束後第3個月月底 前核定之當季及前未核定季別之醫療服務點數計算為原則 ，但得考量核付進度調整結算日期，點值應於結算後1個 月內完成確認。」同辦法第30條規定：「保險醫事服務機 構醫療服務點數申報資料，經保險人檔案分析審查，符合 不予支付指標者，其申報費用，保險人應依該指標處理方 式不予支付。前項不予支付指標及處理方式，由保險人與
保險醫事服務機構代表共同擬訂，報請主管機關核定後公 告。」兩造簽訂之健保合約第1條第1項及第3項規定：「 甲（被上訴人）乙（上訴人）雙方應依照健保法、健保法 施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、 全民健康保險醫療辦法、全民健康保險醫事服務機構醫療 服務審查辦法、其他法令及本合約規定辦理全民健康保險 醫療業務。．．．在本合約有效期限內，依法令授權甲方 訂定之命令，其新訂或修正，而與甲乙雙方權利義務有關 者，甲方應與乙方公推之相關團體代表就相關之事項進行 協商，以謀雙方權利義務之平衡。」同合約第5條規定： 「乙方辦理本保險醫療給付事宜，應依據中央衛生主管機 關核定之醫療費用支付制度、支付標準及藥價基準等規定 辦理。對於已實施總額支付制度之部門，甲乙雙方應遵守 主管機關核定之本保險醫療給付費用協定及分配。」同合 約第12條第1項規定：「甲乙雙方關於本保險醫療費用之 申請期限、申報應檢具書表、暫付成數、暫付日期、核付 、停止暫付、停止核付、申請案件之資料補件及申復等作 業，應依『全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法 』相關規定辦理。」
⒉復按被上訴人94年11月22日健保審字第0940034614號公告 關於「診所不合理處方釋出型態」不予支付指標及處理方 式，自95年1月1日起實施（即只要合於該公告之附件所謂 不合理處方之釋出型態之指標定義範圍內，亦即診所交付 處方超過900件，而特定藥局調劑該診所處方案件佔該診 所釋出處方件數比率≧70%，且特定藥局調劑該診所處方 案件佔藥局調劑件數比率≧70%。屬不合理處方釋出型態 之診所，交付調劑增加之診察費（25點）不予支付。不予 支付點數＝交付調劑件數25。）；94年12月30日健保審 字第0940060603號公告修正「全民健康保險醫療費用支付 標準」部分診療項目，自95年1月1日起生效，其中於第2 部（西醫）第1章（基本診療）第6節（調劑）增列通則七 ：「特約藥局如符合附表2.1.2所列情形，其藥事服務費 比照基層院所藥事人員調劑標準支付，惟檢具經法院或民 間公證人之公證係負責藥事人員獨資經營之藥局相關證明 申請覆核通過者，仍得以特約藥局標準申報給付。」及附 表2.1.2不得以特約藥局申報之認定條件：「由非負責藥 事人員出資經營之藥局，且符合下列條件之一者：1、違 反行政院衛生署公告之『藥局設置作業注意事項』者。2 、藥局接受同一醫療院所之處方，該醫療院所每月釋出處 方件數超過900張，且70%交付至該藥局者。3、藥局每月
調劑件數70%來自同一特定醫療院所者。」係緣於94年10 月6日召開之「協商審查辦法第30條檔案分析不予支付指 標及處理方式」第5次會議提案八「診所不合理處方釋出 型態」不予支付指標及處理方式結論：「一、本次指標業 經多次醫、藥協商達成共識後擬定，惟於指標定義中新增 排除條件：本指標排除經公證為負責藥事人員出資經營之 藥局。本項公證作業由藥局自行舉證。二、本項不予支付 指標修訂通過如下，將依審查辦法第30條程序報署核定後 公告實施，並於施行半年後進行評估。」（原審卷一第32 8頁），被上訴人以94年11月2日健保審字第0940069005號 函報請主管機關衛生署核定，經衛生署以94年11月11日衛 署健保字第0940059597號函回覆同意後公告實施（原審卷 一第216頁）。系爭支付標準之變動，係用以解決「門前 藥局」之問題，以鼓勵真正的「醫藥分業」及扶持藥師獨 立執業，因而附表2.1.2規定藥局所調劑之處方過度集中 於同一醫療院所者不得依特約藥局調劑標準給付（即認定 其屬於非真正醫藥分業之門前藥局），而只得依基層院所 藥事人員調劑標準申報；但縱有處方過度集中之情事，若 可提出公證書證明係藥事人員獨資經營之藥局者，仍可依 特約藥局調劑標準給付（即仍不視為門前藥局），該支付 標準第2部第1章第6節通則7及附表2.1.2部分，已兼顧「 門前藥局之特性」（處方集中）及藥師獨立執業之常態及 合理性（獨資經營）。且系爭支付標準之變動既係由保險 醫事服務機構代表（醫院協會、全聯會、牙醫師公會全國 聯合會、中醫師公會全國聯合會、藥師公會全國聯合會等 ）及保險人（即被上訴人），依行為時全民健康保險法第 51條第1項規定協議產生，協議雙方均應受該會議結論之 拘束，而各協會、公會既係代表所屬會員（保險醫事服務 機構）參與協議；且保險醫事服務機構又與被上訴人簽訂 有健保合約，同意本保險給付事宜，應依據中央衛生主管 機關核定之醫療費用支付制度、支付標準及藥價基準等規 定辦理（合約第5條參照），則該協議之效力自亦及於各 保險醫事服務機構，不生違反法律保留問題。又系爭公告 支付標準既係由保險醫事服務機構代表與被上訴人協議所 擬訂，並非被上訴人片面之決定，即無違反利益衡平原則 及裁量濫用可言。
⒊本件上訴人95年1月份至6月份釋出處方均超過900件，且 皆由訴外人吉泰藥局調劑，調劑比率達100%，而吉泰藥局 調劑處方亦有92%來自上訴人，為上訴人不爭之事實，是 上訴人符合前揭系爭公告不予支付指標規定，原臺北分局
審查時予以核減交付調劑增加之診察費352,800點，自無 違誤。原判決以上訴人請求給付該核減點數轉換為新臺幣 後之金額，為無理由，而駁回給付訴訟之請求，於法尚無 不合。又原判決既已敘明上訴人請求向監察院調閱歷年被 上訴人遭糾正相關文件資料部分，核與本件爭點無關，爰 不予調閱；至上訴人請求向被上訴人函詢關於附表2.1.2 實務及施行細節，暨調取附表2.1.2之醫事服務機構代表 名單與制定過程之所有開會紀錄等節，經查系爭不予支付 指標及處理方式，係被上訴人與保險醫事服務機構代表共 同擬訂及報請行政院衛生署核定，並非被上訴人所得自行 決定，故在達成結論前，各方意見及內部研究均無拘束力 可言，從而其歷次會議內容及討論意見，即與本件爭執尚 屬無涉，自無函查及調閱之必要，爰駁回該部分調查證據 之聲請。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘此部分原判決違 誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
（三）關於確認訴訟部分：
按行政訴訟法第6條第1項：「確認行政處分無效及確認公 法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判 決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復 原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟， 亦同。」足見確認訴訟係以行政處分及公法上法律關係為 其對象，此為確認訴訟之合法要件。因此如對非行政處分 或公法上法律關係提起確認訴訟，起訴即不備合法要件， 並無從補正，應予駁回。又所謂「行政處分」，依訴願法 第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或 地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力 措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。上訴 人原審所提追加之訴，係請求確認被上訴人94年11月22日 健保審字第0940034614號公告之「診所不合理處方釋出型 態」不予支付指標及處理方式暨94年11月30日健保醫字第 0940060603號公告之「全民健康保險醫療費用支付標準第 2部第1章第6節通則七及附表2.1.2」違法；然該等關於醫 療費用支付標準公告乃被上訴人與保險醫事服務機構代表 ，依行為時全民健康保險法第51條規定，共同擬訂及報請 主管機關行政院衛生署核定後，由被上訴人發布公告之法 規命令，並未對具體事件直接發生法律效果，非屬行政處 分，亦非公法上法律關係，上訴人起訴請求確認其違法， 揆諸上述說明，起訴不備合法要件，原判決以此部分訴訟 欠缺權利保護必要判決駁回，理由雖與本院不盡一致，然 結論尚無不同。抗告意旨求予廢棄原裁定，並無理由，應
予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 21 日 最高行政法院第七庭
審判長法官 蔡 進 田
法官 黃 淑 玲
法官 林 樹 埔
法官 鄭 小 康
法官 江 幸 垠
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 100 年 7 月 22 日 書記官 邱 彰 德