高雄高等行政法院判決
100年度訴字第319號
100年9月1日辯論終結
原 告 顏義忠
被 告 內政部
代 表 人 江宜樺 部長
訴訟代理人 秦錚錚
黃浩
上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國99年12月
22日院台訴字第0990107954號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣經濟部水利署(下稱水利署)辦理民國97年度二仁溪圍仔內 堤段防災減災工程（都市計畫外)，報經被告97年7月23日台 內地字第0970123105號函核准徵收前台南縣仁德鄉○○段○ ○○○○段)952地號內等8筆土地，及一併徵收其土地改良 物，交由改制前(下同)台南縣政府以97年9月3日府地用字第 0970196512號公告(公告期間自97年9月4日起至97年10月3日 止)。原告因上開工程被徵收坐落大甲段952地號部分面積0. 3628公頃土地，至殘餘面積0.7504公頃，原告則於98年8月2 7日(台南縣政府收文日)申請一併徵收。案經台南縣政府會 同相關單位及原告現場勘查結果，報經被告99年8月18日台 內地字第0990164025號函，以殘餘大甲段952地號土地面積 0.7504公頃，屬一般農業區農牧用地，因位於二仁溪行水區 致整筆土地沒入溪底，雖形勢不整無法為相當之利用，惟非 徵收所致，且殘餘面積不致過小，不符合土地徵收條例第8 條規定，不予一併徵收。台南縣政府據以99年8月20日府地 用字第0990206985號函復原告。原告不服，提起訴願，遭決 定駁回，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)查大甲段952地號土地原有面積為1.1212公頃(即包含大甲段 952地號面積0.7504公頃、952-1地號面積0.0080公頃及952- 2地號面積0.3628公頃在內)，歷經原告祖先百年來之耕作， 惟期間因政府未作好該地區應有之防災減災工程，放任土地 遭洪水沖刷流失，致部分土地沒入二仁溪中而無法繼續利用 耕作，政府如此不作為，實令原告痛心。然當經濟部為進行
系爭工程，將二仁溪堤防兩岸範圍內之土地全部劃為行水區 ，而由被告實施堤防範圍內土地徵收作業，惟被告僅徵收尚 未沒入二仁溪之土地，對於已沒入二仁溪之土地卻拒不徵收 補償。則政府如此前後作為，完全忽略憲法保障人民生存權 及財產權等基本權之基本規範。
(二)本件工程之主要目的是在將二仁溪之河道拓寬至240公尺， 增加行水區之範圍，並在其外南北二側各興建堤防作為屏障 ，以達到防災減災之目的。準此，只要位處於二仁溪南北二 側堤防範圍內之土地，均屬二仁溪行水區之範圍，即屬系爭 工程之範圍，則於二仁溪南北二側堤防範圍內之土地自應全 部予以徵收補償，不因土地是否已沒入二仁溪而有所差別。 經查，大甲段952地號土地因經濟部水利署第六河川局(下稱 第六河川局)拓寬二仁溪河道，全部均被劃入二仁溪之河道 範圍內，依本件工程之政策目的，大甲段952地號土地全部 應屬徵收補償範圍才是。惟於96年4月4日，被告依第六河川 局之規劃作業，先就「二仁溪右岸(即北側)部分辦理土地徵 收」，將大甲段952地號土地分割出大甲段952-1地號土地後 予以徵收；嗣於97年1月7日再就「二仁溪左岸(即南側)部分 辦理土地徵收作業」，將大甲段952地號土地再分割出大甲 段952-2地號土地後予以徵收，唯獨將系爭大甲段952地號土 地已沒入於二仁溪之部分(面積有0.7504公頃)摒除在外，拒 絕徵收補償，政府此種將流失之私有農地(即系爭殘餘未徵 收之0.7504公頃)作為公益使用(即排泄洪水及污水)卻又不 予徵收及補償之作法，完全剝奪人民之生存權與財產權。(三)大甲段952地號土地原位於二層行溪(係現在之二仁溪)北岸 ，距二仁溪有100公尺遠，本即不屬二仁溪行水區之範圍， 惟因政府機關先是未施作堤防防止農地流失，導致二仁溪改 道氾濫，任由河水沖刷造成系爭大甲段952地號土地沒入二 仁溪之損失；現又擴大二仁溪行水區至240公尺寬，逕將系 爭大甲段952地號土地納入二仁溪行水區範圍，猶如陸上原 有既有巷道，政府機關為交通政策需要拓寬既有巷道，揆諸 司法院釋字第400號解釋意旨及憲法第7條、第15條之規定， 國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社 會責任所應容忍之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予 合理補償；且主管機關對於既成道路或都市○○道路用地， 在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人，對 其權利之行使，致受損失，形成個人特別之犧牲，自應享有 受相當補償之權利。故政府機關應就既成巷道及道路增加拓 寬部分土地一併徵收補償才是；準此，系爭大甲段952地號 土地既被第六河川局規劃為二仁溪之南北岸數公尺高之堤防
內之洪水行水區域內，而無法再為農耕使用，業已形成特別 犧牲，因此被告應與二仁溪堤防二側土地一樣，依法予以徵 收補償。
(四)由以下2件案例可知本件被告之處分違反行政程序法禁止差 別待遇原則及憲法第7條之平等原則：
1、原告於99年3月21日13時在仁德區大甲里宜品宮二仁溪河川 區域私有土地清查，其中台南市○○區○○段(下稱中洲段) 土地，位於二仁溪之農地被徵收地段，自湖內區台一線至大 潭區之新建大橋起，往東新造之堤防(已經興建完成)至目前 尚在興建堤防處，二仁溪堤防內農地之徵收包括溪底之農田 (如中洲段1173-1及1174-1地號等2筆土地)均有一併徵收， 此由原告曾申請中洲段1173-1、1174-1、1179-1、472-3、1 178地號等5筆土地之地籍圖謄本，以比例尺1/1200測量，(1 )自二仁溪堤防起測量中洲段1173-1、1174-1地號之尾端處 距離約40 公尺。(2)自二仁溪堤防起測量同段1179-1地號之 尾端處距離約70公尺。(3)自二仁溪堤防起測量同段472-3地 號之尾端處距離約51公尺。(4)自二仁溪堤防起測量同段117 8地號之尾端處距離約67公尺。由上可知，上開5筆土地中約 有2分之1農地皆陷於二仁○○○區○○○○○○○○道與系 爭大甲段952地號土地情形相同，卻皆被徵收。 2、為辦理台南市與高雄市之間二仁溪防災減災之堤防工程，第 六河川局徵收高雄市○○區○○段(下稱福安段)95、97、98 、100、101、102、103、554、555、556、559、560、566、 568、921、925-1、931、932、933、936、937、945地號等 22筆被洪水沖刷流失之農地，陷於二仁溪行水區內，致1,01 0公尺之農地形成反弓(彎月)之地形。且經原告於100年8月1 5日下午4時許實地勘查結果發現，福安段二仁溪之新建堤防 底下(有寬達80公尺溪水流動之洩洪道)，與該溪福安段堤防 緊靠平行有790公尺之長，在二仁溪堤防底下有550公尺之保 護堤防防波塊，完全未見二仁溪旁之農地。何以上開農地亦 可被徵收與補償？
3、由上開原告所舉中洲段及福安段等陷於二仁溪行水區內之土 地均可被徵收之例子，對照本件被告對於系爭土地卻不肯編 列預算徵收。此種本諸相同事務作不同處理，實違反行政程 序法第6條禁止差別待遇原則及憲法第7條之平等原則等情。 並聲明求為判決(1)訴願決定及原處分均撤銷。(2)被告應依 原告申請就坐落大甲段952地號土地殘餘面積0.7504公頃作 成予以一併徵收之行政處分。
三、被告則以：
(一)按土地徵收條例第8條第1項第1款規定，徵收土地之殘餘部
分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，所有權人 得於徵收公告之日起1年內向該管直轄市或縣(市)主管機關 申請一併徵收，逾期不予受理。查原告所有系爭土地殘餘之 面積0.7504公頃，為一般農業區農牧用地，該土地雖位於二 仁溪行水區，整筆土地沒入溪底，土地形勢不整而無法作相 當之利用，但並非因本次徵收所致，且面積不致過小，不符 土地徵收條例第8條規定一併徵收之要件。
(二)土地徵收條例第3條規定，國家因公益需要，興辦各款事業 ，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限 。本件核准徵收之土地範圍，係依水利工程所需而劃設，系 爭土地殘餘之部分非位於工程用地範圍內，自不得辦理徵收 。按國家是徵收權之主體，私有土地所有權人除符合土地徵 收條例第8條第1項及第58條第2項規定外，並無主動請求徵 收土地之公法上權利，原告訴請就其土地為全筆徵收，自屬 無據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、本件事實概要欄所載之事實，分別為兩造所自陳，並有原告 申請書、被告97年7月23日台內地字第0970123105號函、二 仁溪圍仔內堤段防災減災工程用地徵收土地清冊、台南縣政 府97年9月3日府地用字第0970196512號公告、99年8月20日 府地用字第0990206985號函等影本附原處分卷及訴願卷可稽 ，自堪認定。而原告提起本件訴訟無非以：被告僅徵收系爭 大甲段952地號土地其中0.3628公頃，殘餘面積0.7504公頃 則未予徵收。但該殘餘土地原在二仁溪北側100公尺處，原 非二仁溪行水區範圍，惟因政府機關未施作堤防保護人民土 地，導致二仁溪改道氾濫，使系爭殘餘土地經河水沖刷沒入 二仁溪，而為二仁溪行水區範圍，造成特別犧牲，依土地徵 收條例第8條第1項第1款、憲法第7條、第15條等規定及司法 院釋字第400號解釋意旨，被告應徵收系爭殘餘土地。又被 告就位在其他同屬二仁○○○區○○○段○○○段等土地， 既然加以徵收，則本於禁止差別待遇及平等原則，即應徵收 系爭殘餘土地等語，為其論據。
五、經查：
(一)按「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起 1年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾 期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整 ，致不能為相當之使用者。」土地徵收條例第8條第1項第1 款定有明文。上開規定乃鑑於國家徵收人民土地之結果，如 因而使殘餘土地之面積過小或形勢不整，致不能為相當使用 ，則此情形，該殘餘土地實與因徵收所形成之特別犧牲無異 ，故有一併徵收並加以補償之必要。因此，造成殘餘土地不
能為相當使用之原因，若非徵收所造成之結果，或者徵收後 之殘餘土地較諸徵收前土地，如尚未達於面積過小或形勢不 整，致不能為相當使用之情形，即無准予一併徵收可言。(二)經查，原告所有大甲段952地號土地因水利署辦理97年度二 仁溪圍仔內堤段防災減災工程（都市計畫外)，報經被告97 年7月23日台內地字第0970123105號函核准徵收其中0.3628 公頃土地。而徵收後殘餘土地為一般農業區農業用地，其在 上揭徵收前即為沒入二仁溪之地貌，此情形並非徵收所造成 ，且其面積達0.7504公頃，亦非過小，此有系爭殘餘土地登 記資料、現場照片及水利署與台南縣政府會勘系爭殘餘土地 之勘查紀錄附卷(原處分卷第36-28頁至36-36頁)可資對照。 故而，被告以其不符土地徵收條例第8條第1項第1款之要件 ，否准一併徵收，洵無違誤。原告訴稱系爭殘餘土地乃因政 府機關未施作堤防保護人民土地，導致二仁溪改道氾濫，使 系爭殘餘土地經河水沖刷沒入二仁溪，形成特別犧牲，被告 應依上開規定予以一併徵收云云，即非可採。
(三)次按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為 直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「國家因公益 需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍， 應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、交通事業。 三、公用事業。四、水利事業。…。」「申請徵收土地或土 地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵 收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准 徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」 「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中 央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知 該管直轄市或縣（市）主管機關。」「（第1項）直轄市或 縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時， 應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項 權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。」「徵收土地 或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交 該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第 2條、第3條、第13條、第14條、第17條、第18條、第19條分 別定有明文。準此，國家因公用或水利等事業需要，固得徵 收私有土地，然應由需用土地人依上開規定，擬具詳細徵收 計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用 計畫圖，申請徵收土地或土地改良物，送由核准徵收機關， 即土地徵收之中央主管機關內政部核准，經作成核准之徵收 處分後，再由土地徵收之執行機關即直轄市或縣（市）主管 機關為公告及將需用土地人繳交之補償費發給應領取補償費
之人，以完成徵收之程序。又「土地徵收，係國家因公共事 業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以 剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原 則，並應於相當期間內給予合理之補償。」乃經司法院釋字 第425號解釋在案。又土地法、土地徵收條例，除就徵收殘 餘土地符合一定條件者，明定所有權人得申請一併徵收外， 並無人民得請求徵收土地之規定，故依目前之徵收法律規定 ，一般徵收權行使之主體唯國家而已，一般人民並無公用徵 收之公法上請求權存在。至司法院釋字第400號解釋：「既 成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對 土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產 上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級 政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機 關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」之意旨 ，既明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」即仍應 依實定法之規定辦理徵收補償，而非謂「國家應依本解釋辦 理補償」，此由該號解釋文所述：「各級政府如因經費困難 ，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌 措財源逐年辦理或以他法補償。」等語，益足認該解釋僅係 國家立法及施政之指針，尚非可作為人民向國家請求徵收補 償其所有土地之公法上請求權依據。故原告援引憲法第15條 規定及司法院釋字第400號解釋請求被告徵收系爭殘餘土地 ，即無可取。至於原告所稱被告既得徵收同屬二仁溪行水區 內之中洲段及福安段土地，則針對系爭殘餘土地即應一視同 仁予以徵收乙節，經查，上開中洲段及福安段土地並非本次 需地機關水利署興辦工程範圍內土地，而是水利署於其他年 度興辦其他工程之需要報請被告核准徵收等情，業據被告訴 訟代理人於本院言詞辯論時陳述甚明，並有本次徵收之內政 部97年7月23日台內地字第0970123105號函、台南縣政府97 年9月3日府地用字第0970196512號公告及內政部98年7月7日 台內地字第0980128002號函附卷(原處分卷第36-20頁至第36 -23頁、本院卷第154頁)可資對照。是以中洲段及福安段之 土地乃需地機關水利署視其興辦事業之需要報請被告核准徵 收，核與系爭殘餘土地有無徵收之必要應視水利署或其他機 關有無興辦公用或水利事業之需要，才能循程序報請被告決 定是否予以徵收之情形不同，二者自難相提併論。原告主張 本於禁止差別遇及平等原則，被告應比照中洲段及福安段土 地之情形，徵收系爭殘餘土地云云，亦非可取。六、綜上所述，原告之主張並不可採。從而，被告否准原告就系 爭土地殘餘面積0.7504公頃部分一併徵收之申請，並無違誤
。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷， 並請求被告應依原告申請就系爭土地殘餘面積0.7504公頃作 成予以一併徵收之行政處分，均無理由，應予駁回。又本件 事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐 一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 15 日 高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 林 勇 奮
法官 簡 慧 娟
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 9 月 15 日
書記官 涂 瓔 純