最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1539號
上 訴 人 內政部
代 表 人 江宜樺
參 加 人 南投縣政府
代 表 人 李朝卿
被 上訴 人 曾清燿
林登門
李玉生
曾劉𤆬（即曾鐸之繼承人）
曾秋演（即曾鐸之繼承人）
曾秋浪（即曾鐸之繼承人）
曾千雄（即曾鐸之繼承人）
曾秋松（即曾鐸之繼承人）
曾素卿（即曾鐸之繼承人）
曾惠英
曾林循
曾基榮
柯曾美娥
曾惠鈴
吳怡靜
曾彩華
鄒嵩田
廖淑華
廖弘遠
廖弘文
曾基松
曾美春
曾美華
謝春眉
廖瓊華
共 同
訴訟代理人 陳怡成 律師
上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國98年8
月27日臺中高等行政法院96年度訴字第748號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人原所有之南投縣南投市○○段674、677、679、682 、683、684、691、695、696、697、713、720、721、723等 地號土地（於民國94年6月1日合併入同地段651地號土地， 下稱系爭土地），因參加人為辦理中興新村都市計畫文小㈦ 校舍工程，報經臺灣省政府77年8月5日77府地四字第73259 號函核准徵收並附帶徵收其地上物，交由參加人以78年5月 10日投府地權字第40921號公告。被上訴人等以渠等所有 、持分所有或被繼承人所有之被徵收土地，迄未開發使用云 云，於95年1月13日向參加人申請收回被徵收土地。參加人 報經上訴人96年1月30日台內地字第0960015833號函同意不 予發還，參加人遂以96年2月6日府地權字第09600287580號 函復。被上訴人等不服，循序提起行政訴訟，為原審判決撤 銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張：參加人於漫長之15年計畫期限內，既未 於系爭土地上從事與預定計畫有必然關連性之使用，且不依 既有計畫使用系爭土地，足證系爭土地確實無徵收使用之必 要性，不但系爭土地之實際用途（荒廢興校達18年，更全部 違法挪用為棒球場使用，迄今更將近20年）與被上訴人所受 損害（喪失所有權）間明顯失衡，且違反被上訴人之正當合 理信賴，違反比例原則、誠信原則與信賴保護原則。被上訴 人自得依都市計畫法第83條規定，於本件計畫使用期限經過 後，向上訴人請求收回系爭土地等語，求為判決撤銷訴願決 定及原處分關於被上訴人之部分、上訴人應准予被上訴人返 還即附表所示之徵收補償金後，作成返還被上訴人被徵收土 地之行政處分。
三、上訴人則以：本案為學校預定地自78年徵收完成土地登記後 已先後施作學校圍牆、排水溝、人行步道、車棚、運動場及 球場學生宿舍等設施，並予以維護使用，建設總工程費為新 臺幣（下同）2,038萬元，目前仍陸續施作相關工程。系爭 土地目前供中興國中社團壘球組同學實施教學活動，足證本 案確實完成前開工程並供德興國小及鄰近學校學生等相關棒 球教學比賽使用中。又系爭土地位學區內新社區人口成長快 速，校舍容納學生有限，系爭土地作為新設學校預定地使用 確有必要。按行政院55年3月23日台內字第2030號函及56年5 月2日台內字第3263號函釋意旨，因工程用地於核准徵收後 ，經歷相當年月，而須就核准徵收事業為設計之變更，僅為 事業設計之變更，對於原核准計畫所定之目的及用途並無違 反，故系爭土地上增設棒球場等設施僅屬事業設計之變更， 並無違反文小㈦學校用地教育事業使用之目的及用途等語， 資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、參加人陳述略以：本件系爭土地徵收計畫因適逢921大地震 ，系爭工程用地曾由南投市公所借用興建組合屋，供當地災 民之臨時住宿之用，其間共計長達4年3個月之久，是此期間 自應予以扣除。又系爭之土地係於78年10月5日辦理公告徵 收，實際完成徵收之作業期間為79年初，是就自78年1月1日 起至78年12月31日止之一年期間，既屬無法執行原計劃之期 間，自亦應予以扣除。系爭之土地計劃之最後完成之日期， 應係至98年3月31日止，始行屆滿，並無被上訴人主張已徵 收完成達18年之久均未按原計劃執行，已逾原徵收計畫期限 之情事。系爭土地於921地震前已設有圍牆及運動場和棒球 場，並完成開闢可供使用，已符合教育事業用途，系爭之土 地徵收之後，確實已進行建校之相關設施，且全部已花費二 千餘萬元之工程經費，並無被上訴人所稱「未有依照原計劃 使用」之事實等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴 。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：原土地所有權 人聲請照徵收價額收回其土地，其要件必須需地機關不依照 核准計畫期限，按照徵收計畫開始使用，原土地所有權人始 得徵收補償發給完竣屆滿之5年內，向該管直轄市或縣（市 ）地政機關聲請照徵收價額收回其土地。本件參加人南投縣 政府為辦理中興新村都市計畫文小㈦校舍工程，擬定徵收計 畫，計畫使用期限自77年12月31日起至92年12月31日止。原 核定使用期間於88年9月21日臺灣地區發生921大地震，南投 市公所依據921震災重建暫行條例第23條第1項前段規定，向 參加人借用系爭已徵收尚未建校之土地，興建臨時住宅提供 災區居民居住，期間自88年10月12日至92年11月19日，借用 系爭土地之期間為4年，該4年期間自應予以扣除。從而，本 件徵收使用期限即應延至96年12月31日。被上訴人於95年1 月13日向參加人申請收回被徵收之土地，其使用期限尚未屆 滿。惟關於行政法院審查課以義務訴訟之判決基準時點，通 說認以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為 基準時。按都市計畫法第83條規定，徵收之土地之使用期限 ，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，並非以其何時完成徵 收程序為準。參加人主張實際完成徵收作業期間為79年初， 故自78年1月1日起一年間無法執行原計劃之期間，自亦應予 以扣除乙節，尚有誤解。按判斷用地機關於徵收補償發給完 竣後，有無依計畫使用土地，參酌司法院釋字第236號解釋 、本院68年判字第52號判例及行政院53年6月30日(53)台內 字第4534號函釋意旨，應從徵收之全部土地整體觀察，就用 地機關之使用行為是否與徵收目的有關。該使用行為有無接
續性，在客觀上是否可從已完成之行為中，預見未完成之行 為，預期將會接續進行以為斷。經查「中興新村都市計畫」 第六章之「㈡學校用地」所載內容，足證文小㈠至文小㈦ 六所學校用地均係各自獨立為國小使用，且文小㈦更係獨立 於文小㈥之德興國小，獨立擴張計畫校地面積至2.22公頃。 嗣參加人執行上開都市計畫，辦理系爭徵收，報臺灣省政府 之徵收土地計畫書，更載明計畫目的為取得學校用地，以因 應國民教育發展之需要。另參酌參加人於95年2月23日在現 場會勘所作會勘紀錄：中興文小㈦學校預定地於民國77年核 准徵收以作為興辦教育事業使用，德興國小僅為該地之代管 機關等語，足證參加人呈報之徵收計畫，其文小㈦係以作為 興辦教育事業使用而新設之國民小學，德興國小僅為該地之 代管機關，無論都市計畫或徵收計畫均非提供德興國小或其 他學校作棒球場使用。查參加人前因省立南投高級商業職業 學校校地面積不足，為興建運動場，呈報之徵收計畫書即載 明徵收目的係為省立南投高級商業職業學校興建運動場工程 而徵收，足徵參加人如係為擴充校地供作運動場，其徵收計 畫書即會標明其用途為學校興建運動場工程辦理徵收。本件 徵收計畫書，其興辦事業計畫概略項下，載明計畫目的為取 得學校用地，足證系爭徵收案，並非徵收供德興國小或其他 國中作為棒球場使用。查本件報經核准之徵收計畫，既係為 興辦教育事業使用而新設之國民小學，則其興建棒球場供代 管之德興國小或附近之中興國中作棒球場使用，均非依徵收 計畫作設立國民小學使用。至於參加人其他施作之圍牆、排 水溝、人行步道、車棚及球場學生宿舍等設施，均非屬設立 學校之行為，參加人於15年間既未曾成立學校及蓋有任何教 室，則上開設施，就所徵收之全部土地整體觀察之，均無事 實足認參加人已按核准計畫使用所徵收之土地，要難認參加 人已按「被徵收土地依核准計畫使用」，另查參加人施作之 圍牆、排水溝、人行步道、車棚及球場宿舍等設施，尚非屬 設立學校之行為，且上開設備費用，亦遠不及被徵收土地價 值，本件被上訴人提起撤銷訴訟及課以義務訴訟之結果，對 公益顯然並無重大危害。因將原決定及原處分關於被上訴人 部分予以撤銷，上訴人應於被上訴人返還如附表所載之補償 金後，作成准予返還被上訴人被徵收土地之行政處分。六、本院查：(一)本件原被上訴人曾鐸於訴訟中死亡，茲據其繼 承人曾劉𤆬、曾秋演、曾秋浪、曾千雄、曾秋松、曾素卿等 具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。(二)按「私 有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於 徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或
縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：徵收補償 發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。未依核准 徵收原定興辦事業使用者。」「依本法規定徵收之土地，其 使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法 第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有 權人得照原徵收價額收回其土地。」土地法第219條第1項及 都市計畫法第83條分別定有明文。是依上開規定，都市計畫 法第83條僅係對使用期限，明文規定排除土地法第219條1年 之規定，而對土地法第219條其他規定之事項，並未予排除 。亦即原土地所有權人聲請照徵收價額收回其土地，其要件 必須需地機關不依照核准計畫期限，按照徵收計畫開始使用 ，原土地所有權人始得於徵收補償發給完竣屆滿之5年內， 向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土 地。上訴意旨主張原判決既謂都市計畫法第83條對使用期限 ，明文規定排除土地法第219條1年之規定，而對土地法第21 9條其他規定之事項，卻未予排除，見解顯有矛盾云云，自 不可採。(三)經查本件徵收土地計畫書所載計畫進度為「自 77年12月31日起至92年12月31日之間開完工」，惟因921大 地震，南投市公所依據921震災重建暫行條例第23條第1項前 段規定，借用系爭土地興建臨時住宅提供災區居民居住，借 用系爭土地之期間為4年，該4年期間自應予以扣除，本件徵 收使用期限即應延至96年12月31日。又行政法院審查課以義 務訴訟之判決基準時點，應以事實審行政法院言詞辯論終結 時之事實狀態為基準時，而原審法院言詞辯論期日係98年8 月20日，已逾本件徵收使用期限96年12月31日，合予敘明。 (四)復按「都市計畫法第83條第2項規定之『不依照核准計 畫期限使用』，應就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明 顯事實，足認需用土地人已按核准計畫使用徵收土地者，原 土地所有權人不得聲請收回土地。非謂需用土地人，就欲興 辦事業之工程，於該徵收計畫所載完工日尚未全部完工，原 土地所有權人即可聲請收回土地。」本院97年11月份第2次 庭長法官聯席會議決議可資參照。惟參照行政院53年6月30 日(53)台內字第4534號函釋亦云：「查土地法第219條內所 稱實行使用，係指照原核准計畫實際使用該項徵收之私有土 地或於該項土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作， 如從事建築裝置機械等情事而言」。是判斷用地機關於徵收 補償發給完竣後，有無依計畫使用土地，參酌上開說明，應 從徵收之全部土地整體觀察，就用地機關之使用行為是否與 徵收目的有關。該使用行為有無接續性，在客觀上是否可從 已完成之行為中，預見未完成之行為，預期將會接續進行以
為斷。經觀之「中興新村都市計畫」第六章之「㈡學校用 地」所載內容，足證文小㈠至文小㈦六所學校用地均係各自 獨立為國小使用，且文小㈦更係獨立於文小㈥之德興國小， 獨立擴張計畫校地面積至2.22公頃。嗣參加人執行上開都市 計畫，辦理系爭徵收，報臺灣省政府之徵收土地計畫書，更 載明計畫目的為取得學校用地，以因應國民教育發展之需要 。另參酌參加人於95年2月23日在現場會勘所作會勘紀錄： 中興文小㈦學校預定地於民國77年核准徵收以作為興辦教育 事業使用，德興國小僅為該地之代管機關等語，足證參加人 呈報之徵收計畫，其文小㈦係以作為興辦教育事業使用而新 設之國民小學，德興國小僅為該地之代管機關，無論都市計 畫或徵收計畫均非提供德興國小或其他學校作棒球場使用。 另參以本件徵收計畫書所附學校配置圖記載設有教室若干間 及運動場等(見上訴人於原審所提之徵收土地計畫書)，原判 決以本件報經核准之徵收計畫，既係為興辦教育事業使用而 新設之國民小學，則其興建棒球場供代管之德興國小或附近 之中興國中作棒球場使用，均非依徵收計畫作設立國民小學 使用。且參加人其他施作之圍牆、排水溝、人行步道、車棚 及球場學生宿舍等設施，亦均非屬設立學校之行為，參加人 於15年間既未曾成立學校及蓋有任何教室，則上開設施，就 所徵收之全部土地整體觀察之，均無事實足認參加人已按核 准計畫使用所徵收之土地，要難認參加人已按「被徵收土地 依核准計畫使用」，被上訴人依都市計畫法第83條第2項及 土地法第219條規定，向上訴人聲請照原徵收價額收回系爭 被徵收土地，即非無據，依法自無違誤。上訴意旨稱本件徵 收就所徵收土地已為棒球場、排水溝等設施之逐漸使用，依 全部土地整體觀察，已有明顯事實，足認在相關範圍內使用 ，原判決認定事實錯誤，有違司法院釋字第236號解釋應就 徵收全部土地整體觀察之意旨云云，惟查本件徵收意在作教 育事業之使用，其使用重在教學教室之建築，棒球場設施無 非配合學校教室建築完成後之附屬功能，本件即便認棒球場 等設施與教育事業有關，屬逐漸使用之一部分，惟自徵收計 畫於77年間經核准後，迄今20餘年，非惟尚未建築主要設施 ，即便對如何建築之具體進行措施如編列預算及整地興建等 步驟，猶尚闕如，實難認本件確有按原核准計畫逐漸使用系 爭土地，上訴意旨指摘原判決有認定事實之違法云云，即無 可採。另本件參加人固曾為上開設施，花費千餘萬元，惟所 為之設施並非屬設立學校之行為，況原判決亦敘明中興新村 因精省後，省政府公務人員減少，加上國人少子化之影響， 中興新村地區之學童，未如預期增加，原計畫設立之文小(
七)小學，已無迫切需要，因而延誤迄今，而上開設備費用 ，亦遠不及被徵收土地價值，本件被上訴人提起撤銷訴訟及 課以義務訴訟之結果，對公益顯然並無重大危害，自無因公 益上之理由，而否准被上訴人請求收回土地之訴，因而撤銷 原處分及訴願決定，並命上訴人應於被上訴人返還如附表所 載之補償金後，作成准予返還如附表所載之土地之行政處分 ，依法自無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法 令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 1 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 樹 埔
法官 陳 秀 媖
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 100 年 9 月 1 日 書記官 黃 淑 櫻