高雄高等行政法院判決
99年度訴更一字第30號
民國100年8月9日辯論終結
原 告 吳貴南
吳寬德
吳謙仁
被 告 高雄市政府
代 表 人 陳菊
訴訟代理人 潘美霞
曾惠茹
王匡賓
上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國97年3月2
8日台內訴字第0970048952號訴願決定，提起行政訴訟，前經本
院97年9月16日97年度訴字第442號判決原告之訴駁回後，原告提
起上訴，經最高行政法院99年9月2日99年度判字第871號判決廢
棄原判決，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告96年11月異議書之申請，應按本件判決之法律見解作成適法之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用（含更審前訴訟費用）由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
㈠、本件被告原為高雄縣政府，因高雄市與高雄縣於民國99年12 月25日合併改制為高雄市，被告高雄市政府為其改制後之行 政機關，代表人為陳菊市長，是被告以改制後之新機關及代 表人名義聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。㈡、原告吳貴南、吳寬德經合法通知未於言詞辯論期日到場，核 無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形 ，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要︰
緣原告共有高雄縣大寮鄉○○段1082地號土地（下稱系爭土 地），面積157.84平方公尺，經被告於96年10月17日府地權 字第960240186號公告徵收作為交通部公路總局辦理臺一線 鳳山至屏東段381k＋473-382k＋250.8拓寬改善工程用地。 原告對地價補償有異議，於公告期間即96年11月間提出異議 書，請求依95年度之公告土地現值加4成計算地價補償費。 被告提交高雄縣地價及標準地價評議委員會（下稱地價評議 委員會）以96年12月27日96年第4次會議復議作成決議：「
大寮鄉第15、16及568區段96年公告土地現值復議維持分別 為每平方公尺33,000元、35,000元、26,270元，照案通過。 」被告乃於97年1月10日以府地權字第0970013184號函復原 告。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，提起行政訴訟亦 經本院97年9月16日97年度訴字第442號判決原告之訴駁回； 原告不服，提起上訴，經最高行政法院99年9月2日99年度判 字第871號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。三、本件原告主張︰
㈠、依被告所屬地政局傅秀梅、洪文雀、鄭一仁所撰：「高雄縣 95年之地價動態」中，就系爭土地所在地之高雄縣大寮鄉第 1季地價動態稱「本鄉○○○路（請見起訴狀所附地圖，該 路與本件徵收之原告土地極為接近）與鳥松鄉○○路連接高 架陸橋通車後，帶動光明路沿線及周邊土地交易價格在平穩 中成長，由於捷運主機廠施工進度順利．．．並吸引建商陸 續在後庄段、翁公園段（按即為拓寬臺一線所徵收全部土地 所在地段）等地區推出興建個案，銷售情行良好，另本○○ ○區○○○區○○道路便利性，其價格仍維持平穩成長。」 等語，第2季地價動態稱：「本鄉○○○路○○○路高架橋 通車，並與高潮線東西快速公路連接，帶動至附近鄉鎮交通 便捷，致使週邊土地在平穩中成長．．．捷運主機廠施工順 利．．．建商在各地段推出整批各案建築已完工，銷售不錯 ．．．。」等語，第3季地價動態稱：「由於近半年來經濟 景氣持續平穩，整體而言房地產市場買氣持平．．．鳳屏路 旁等有新建成屋，其交易較熱絡．．．另因有捷運主機廠用 地，台21線台88快速道路等聯外主要道路及公共工程之建設 ，預期能帶動房地產交易之買氣。」等語，第4季之地價動 態稱：「．．．鳳屏路部分路段（按即本次徵收土地之路段 ）延宕多年尚未完全拓寬，易造成往來高雄至屏東路線之交 通瓶頸，且有礙當地商業機能之發展．．．致使附近房地產 交易量停滯不升」等語。是被告所屬人員經實際調查結果， 自承系爭土地附近，土地價格維持平穩成長。又上開人員另 撰「高雄縣96年之地價動態」報告，其第1季之報告稱：「 大寮鄉○○○○○路一帶，位於高雄市、屏東地區、鳳山市 ．．．交通必經之道，大寮後庄、中庄地區鄰近鳳山市及捷 運站，且有公共工程進行開闢，諸多優勢條件吸引建商投入 ，陸續推出成屋銷售，銷售成績良好．．．」等語。其第2 季之報告稱：「大寮鄉後庄、中庄地區位於連接高雄市、鳳 山市○○○市○○○○道上，近年來因捷運站之興建及公共 工程相繼完成，吸引建商持續○○○區○○○○○○○○路 上與四維路之間的東京市近百棟開發案，大致銷售狀況良好
，大寮鄉．．．大部分地籍已整理完畢，道路設施完備，農 地價格仍處高檔位置。」等語。其第3季之報告稱：「．． ．目前中庄、後庄之鳳屏一路正計劃徵收，開闢40米之道路 ，此地區因接近鳳山市、屏東市及後庄火車站，具有優勢之 條件，吸引建商陸續推出成屋，銷售情況不錯，．．．其他 地區．．．其土地交易價格仍維持平穩。」等語。其第4季 之報告稱：「40米鳳屏一路中庄部分計劃道路已徵收完成， 準備開闢作業，若開闢完成，從高雄經中庄至屏東之交通應 可流暢，區域因素條件佳，預期能帶動地方繁榮，．．．目 前大寮鄉．．．土地交易價格維持平穩發展。」等語。由上 述被告所屬地政局所撰高雄縣95及96年地價動態報告配合以 觀，顯然係實際調查高雄縣境內各鄉鎮之當年地價動態實情 撰寫而成，其可信度自較被告處分書僅依書面為之者為高。 95至96年系爭土地所在之大寮鄉土地價格，均顯示維持平穩 發展，不見有衰退之情形，惟系爭土地於95年度之公告土地 現值尚且為每平方公尺新台幣（下同）52,000元，在土地價 格維持平穩發展之情況下，竟然於徵收之96年度，將公告土 地現值大降為每平方公尺35,000元，一年之內大降17,000元 ，其降幅竟高達32.69%。顯見被告於96年度辦理「繪○○○ 區段○○○○區段地價、編定土地現值表」時，完全未審酌 其官員所為上開本諸職務實地調查之地價動態情況，其未依 上開平均地權條例第46條規定辦理，顯而易見，從而，系爭 土地之96年度公告土地現值，明顯與「地價動態調查報告」 不符。又上開高雄縣95及96年度地價動態報告，已具體表明 本件被徵收土地所在之鳳屏路兩旁之中庄、後庄土地交易價 格維持平穩發展，並非概括指出中庄、後庄所屬之廣大大寮 地區之土地交易情形，是被告稱上開地政局官員所撰寫之高 雄縣95及96年度地價動態就被徵收土地部分乃係概括之評估 云云，顯與事實不符而不足採信。
㈡、被告稱徵收補償地價已接近一般正常交易價格，系爭土地所 屬之第16區段土地之一般正常市價約為每平方公尺45,000元 云云，並舉大寮地政事務所職員歐在正為證。茲據證人證稱 ，大寮鄉○○○段3855-56地號於95年6月間交易、磚仔段 2351-6、2351-8地號於94年12月間有交易，結證有實際買賣 ，並當庭供證所謂之「交易金額」云云。惟該證人所稱之交 易金額，僅提出「土地增值稅（土地現值）申報書」為證， 並未據提出買賣當事人間之「買賣契約」為證，其上所載之 金額，並非買賣當事人間之「實際買賣金額」，洵不足採信 。按一般民間不動產之交易情形，買賣雙方除訂立「買賣契 約」（即俗稱之私契）外，為節稅起見，向主管機關申報納
稅，均另外以「不動產移轉契約」（即俗稱所謂「公契」） 向主管機關申報，而此之「公契」上之「買賣金額」，係以 「公告土地現值」或與之相接近之金額，作為申報買賣價格 ，而非以實際之交易價額作為申報買賣價格，此為眾所皆知 之事實，無庸原告舉證。以該證人所提出之大寮鄉○○○段 3855-56地號為例，其所提出之「土地增值稅土地現值申報 書」記載，該筆土地於95年6月間之申報移轉現值為23,000 元，而該筆土地95年度「公告土地現值」亦恰為23,000元， 顯然「土地增值稅土地現值申報書」申報移轉現值，完全依 該筆土地之「公告土地現值」而為申報，至臻明確。從而， 土地之「實際之交易價額」與向主管機關「申報買賣價額」 ，二者之間必然有相當大之差距，故該證人之證言，要難作 為有利於被告認定之依據。再以該證人所提出之大寮鄉○○ ○段2351-6、2351-8地號為例，依該2筆土地「土地增值稅 （土地現值）申報書」記載，該2筆土地係於94年12月1日及 同年月19日訂約，其申報移轉現值均為為48,999.4元，有上 開「土地增值稅（土地現值）申報書」在卷可稽，被告稱上 開2筆土地之「土地合理買賣單價」為每平方公尺42,059元 、39,496元云云，顯然毫無根據可言。何況，前開「土地增 值稅（土地現值）申報書」所記載之申報移轉土地現值48,9 99.4元，依前所述並非市價，亦不足作為認定系爭土地之「 公告土地現值」或「市價」之依據。
㈢、證人歐在正所提大寮鄉○○○段3855-56地號土地，並不在 本次土地徵收之列，該土地係自大寮鄉○○○段3855地號分 割而來，而另筆被徵收之大寮鄉○○○段3855-85地號土地 ，亦同屬自大寮鄉○○○段3855地號分割而來，該2筆土地 之土地公告現值分列如下：3855-56地號（非徵收土地）385 5-85地號（徵收土地）93年度每平方分尺分別為23,000元、 53,000元；94年度每平方公尺23,000元、52,000元；95年度 每平方公尺23,000元、52,000元；96年度每平方公尺22,000 元、35,000元，有高雄縣土地公告現值查詢系統查詢結果表 可證。該2筆土地同屬分割自3855地號，而3855-56地號位在 大寮鄉○○里○○路209號，然被徵收之3855-85地號則在大 寮鄉○○里○○○路○○○○道臺一線之大馬路上，亦即在 原告所有坐落之鳳屏一路房屋之左前方），不在徵收之列之 3855-56地號土地，其95年及96年之土地公告現值相較，僅 減少1,000元，減少幅度為4.3%；而在徵收之列之3855-85地 號土地，95年及96年之土地公告現值相較，大降17,000元， 降幅超過32.69%，兩者相較，未被徵收且較偏僻之翁公園段 3855-56地號，於同一時段降幅為4.3%，位在鳳屏一路上較
為繁榮之被徵收之翁公園段3855-85地號降幅卻超過32.69% ，其差異之大，除為徵收故意降其幅度，實無任何理由。再 者，觀之大寮鄉○○村○○○村○○○路道路兩旁非屬本次 被徵收土地，其87年度至98年度之公告土地現值，被徵收之 後庄段1152地號土地（門牌號碼鳳屏一路299號）95年公告 土地現值原為每平方公尺52,000元，而在次年即徵收之96年 大降為35,000元，降幅達32.69%，而同屬後庄村其他「鄉道 」之非徵收土地，其在95、96年間公告土地現值大部分未降 ，或僅降500元，降幅為2.7%而已，甚至97、98年公告土地 現值有部分呈大幅上漲之情形。另中庄村被徵收之翁公園段 3855-22地號土地（門牌號碼鳳屏一路526號）95年公告土地 現值為每平方公尺52,000元，而在次年即徵收之96年大降為 35,000元，降幅亦為32.69%，而同屬中庄村之其他「鄉道」 之非徵收土地，其在95、96年間公告土地現值大部分未降， 或僅略微下而已，甚至97、98年公告土地現值有部分呈大幅 上漲之情形，由上可知，被告在96年之徵收年度故意將被徵 收土地之公告土地現值大幅降低32.69%，以達其低價徵收之 目的。
㈣、本次徵收土地位在省道台一線鳳屏公路兩旁，共7百多公尺 ，其門牌號碼單號者，從鳳屏一路179號至381號，屬後庄村 ，門牌號碼為雙號者，從鳳屏一路188號至562號，屬中庄村 ，其間除有成功路或巷道穿越外，房屋皆相連而建，較為顯 著者有育樂高級中學、台灣銀行、玉山銀行、大寮鄉農會、 郵局、後庄村活動中心、大順診所、謝牙醫診所、中美藥師 藥局、方土地代書、傳統市○○○○○○○路段附近有同喬 眼科、慈惠醫院、仁愛之家、後庄國小、中庄國小、和春技 術學院大寮校區、台鐵後庄火車站、公路局客運後庄站及高 雄捷運橘線（97年9月已通車），原先省道鳳屏一路已是四 線快車道，二線慢車道，另有人行道，路幅原本即相當寬敞 （超過25米），徵收後現已拓寬成為40米寬之通衢大道，於 此短短數百公尺之道路兩旁有如此多之學校、銀行、醫院、 診所、市場、藥局、捷運、鐵路、公路（省道台一線）及各 種生活所需之商店一應俱全，生活機能及條件極為優渥，鐵 公路及捷運交通甚為便捷，足見徵收地段不論土地使用、交 通運輸、自然條件、土地利用現況及其他條件，均合乎繁榮 路段之要件。本件系爭土地及其他同時被徵收之土地，均在 省道臺一線鳳屏一路之二側，且成帶狀，而省道臺一線為臺 灣省最先開發且最重要之南北縱貫公路，鳳屏一路則屬省道 臺一線鳳山至屏東之路段（鳳屏公路之一段），屬交通要道 應無可疑，其地價一向均較鄰近土地為高，此由歷年之公告
土地現值與相鄰土地相較可知，是系爭土地自屬合於「地價 調查估計規則」第18條第2項「已開闢道路及其二側或一側 帶狀土地，其地價與一般地價區段之地價顯著差異」之規定 ，且系爭土地與鳳山市相連，又鄰近已通車之高雄捷運橘線 ，本次徵收土地該路段其經濟繁榮商工發達景象，已如上述 ，依當地發展及地價高低情形，自應劃設為「繁榮街道路線 價區段」當無庸疑，被告竟認定本次徵收路段為「一般路線 價區段」，其認定違背事實，更不合法令規定。又同一路線 之鳳屏公路近高屏橋部分早於87年間，即被徵收並拓寬作為 道路使用，當時原告所共有之高雄市大寮鄉○○村○○○段 2346-1地號土地亦被徵收，係以公告現值每平方公尺53,200 元加4成為徵收補償標準，此為被告不可否認之事實。僅因 與之相連接之系爭土地（原稱為磚仔段1091-1地號，嗣地 籍圖重測改為後庄段1082地號），當時未被一起徵收，始造 成此道路壅塞之結果。系爭土地既非一般之鄉○道路可比， 豈有為了徵收而於96年將公告土地現值大降3成再行徵收之 理。其將系爭土地劃「屬一般路線價區段」，其依據之上述 理由，僅泛稱「依其土地使用限制、交通運輸、自然條件、 土地利用現況及其他影響地價因素，劃屬為第16地價區段」 等語，惟上述理由空泛無具體之內容，況本件所徵收之全部 土地，均係在臺一線之道路鳳山往屏東之寬廣之「省道臺一 線鳳屏公路」兩旁，地形平坦，交通運輸方便，自然條件極 佳，土地利用現況或為空地（原告所有被徵收之土地即為空 地），或其上為有簡單房屋（地上物已一併徵收，目前已因 徵收而拆除），被告竟將系爭土地劃「屬一般路線價區段」 ，其理由應屬牽強而不合理，難昭折服。
㈤、被告最遲於95間即開始徵收之作業程序，而於96年之徵收年 度故意將系爭土地之土地公告現值每平方公尺由95年52,000 元，降為35,000元。土地之徵收有法律規定之一定程序，而 徵收經費必須編列預算，經過層層審核，是本件土地既係在 96年10月17日經被告以府地權字第0960240186號公告徵收， 則必須在95年即開始作業，並編列預算，此乃必然。再徵之 交通部公路總局第三養護工程處里嶺工務所，未列日期文號 之致立法委員林岱樺服務處函說明第2點稱：「該路段係臺 一線381k＋473至382k＋250.8段（原告按即本件系爭徵收之 路段）．．．本（95）年度未核列預算，明（96）年度中央 核列3.61億元．．．」足見本件系爭路段之徵收，政府有關 單位已於95年即開始作業，並非於96年才開始計劃徵收。而 被告竟於96年之徵收年度，將本件系爭徵收土地之公告現值 ，由每平方公尺52,000元，降為35,000元，降幅逾32.69%，
顯然為徵收而變相故意大降土地之公告現值。
㈥、系爭土地公告現值自88年至91年共6年間，土地公告現值並 無任何調降或調升，雖自92年起每年略有調降，但自88年至 95年共8年間，系爭徵收土地僅降4,000元而已，平均每年調 降約只400元而已，而94年及95年連續2年，並未調整，均為 52,000元，但95年至96年，大幅調降17,000元，降幅超過32 .69%，顯然違反比例原則、公平正義原則及衡平原則。就系 爭土地87年至96年之公告土地現值與內政部於網站所公布「 歷年公告土地現值調幅」表，對照比較，「公告土地現值」 「歷年公告土地現值調幅」87年為57,000元、2.00；88年為 57,000元、0.62；89年為57,000元、-0.69；90年為57,000 元、-10.23；91年為57,000元、-3.38；92年為56,500元、- 0.63；93年為53,000元、-9.57；94年為52,000元、-1.57； 95年為52,000元、0.62；96年為35,000元、0.64；97年為35 ,000元、1.19。由上對照表以觀，雖90年至94年高雄縣土地 之公告土地現值調幅略降，但系爭土地之公告土地現值並未 大幅降低，其中92年至93年「調幅」降9.57%，然公告土地 現值僅降6%而已「計算式：（56,500－53,000）÷56,500=0 .06」，而95年至96年土地公告現值竟大降32.69%。又自95 年起，公告土地現值「調幅」已開始上揚調升0.62%，徵收 當年即96年之公告土地現值「調幅」亦調升0.64%，97年則 更調升1.19%，公告土地現值「調幅」既然調升，何以96年 系爭土地之「公告土地現值」不升反降，自不符比例原則、 公平正義原則及衡平原則。
㈦、被告所舉實例之第44○○○區段○○○段3855-56地號土地， 其歷年之公告土地現值：87年為30,000元；88年為30,000元 ；89年為30,000元；90年為28,000元；91年為27,000元；92 年為26,000元；93年為23,000元；94年為23,000元；95年為 23,000元；96年為22,000元，上開3855-56地號土地位在大 寮鄉○○村○○路209號，係屬「鄉道○○○○○道路，而 系爭土地所在之鳳屏一路則係「省道」台一線之「幹道」， 為高雄市、鳳山市通往屏東之最主要大道，其重要性不可同 日而語，而在較偏僻「鄉道○○○○○段3855-56地號土地 ，其95年至96年公告土地現值僅下降1,000元，降幅為4.3% ，而位在「省道」、「幹道」旁之系爭土地，其95年至96年 公告土地現值竟大降17,000元，降幅高達32.69%，近8倍之 多，其降幅不合比例原則、公平正義原則、衡平原則至為明 顯。又與系爭土地同屬後庄村之高雄縣大寮鄉○○村○○段 0041地號及0062地號之土地公告現值93年8,300元；94年8,2 00元；95年9,900元；96年9,900元；民新段土地係位於後庄
村成功路，係屬鄉道裏地，而原告所有土地位於台一線省到 鳳屏一路旁，無論在何方面，均較民新段土地為優。惟民新 段上開2筆土地，自94年起土地公告現值呈現上昇之情形， 而反觀系爭土地其土地公告現值，自94年至96年不僅不昇， 反而下降，而且一年間大降32.69%，由52,000元遽降為35,0 00元，其不但違反公平正義原則，亦違反比例原則，更違反 憲法保障人民財產權之原則。
㈧、又查，後庄段第1034地號土地，與系爭土地僅一巷之隔，且 同屬第16地價區段，於98年1月間曾有交易實例，其交易價 格為每平方公尺為72,800元，有土地登記謄本可證，其歷年 之土地公告現值為87年57,000元；88年57,000元；89年57,0 00元；90年57,000元；91年57,000元；92年56,000元；93年 53,000元；94年52,000元；95年52,000元；96年35,000元； 97年35,000元；98年35,000元，與系爭土地完全相同。該2 筆土地之歷年公告土地現值既完全相同，且又屬同一地價區 段即第16地價區段，則以之估計系爭土地之價格，應屬相同 。查後庄段第1034地號土地於86年4月間之「前次移轉現值 或原規定地價」為每平方公尺72,800元，而當時之登記原因 為繼承登記，至於訴外人陳武田於98年1月間之所有權移轉 ，其登記原因為買賣，其上所載之「前次移轉現值或原規定 地價」為每平方公尺72,800元，二者之登記相隔約12年，但 其所登記之「前次移轉現值」，仍未有所變更，均為每平方 公尺72,800元，可見該土地於86年至98年共12年間，其地價 並無變動，反觀該土地之歷年公告土地現值，自87年至91年 間均維持在57,000元，自92年才緩步下降，至95年間亦僅每 年小幅下降約千元而已，惟自96年起（即土地被徵收之當年 ），即大幅下降1萬7千元，其降幅竟高達32.69%，若非為徵 收而故意大降公告土地現值，以利大降徵收補償費外，實無 於一年內遽降公告土地現值32.69%之理。被告一再表示，公 告土地現值應參酌該地區之土地實際交易價格云云，惟如上 所述，後庄段第1034地號土地於86年至98年共12年間，其移 轉價格並未變更，仍維持在每平方公尺72,800元，則與之相 格僅一巷之原告所有土地，在相同時期，其市價亦應屬相同 ，亦即每平方公尺應為72,800元，方屬合理，被告謂96年度 系爭土地之公告土地現值每平方公尺為35,000元，尚不及上 開實際交易價格每平方公尺72,800元之半數，何況，後庄段 第1034地號土地所申報之移轉價格，要屬「公契」價格，如 屬「私契」，其價格上不止此數額，凡此，在在證明被告就 系爭土地公告現值之估定，悖離實際市價，實不足採。㈨、另行政院就吳立法委員光訓針對高雄縣大寮鄉○○○○○路
拓寬工程計畫所提質詢，以行政院95年12月20日院臺粧專字 第0950060489號函答復謂「吳委員針對高雄縣大寮鄉○○○ ○○路拓寬工程計畫提出質詢，經交據交通部查復如下：一 、交通部公路總局『台一線381K＋473~382K＋250.8道路改 善計畫書』依照蘇院長95年5月21日訪視高雄、屏東兩縣公 共建設提示內容，於95年7月31日陳報交通部，總經費計11. 43億元（工程費0.9億元，用地費10.53億元），擬分兩年執 行。．．．」由上開函文可知，95年當時行政院已明白指示 本件道路改善工程總經費計11.43億元，其中用地費為10.53 億，此為行政院之行政命令，其下級機關有遵守之義務，惟 被告實際執行結果，徵收土地之用地費為580,576,803元， 工程用地徵收地上物補償費用為20,578,289元，有徵收地價 補償清冊影本及被告98年6月25日府地權字第0980154105號 函可證，二者合計為用地費，共601,155,092元，較行政院 核定之10.53億元，短少451,844,908元。反觀本件總工程費 ，依交通部公路總局第三區養護工程處旗山工務所98年7月1 4日三工旗字第0980302167號函所稱，本件工程總工程費約7 億5千多萬元，減去用地費601,155,092元，則工程費多於14 8,844,908元，較行政院核定之0.9億，多出約6千萬元，何 以「工程費」多出約6千萬元以上，而「用地費」卻反而短 少4億5千1百多萬元，其原因無他，完全係因被告將徵收之 系爭土地由原先95年度公告土地現值每平方公尺53,000元， 於96年度大降為35,000元，一年間將公告土地現值每平方公 尺遽降17,000元，其降幅為32.69%，才造成實際用地費用為 580,576,803元，短少4億5千1百多萬元。如依95年度之公告 土地現值每平方公尺52,000元另加3.5成徵收，則徵收土地 補償費總額為832,507,309元，如以加4成徵收計算，其土地 補償費總額為863,340,913元，再加上拆除地上建物補償費 ，才與核定之用地費10.53億元相接近，是95年核定之用地 費10.53億元，實原本即計畫至少按95年度之公告土地現值 每平方公尺52,000元另4成徵收，乃極為明顯之事實。被告 顯然係為徵收土地，故意大幅調降公告土地現值，以達到低 價徵收之目的。再者，觀之台一線鳳山至屏東段381K＋473~ 382K＋250.8拓寬工程土地徵收款96年度作業計畫，其計畫 緣起稱：「本計畫路段台一線381K＋473~382K＋250.8段拓 寬工程，原係列『台一線鳳山至屏東段拓寬改善計畫』內辦 理，該整體計畫期程為85年至91年，大部分已完工通車，餘 381K＋473~382K＋250.8段（按即本件徵收路段），因84年 司法院第400號解釋原則，道路施工時需同時補徵收既成道 路，致經費不足，經二度修正計畫報核，惟奉核僅列項，不
列經費。因全線僅餘本路段維持現寬25公尺，尚未按都市計 畫拓寬為40公尺，故使得台一線與台一戊線（上述之381K＋ 473為台一戊路口）南下匯入及北上行經車流，形成嚴重瓶 頸路段，以致高雄縣中央民意代表極力爭取，期待予以拓寬 改善，以解決日益嚴重之交通壅塞情況，本計畫奉行政院96 年1月4日院臺交字第0960080218號函同意。」又97年度作業 計畫，其計畫緣起內容如同上述外，另稱：「期程96-97年 ，總經費11.43億元」。由上開計畫緣起可知，本件徵收路 段原本應在「台一線鳳山至屏東段拓寬改善計畫」內於85年 至91年間辦理，而此計畫中之台一線382K＋270~382K＋600 路段部分，早在87年間即已辦理徵收完畢，本件徵收路段既 在同一計畫內，本應於87年同時徵收，惟因本件徵收路段有 數「既成道路」，依上開司法院第400號解釋原則，應就既 成道路同時徵收，或因經費關係，致使本件徵收路段未能於 87年同時徵收，而此未能同時徵收所造成之不利益，係可歸 責於政府機關，其理至明。經查，原告共有之另筆磚子段 2346-1地號土地位於「台一線鳳山至屏東段拓寬改善計畫」 中之台一線382K＋270~382K＋600路段，87年被徵收時係依 當時公告土地現值每平方公尺53,000元加4成徵收，而系爭 土地87年公告土地現值為每平方公尺57,000元，惟於9年後 徵收時，公告土地現值卻大幅下降，成為每平方公尺35,000 元，縱再加3.5成徵收，其相差何止千萬里。㈩、行政院97年5月2日院臺經字第0970014033號函訂定之「辦理 重大公共建設計畫用地範圍地價調整注意事項」（下稱注意 事項）之第6點規定：「直轄市、縣（市）政府對於重大公 共建設計畫用地範圍，其每年之公告土地現值調整原則如下 ：㈠以不高於該直轄市或縣（市）平均公告土地現值調幅為 原則。㈡計畫用地範圍所在鄉（鎮、市、區）平均公告土地 現值調幅，較直轄市或縣（市）平均公告土地現值調幅為高 者，以不高於鄉（鎮、市、區）平均公告土地現值調幅為原 則。」內政部97年5月2日台內地字第0970076502號函亦重申 上開行政院所頒之「注意事項」之意旨，該函意旨略以：「 部門計畫中央主管機關於研擬重大公共建設計畫預估經費時 ，應考慮未來辦理土地取得之地價合理上漲幅度，於計畫核 定後，應通知直轄市、縣（市）政府，並檢附該計畫之確定 範圍地籍圖，敘明取得時程、取得經費。直轄市、縣（市） 政府對於重大公共建設計畫用地範圍，其每年之公告土地現 值調整原則如下：㈠以不高於該直轄市或縣（市）平均公告 土地現值調幅為原則。㈡計畫用地範圍所在鄉（鎮、市、區 ）平均公告土地現值調幅，較直轄市或縣（市）平均公告土
地現值調幅為高者，以不高於鄉（鎮、市、區）平均公告土 地現值調幅為原則。」而如內政部所公布之「歷年公告土地 現值調幅」表所示，高雄縣95年公告土地現值調幅為＋0.62 ，96年調幅為＋0.64，97年調幅為＋1.19，顯然逐年上昇， 如依上開行政院公告「注意事項」及內政部上開函之規定， 原告所有之土地，其96年度之公告土地現值，應較95年度為 高，被告竟反向操作，由95年之52,000元，於96年遽降為35 ,000元，顯公然違背被告之上級機關行政院公告「注意事項 」及內政部上開函之規定。又上開注意事項及內政部函，雖 在本件系爭土地徵收之後，然該注意事項及內政部函所規定 之原則，乃法理之當然，自應適用。
、平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄 區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○ ○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現 值表於每年1月1日公告．．．」是土地現值之評定，須經調 查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價之程序。所 謂調查地價動態，意即須調查土地「實際交易之地價」動態 ，並依此實際交易之地價，作為土地現值之評定依據，否則 此一規定實毫無意義可言，此觀上開行政院所頒之「注意事 項」所定之原則，亦可得出相同之結論。而被告所舉之證人 歐在正所提出之「土地增值稅（土地現值）申報書」，如前 所述，並非「實際交易」之買賣金額，足見上開地價評議委 員會之評定，係毫無根據，而違背上開法律之規定，其評議 要難採信，而根據該評議所公告之「土地現值」亦當然違背 法律。又人民之財產權應予保障，為憲法第15條所明定，國 家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方 符憲法保障財產權之意旨，業經司法院著有解釋。而此之所 謂相當之補償，當指相當於市價之補償方屬正解，否則，如 以「公告土地現值」補償，即屬不相當，本次徵收時，雖有 依公告土地現值加3.5成，作為補償之金額，然被告係將原 先95年之公告土地現值大降17,000元後，再加成徵收，而非 以原先之「公告土地現值」52,000元為基數，加成徵收，實 質係以迂迴違法及違憲方法，故意降價，而後再加成補償， 仍屬違法。
、又地價調查估計規則第4條規定：「地價調查應以買賣實例 為主」、第6條規定「調查買賣實例，得向當事人、四鄰、 不動產估價師、不動產經紀人、地政士、司法機關．．．之 」、第14條第1項第1款規定「判定買賣實例情況，非屬特殊 情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格」、同條項第 4款則係規定地上有建物，且買賣實例為全部層數者，如何
計算土地正常買賣總價格，益足證明平均地權條例第46條所 謂調查地價動態當然指實際買賣價額而言。是依上開規定， 買賣實例如屬空地，買賣實例總價格即為正常買賣總價格； 買賣實例如屬土地連同地上建物全部樓層者，則應調查全棟 「房地」正常買賣總價格。惟無論上開何種買賣，均應調查 買賣實例總價格，而此所謂買賣實例總價格，即買賣之實際 價額，亦即私契上實際買賣之價額，要無庸疑。依磚仔段 第2351-6、2351-8地號土地之建物謄本記載，均屬4層樓建 物，且均於94年8月16日為第1次登記，而於同年12月間為買 賣移轉登記，是買賣實例之上開2筆土地均屬連同全棟建物 買賣。另觀之被告買賣實例調查估價表所示，上開2筆買賣 實例之買賣實例總價格，一為800萬元，另一為790萬元，而 此買賣實例總價格之數目究係如何而得，被告並未提出私契 之土地買賣契約書以資證明，而依地價調查估計規則第6條 規定，既賦予被告調查之權力與義務，被告自應依法調查私 契之買賣實例總價格，被告既未提出該私契之土地買賣契約 書以證明該2筆買賣之實例總價格，則上開買賣實例調查估 價表所示，上開2筆買賣實例之買賣實例總價格欄之數目即 非事實而屬虛構，被告以此虛構事實，作為評定系爭土地96 年度之公告現值，即屬錯誤。
、依地價調查估計規則第21條第1項規定，估計區段地價，於 無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2 個以上使用分區或編定用地○○○區段○○○○○區段地價 。茲被告以系爭土地無買賣實例及收益實例，而選取第1○○ ○區段○○○○段2351-6及2351-8地號土地，及第44○○○ 區段○○○○段3855-56地號土地之買賣實例作為依據。但 查屬第1○○○區段○○○○段2351-6及2351-8地號土地，與 系爭土地同屬緊鄰省道臺一線之鳳屏路旁，或可認為係使用 分區或編定用地相同之區段，惟第44○○○區段○○○○段 3855-56地號土地，並非與系爭土地同屬在省道臺一線之鳳 屏路旁，而係屬鄉道○○○路上，二者之使用分區或編定用 地，應屬完全不同，是被告於本件並未提出2個以上使用分 區或編定用地相同之區段，作為評定系爭土地所屬地價區段 估計地價之依據，自不合於上開地價調查估計規則之規定， 地價評議委員會依上開之買賣實例所為之評定，即有顯然違 法或不當之情形。再者，人民之財產權應予保障，為憲法所 明定，政府徵收人民私有土地，理應選擇對人民權益損害最 小者為，徵收時應先與土地所有權人協議價購，既是協議價 購，理應與所有權人個別協議，猶如一般買賣方式處理，才 是正辦，惟本件協議價購係被告通知所有被徵收之所有權人
一同開會，並告知依公告土地現值加3.5成徵收，完全不符 合協議價購在法律上應有之理念等情，並聲明求為判決撤銷 訴願決定及原處分；被告應依95年度公告土地現值每平方公 尺52,000元加4成作成徵收地價補償之處分，並補發不足之 金額。
四、被告則以︰
㈠、按公告土地現值乃係地價區段內各筆土地之現值（即個別宗 地之地價），直轄市或縣（市）政府公告之內容既為特定之 各筆土地現值，且對各筆土地之所有權人發生法律效果，無 論土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值及補償徵收土 地時，土地所有權人等皆受其規制，是公告土地現值既直接 對外發生法律上效果，應非為行政規則。而公告土地現值能 影響者，非僅某日某地之地主，其影響尚擴及當年度所有透 過交易、贈與、繼承等途徑新入主該地，故公告土地現值係 規範不特定人，乃非典型之行政處分。而公告土地現值為特 定之各筆土地現值，其雖反覆被援用，以為土地移轉及設定 典權時，申報土地移轉現值及補償徵收土地時補償之依據， 惟公告土地現值其內容對各筆土地乃係具體數字並非抽象， 亦與內容一般、抽象，相對人不特定而反覆實施之法規命令 有差別，是其法律上性質，應係物之一般處分（台北高等行