高雄高等行政法院判決
100年度訴字第256號
民國100年10月11日辯論終結
原 告 張土葛
輔 佐 人 張家誠
原 告 張福陣
陳景純
尹得勝
被 告 台南市官田區公所
代 表 人 陳成文
訴訟代理人 楊淑惠
何榮長
參 加 人 林傳南
上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服台南市政府中華民
國100年3月15日府法濟字第1000166559號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分（被告民國99年8月24日所民字第0990009606號函）關於准予參加人收回原告張土葛所承租台南市○○區○○段140、140-2、140-4、140-5、140-6、140-9、311地號土地（原告張土葛承租上開各筆土地部分均為1/2），及訴願決定及原處分（被告民國99年8月24日所民字第0990009605號函）關於准予參加人收回原告陳景純所承租台南市○○區○○段155（原告陳景純承租部分為1/2）、155-5、155-6、155-7、155-8地號土地部分均撤銷。
原告張福陣及尹得勝之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔2分之1，原告張福陣及尹得勝各負擔4分之1。
事實及理由
一、本件參加人經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到 場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟 法第218條準用民事訴訟法第385條之規定，由兩造聲請就此 部分而為一造辯論判決。
二、事實概要︰
綠參加人所有台南市○○區○○段（下稱角秀段）140、140 -2、140-4、140-5、140-6、140-9、311、72、72-9地號等9 筆土地，出租予原告張土葛、張福陣及訴外人張黃香等3人 共同耕作（渠等承租部分均分別為1/2、1/4及1/4），並訂 有台南縣官田鄉官他方件字第002號耕地三七五租約；角秀 段155（原告尹得勝、陳景純承租部分各1/2）、155-1、155
-2、155-3、155-4（此4筆為原告尹得勝承租）、155-5、15 5-6、155-7、155-8（此4筆為原告陳景純承租）地號等9筆 土地，分別出租予原告尹得勝、陳景純等2人共同或單獨耕 作，並訂有台南縣官田鄉官民字第540號耕地三七五租約， 該兩租約之租期均至民國97年12月31日屆滿。嗣參加人於98 年2月9日檢具申請書，以擴大家庭農場經營規模為由，依耕 地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，向 被告申請收回上開土地自耕，被告依內政部97年7月1日台內 地字第0970105525號函釋（下稱內政部97年7月1日函釋）規 定，以參加人所提供之自耕地（即台南縣善化鎮○○○段56 8-6地號土地，99年12月25日台南縣與台南市合併為台南市 後，改稱為台南市○○區○○○段568-6地號，下稱系爭自 耕地）係特定專用區之農牧用地，不符合農業發展條例第3 條第11款「耕地」之規定為由，於98年2月23日以所民字第0 980001689號函否准其申請，並准由原告續訂租約6年。參加 人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟，案經 本院98年度訴字第529號判決：「訴願決定及原處分均撤銷 。被告對於原告民國98年2月9日申請收回出租耕地事件，應 依本判決之法律見解作成決定。原告其餘之訴駁回。」被告 乃依本院上開判決之法律見解，再進行實體審查後，以99年 8月24日所民字第0990009605號函及所民字第0990009606號 函（以下合稱原處分）核定，參加人得收回原告張土葛、張 福陣所承租角秀段140、140-4、140-5、140-6、140-9、311 地號等7筆土地，及原告尹得勝、陳景純所承租角秀段155、 155-1、155-2、155-3、155-4、155-5、155-6、155-7、155 -8地號等9筆土地（上開16筆土地，下稱系爭出租耕地）。 原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟 。
三、原告主張︰
（一）按司法院釋字第422號解釋明示：「憲法第15條規定，人 民之生存權應予保障；第153條復明定，國家為改良農民 之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施 保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇 其生活水準之義務。」惟原處分及訴願決定所論述之理由 顯不符減租條例保障農民之立法精神：
1、本件爭點為參加人於97年12月31日土地租約期滿後，欲依 減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為 理由，收回與其自耕地「同一」或「鄰近」地段內之出租 耕地自耕。惟被告未就參加人是否已有經營家庭農場之事 實為實質審查（時地、現地踏勘、照片、文字紀錄、農牧
場登記等均無），即逕認定其得以擴大家庭農場為由收回 系爭出租土地。但實際上參加人既無家庭農場，何來「擴 大」家庭農場？且家庭農場存在與否，亦應由參加人負舉 證之責。被告未就此審查，原處分即有違誤。
2、縱認尚未存在之家庭農場有擴大之必要，尚必須符合該項 規定「同一或鄰近地段內之耕地」之限制。按法律解釋應 以文字解釋為主，文字解釋有所不足或有法律漏洞時方採 用歷史解釋、體系解釋、目的性解釋、合憲性解釋等。就 文字解釋而言，所謂同一：應指於土地登記簿上所載之同 一地段同一地號。而鄰近：應指於土地登記簿上所載之相 鄰（土地相連）或近距離（距離相近）者而言。原處分及 訴願決定引用內政部89年8月3日台內地字第8908828號函 ，所稱「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與 其自耕地（須為實際從事於家庭農場之土地，而非僅出租 人所相鄰之最近土地）之距離未超過15公里。但此15公里 限制僅為函釋，法律位階不如減租條例。此函釋擴張出租 人與承租人土地「鄰近」之目的性解釋，應是為解決社會 上類似本件之問題（畢竟減租條例限制土地所有權人自由 使用、收益其土地）。惟該函釋亦不當限制減租條例照顧 承租農民之立法意旨，而擴張土地出租人收回出租耕地之 權限，是否合憲尚有疑問。故尚未以修法方式解決此項爭 議前，所謂「鄰近」概念應回歸文字解釋。
3、姑且不論15公里距離已違反文義及違反合憲性解釋，則15 公里之距離如何得來？在法無明文下不宜由行政機關逕為 規定，而應以出租人實際經營農場情形為判斷。故不能如 訴願決定書理由七以「衡諸現今道路建設規模之普及與交 通運輸工具之便捷性．．．。」這般空泛（例如台灣首富 經營企業和升斗小民經營家庭農場之距離感，因其所營事 業、交通工具不同，即有所不同）。必須農場規模大到一 定程度，農場經營者在經營上能大量使用機械代替人力時 ，15公里以一般人的看法雖不可謂近，但就其經營上來說 則不可不謂近。例如國外大規模農場因為大面積耕作，必 須以飛機噴灑農藥於大面積土地，因經營環境、使用工具 不同，則15公里方可謂近。但本件被告及訴願機關均未就 此為審查，至少應由參加人證明其使用何種工具、何種方 法，而可謂15公里為鄰近。
4、退步言之，縱認15公里為鄰近地段，惟誠如訴願決定書理 由七所載：「．．．衡諸現今道路建設之普及與交通運輸 工具之便捷性．．．。」既然是以道路建設及交通運輸工 具衡量，則應以實際道路之最近距離判斷，而非以地圖上
兩點直線距離判斷。蓋直線距離和實際經營家庭農場之使 用不同（例如使用GPS衛星導航系統找尋最短路逕，卻迷 路或開到死巷之情形。）。若出租人果真開航空器從事家 庭農場耕作，則以兩地直線距離適為可採（因為不需使用 道路），否則按訴願決定之邏輯，台東縣和台南市○○○ 段於極端狀況，亦可不管中央山脈而為相鄰地段。 5、至於訴願決定理由八至十二引用內政部97年8月8日台內地 字第0970124366號函頒「私有出租耕地97年底租約期滿處 理工作手冊」（下稱工作手冊）評價原告之收支情形乙節 。工作手冊之法位階僅為行政規則（行政程序法第159條 參照），只有拘束下級行政機關，並無拘束司法院之效力 。而工作手冊第6點「（三）審查：．．．（2）審核標準 ：C、．．．乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之 證據可資參考時，可參酌行政院勞工委員會最近一次公布 之『職類別薪資調查報告』所列各業受雇員工平均每人月 薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一 戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益 之認定，得以行政院勞工委員會最近一次公布之基本工資 新台幣17,280元/月核計基本收入．．．。」依司法院釋 字第422號解釋：「．．．此乃以固定不變之金額標準， 推計承租人之生活費用，而未酌承租人家庭生活之具體情 形及實際所生之困窘狀況，難謂切近實際，有失合理，與 憲法保護農民之意旨不符。」是工作手冊明顯違誤，以此 標準所算得金額（如承租人之收入等），均不能援用，而 應以實際情形估算原告實際收入，方為合法、合憲。 6、訴願決定理由十三所稱：「．．．惟有關鄰近地段之『兩 地距離』該如何衡量認定乙節，現行法令雖無規範．．． 。」既法無規範，其為何捨被告主張「以現有道路實際量 測最短距離路徑，採實際會勘交通路線方式」，而主張「 應以行政區域圖中，就申請收回耕地與其自耕地2點間， 依『比例尺』計算結果之距離為準」，自應提出明確說明 ，而非僅稱：「則供人使用通行之道路反因之而無法收回 耕地，於法條解釋上，自有邏輯之膠誤．．．。」而認以 實際會勘方式有邏輯之謬誤。首先，「鄰近地段」包括「 相鄰」及「相近」。若「相鄰」土地以實際道路測量距離 ，則可能產生謬誤（蓋本即不必使用道路，卻以道路計算 ）；若是「相近」土地，則似無此一問題（蓋一定要使用 道路）。其次，所謂法條是那一條？若是減租條例第19條 第2項，本條明訂「得收回與其自耕地『同一』或『鄰近 』地段內之耕地自耕」，則對「鄰近」（15公里）之解釋
反有可議之處。若行政機關以出租人只要有一塊空地即可 收回半徑15公里內之出租耕地，而不顧圓心是否果真有家 庭農場，及一般人對「鄰近」之認知，並無視實際交通路 線，無疑是以目的性解釋架空減租條例。
7、訴願決定理由十四：「又本件事證已臻明確．．．」有欠 妥適。本件事證仍有諸多尚須辨明之處，認事、用法均有 未妥，如何僅憑一己確信而稱事證已臻明確？
（二）系爭土地除角秀段311地號土地外，其餘15筆均已規劃為 都市規劃重建土地，依內政部97年7月1日函釋意旨，如以 擴大家庭農場為由收回其非耕地，並不符上開之函釋。又 參加人係以「擴大家庭農場經營」為由收回，惟其為藥劑 師，並無家庭農場經營之實，依農業發展條例第3條第4項 ：家庭農場，指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農 場；而減租條例第19條：「耕地租約期滿時，有下列情形 之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作 ．．．。」並非自耕農，不能自任其耕作。參加人既無行 家庭農場之經營，何來擴大家庭農場經營。且擴大家庭農 場經營旨在農具現代化暨機械化下，以大面積耕作減少耕 作成本，而農業乃國之本，尤以台灣資源貧乏，給予確實 自耕者維持當前耕作面積，保持國家農業發展，應不許無 自耕能力之地主，以無耕作之實之鄰近地收回租地。（三）本件涉及國家資源之分配，造成出租人及承租人間之衝突 ，茲引許玉秀大法官於司法院釋字第580號解釋部協同暨 一部不同意見書見解為結語：「大地孕育生命，有土斯有 財，有土斯有命。16世紀法國人道主義公法學者Jean Bod in嘗謂：人民或許會忘記殺父之仇，對剝奪財產之恨，則 終生不忘，這句話道盡財產權與生存的關係，剝奪財產之 恨所以較殺父之仇更難忘記，因為剝奪財產即是剝奪自己 甚至是幾個世代的生存基礎，毀滅自己或幾個世代之仇， 當然可能比殺父之仇更難忘記！．．．結論：減租條例所 引起的租佃衝突，近幾年來漸為社會所注目。本院大法官 其實可以情事變遷為由，模糊地籲請有關機關迅速處理， 但本號解釋多數意見並未一方面概括地肯定過去，一方面 模糊地籲請有關機關檢討修法。而是在尊重立法當時特殊 時空條件之下，肯定減租條例符合扶植自耕農及改善農民 生活的憲法意旨，承認限制耕地所有權的必要性，同時依 據憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項規定重新解釋 若干條文，審慎地針對關鍵條文第19條第1項第1款、第17 條第2項第3款及第19條第3項準用第17條第2項第3款部分 ，作成放寬限制出租人財產權的解釋。多數意見此項解釋
結論，可視為對立法者未及時反應時代需求的立法怠惰不 予認同，並對立法機關在第一個檢討減租條例的時機裡， 非但沒有創造有利租佃和諧的機制，反而製造新的衝突條 件，提出譴責。對於期待擺脫減租條例禁錮的耕地所有權 人而言，本號解釋多數意見對減租條例的諸種限制予以合 憲解釋，或者難以接受；對於自民國72年以來，已期待獲 得補償的承租人而言，多數意見限縮解釋減租條例第17條 第2項第3款，並且宣告同條例第19條第3項準用第17條第2 項第3款部分違憲，恐怕亦無法接受。但是多數意見實已 考量憲法基本精神、時代的變遷因素、農業的發展環境， 以及雙方的長遠利益，租佃雙方如能交換立場，互相體諒 ，則社會大幸！」等語，並聲明求為判決訴願決定及原處 分均撤銷。
四、被告則以：
（一）減租條例第19條第1項及第2項規定所稱「鄰近地段」，係 指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15 公里（內政部89年8月3日台內地字第8908828號函）。又 同條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其 家庭生活依據者」，係指租約期滿前1年（即96年）承租 人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總 額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支 付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費 用者而言。為執行減租條例第19條第1項第3款規定，於審 核出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據時 ，對於承租人之收益與支出審核標準，參照司法院釋字第 422號解釋意旨，應斟酌承租人家庭生活之具體情形及實 際所生之困窘狀況．．．對於承租人個別具體收支情形及 其他特殊狀況，如醫藥、生育費、災害損失等相關費用支 出，並得予以計入生活費用，以切實際（內政部86年9月5 日台內地字第8687938號函會商結論）。（二）參加人以擴大家庭農場經營規模為由，申請出租耕地收回 ，經審核符合下列要件，參加人得收回自耕：
1、耕地租約期滿時，出租人因收回耕地，不致使承租人失其 家庭生活依據者（減租條例第19條第1項第3款）。 2、出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公 里。被告查核承租人是否因出租人收回耕地，而失其家庭 生活依據，向稅捐稽徵機關查調承租人本人及其配偶與同 一戶內直系血親之財稅所得資料，審核承租人之收益，並 由承租人詳填96年全年生活費用明細表。生活費用的計算 標準，除計列96年台灣省最低生活費9,509元/月，並加總
其醫藥、生育費、災害損失等相關費用支出，依工作手冊 ，彙整承租人之收益、支出各種資料填載於「96年全年收 支明細表」，計算出收支相減後之數據，因該數據為正數 ，表示足以維持一家生活。另實際勘查測量，原告所承租 之耕地與參加人所提出之自耕地其間距離未超過15公里， 因參加人狀況均符合上述兩要件，故准由參加人收回系爭 出租耕地。
（三）原處分及訴願決定均以減租條例、內政部解釋函令及工作 手冊為依循標準，乃依法行政，並無違誤。又現行法令及 相關函釋，並未規範出租人以擴大家庭農場經營規模為由 申請出租耕地收回，所提供之自耕地，目前必須有農業耕 作之事實，被告自不得加以法令所無之限制，故原處分並 無違法或不當。
（四）系爭出租耕地與系爭自耕地之距離未超過15公里之規定， 係依據內政部89年8月3日台內地字第8908828號函釋辦理 。該函釋為闡明減租條例第19條第2項「鄰近地段」所作 之解釋，為內政部本於主管機關之職權，就農政法律適用 關於地主收回出租土地，其「鄰近地段」之認定所為釋示 ，應屬有權解釋，被告自得援引適用。
（五）至出租耕地與自耕地之距離應如何衡量，因現行法令無規 範，產生被告與訴願機關見解不同。被告認為因兩地於航 照圖上之直線距離，非交通工具可到達之最短距離，恐未 符擴大農場之立法意旨，故採實際會勘方式。而訴願機關 認為應以行政區域圖中，就申請收回耕地與其自耕地兩點 間，依「比例尺」計算結果之距離為準。依實測距離應大 於兩地間採直線距離依「比例尺」計算結果之距離，足認 系爭出租耕地與系爭自耕地之距離未超過15公里等語，並 聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人未於言詞辯論期日到場，亦未提出任何書狀為陳述。六、本件事實概要欄所載之事實，有本院98年度訴字第529號判 決、台南縣私有耕地租約副本、土地登記謄本、系爭土地查 詢資料、地籍圖謄本、原告戶籍謄本、農保費、健保費證明 單、農保明細、醫療收據、96年全年生活費用明細表、全年 收支明細表、勞工保險被保險人投保資料表、財政部台灣省 南區國稅局（下稱南區國稅局）96年度綜合所得稅各類所得 資料清單、財產所得調件明細表、被告審核出租人96年度全 年收支明細表、99年7月23日收回耕地會勘紀錄（含出租耕 地及自耕地、會勘路線、汽車里程表照片）、原處分、訴願 書、訴願決定及起訴狀附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽， 且為兩造不爭執，應堪認定。本件兩造之爭點：被告以原處
分核准參加人收回系爭出租耕地，是否合法？茲分述如下：（一）按「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不 得終止：1、承租人死亡而無繼承人時。2、承租人放棄耕 作權時。3、地租積欠達兩年之總額時。4、非因不可抗力 繼續1年不為耕作時。5、經依法編定或變更為非耕地使用 時。依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外 ，出租人應給予承租人左列補償：1、承租人改良土地所 支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。2、尚未收 穫農作物之價額。3、終止租約當期之公告土地現值，減 除土地增值稅後餘額3分之1。」「耕地租約期滿時，有左 列情形之一者，出租人不得收回自耕：1、出租人不能自 任耕作者。2、出租人所有收益足以維持一家生活者。3、 出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租 人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰 近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。出租 人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承 租人。出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時 ，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處 。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自 耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」減租條例 第17條、第19條及第20條分別定有明文。準此，耕地租約 屆滿時，如出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其 自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，且依法並無不得收 回之情形時，並非當然應許承租人續訂租約（最高行政法 院60年判字第801號判例意旨參照）。
（二）次按，司法院釋字第580號解釋闡明：「耕地三七五減租 條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一 家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法 機關嗣於72年12月23日增訂之第2項，規定為擴大家庭農 場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自 耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第3款規定 ，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦 不得收回耕地，係為貫徹憲法第153條第1項保護農民政策 之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申 請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需 要。衡諸憲法第143條第4項扶植自耕農、第146條與憲法 增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化，以及憲 法第153條第1項改善農民生活之意旨，上開3款限制耕地 出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必 要，與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定
之意旨要無不符。」準此，為擴大家庭農場經營規模，出 租人得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，本 即是放寬對於出租人財產權（即耕地三七五減租耕地）之 限制；且出租人收回耕地後，承租人並不會因此失其家庭 生活依據者，始符合上開減租條例擴大家庭農場經營規模 之收回耕地之規定。
（三）再按，減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕 地，致承租人失其家庭生活依據者」，其所謂「家」者， 依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之 親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「戶籍登 記，以戶為單位。在一家，或同一處所同一主管人之下共 同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶 長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。一人同時不得有兩 戶籍。」之規定，可知，於戶籍法「戶」之意涵與民法所 稱之「家」，並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一 戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「 家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法 所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱 之同一「家」。減租條例第19條第1項第3款規定，以出租 人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件， 故此款要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承 租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。 內政部97年函頒之工作手冊固謂：「‧‧‧同條（指耕地 三七五減租條例第19條）第3款所稱『出租人因收回耕地 ，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1 年 （即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜 合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後， 不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全 年生活費用者而言。」其就「承租人失其家庭生活依據」 以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據 ，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為 核算之範圍，與前揭說明尚有未合，因其性質係屬內政部 為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之 執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，故於個案若 適用此函釋結果，係違反民法「家」之規定者，仍應依據 民法關於「家」之規範，核實認定（最高行政法院100年 度判字第916號判決參照）。
（四）又依內政部之工作手冊規定：「（2）審核標準：A、減租 條例第19條第1項．．．第3款所稱『出租人因收回耕地， 致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（
即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合 所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額 後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血 親全年生活費用者而言。B、出、承租人生活費用審核標 準如下：甲、．．．應由當事人提供該租約期滿前1年（ 即96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形 。．．．C、出、承租人收益審核標準如下：甲、出、承 租人之收益，以租約期滿前1年（即96年），出、承租人 本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準． ．．。」蓋以耕地租佃期間不得少於6年，通常以年底為 期滿時，收回自耕應於年底前後相當期間內為之，期滿當 年度之收益或尚未確定、或尚不易取得證明，乃以明確之 前1年者為準，又以同年度之收益及生活支出作為比較盈 虧，亦屬合理。惟若收回前之收益情形較前1年者已有變 更，確有實據者，自非不得以之為核計標準查此等規定， 乃內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執 行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮 及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租 人及承租人適用同一標準認定之，並未違反減租條例第19 條規定之意旨，在承租人家庭收支情形於租約到期及期滿 前1年尚無變動，承租人所提資料不足，致認定結果反而 較依工作手冊計算不利時，得作為認定之準據。至於承租 人之收益與生活費用審核標準，依內政部86年10月29日台 內地字第8610098號函釋意旨：（1）承租人之生活費用審 核標準，以耕地租約期滿前1年，承租人本人及其配偶與 同一戶內之直系血親全年生活費用為準。（2）承租人之 收益審核標準，以耕地租約期滿前1年，承租人本人及其 配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。如承租人 本人及配偶或其同一戶內直系血親為無固定職業或無固定 收入之人，如有工作能力，其收益之認定，依「私有出租 耕地97年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」（下稱作 業須知）審核標準，得以行政院勞工委員會（下稱勞委會 ）最近1次公布之基本工資17,280元/月（註勞委會96年6 月22日勞動2字第0960130576號令修正發布，並自96年7月 1日生效；至於96年6月30日以前之基本工資，則為15,840 元/月）核計基本收入。經核上開內政部作業須知及函釋 均係本其職權，對於承租人是否因出租人收回耕地而失其 家庭生活依據，就承租人之收益與生活費用審核標準等細 節性及技術性事項所為之解釋性行政規則，且其內容尚屬 合理，並未牴觸憲法或違反減租條例第19條第1項第3款之
立法意旨，被告據以為判斷承租人是否因出租人收回耕地 而失其家庭生活依據之標準，本院予以尊重。
（五）另按減租條例第19條第2項所定之「自耕地」，依內政部 79年8月31日台內地字第828311號函釋，應以出租人所有 者為限。且該條項所謂之「鄰近地段」，依內政部89年8 月3日台內地字第8908828號函釋，係指出租人要求收回之 出租耕地與自耕地之距離未超過15公里，而以現今道路建 設普及與交通運輸工具之便捷性，如非在深山各耕地高低 有相當落差或極偏遠交通不便之地區，15公里距離，各耕 地半小時甚至10數分鐘時間內可到達，對於欲擴大家庭農 場經營規模之耕作者，縱非毗連相鄰之土地，亦非礙難於 從事各土地之農務，且該距離為自耕能力範圍內，故內政 部上開函釋係本其職權，對於擴大經營家庭農場參酌交通 工具等，就自耕地之性質及其與收回耕地距離所作之解釋 性行政規則，並未牴觸憲法或違反減租條例第19條第2項 規定之立法意旨，亦得為本件所適用。
（六）復按，減租條例對於「耕地」未為定義性之規定，依該條 例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例 未規定者，依土地法及其他法律之規定。」而依土地法第 106條第1項規定：「以自任耕作為目的，約定支付地租， 使用他人之農地者，為耕地租用。」足見減租條例所稱之 耕地係指農地而言（最高行政法院45年判字第83號判例參 照）。內政部97年7月1日函釋雖謂：「．．．有關出租人 擬依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經 營規模為由，申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地 自仍須為耕地，否則有悖該條立法目的、農業發展條例第 3條第11款及釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租 約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自 耕地』者，其依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大 家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將減 租條例第19條第2項規定收回之耕地，限於農業發展條例 第3條第11款之「耕地」範圍。然查，農業發展條例規定 與減租條例（尤其是第19條第2項）規範之目的並不盡相 同，則該2條例雖均有耕地之用語，然並非逕可作相同之 定義，且如依內政部97年7月1日函釋意旨所示，土地所有 權人依減租條例第19條第2項規定收回耕地時，以農業發 展條例所定義之「耕地」為限，因農業發展條例就「耕地 」範圍之定義，前後未盡一致，則土地所有權人是否得以 收回系爭出租耕地，全然繫於農業發展條例對「耕地」之 定義而定，惟減租條例之所謂耕地，依該條例第1條之規
定，既有土地法可資適用，則內政部97年7月1日函釋意旨 將破壞減租條例原有之法秩序。又如將農業發展條例於92 年2月7日修正後「耕地」之定義適用於減租條例第19條第 2項，則依農業發展條例第20條第2項規定，於89年1月4日 修正施行前將耕地以外之農業用地依減租條例規定與承租 人訂定租約出租者，原仍有該條例第19條第2項適用，因 內政部97年7月1日函釋致無適用餘地，此不僅與增訂減租 條例第19條第2項規定之本旨有違，更牴觸農業發展條例 第20條第2項之規定，自非允當，故內政部97年7月1日函 釋應不予援用。
（七）經查，系爭出租耕地之地目均為田，自38年6月18日起即 分別訂立耕地三七五租約予承租人；又系爭自耕地之地目 為旱，使用地類別為農牧用地，面積640平方公尺，足資 作為擴大家庭農場經營規模之基礎，有上開台南縣私有耕 地租約副本及土地登記第2類謄本分別附訴願卷（第76頁 ）及本院卷可稽。是系爭出租耕地係農業發展條例於89年 1月4日修正施行前，即依減租條例規定之訂定租約，依農 業發展條例第20條第2項規定，關於該土地之權利義務關 係、租約之續約、修正及終止，自應依減租條例等相關規 定。揆諸前揭法令規定及說明，系爭出租耕地及系爭自耕 地均屬減租條例所謂之耕地，已甚明確。次查，系爭自耕 地與原告張福陣所承租之角秀段140、140-2、140-4、140 -5、140-6、140-9、311地號等7筆土地，及尹得勝所承租 之角秀段155、155-1、155-2、155-3、155-4地號等5筆土 地之間之距離，經被告於99年7月23日會同原告張福陣及 尹得勝等人以自用小客車實際會勘結果，依汽車里程表顯 示其行車距離分別為：14.33公里、14.3公里、14.23公里 、14.25公里、14.4公里、14.29公里、12.14公里、13.28 里、13.35公里、13.36公里、13.42公里及13.38公里，有 上開會勘紀錄（含會勘路線、汽車里程表照片）附卷可稽 。又系爭自耕地與原告張福陣及尹得勝所承租上開土地間 之直線距離分別為：7.91公里（小數點以下第3位四捨五 入）、7.84公里、7.81公里、7.81公里、7.76公里、7.86 公里、6.57公里、7.53公里、7.5公里、7.5公里、7.5公 里及7.5公里，亦有被告所提出之地籍位置導引便民服務 系統資料及其所製作之土地距離一覽表附本院卷可稽。由 上可知，無論系爭自耕地與原告張福陣及尹得勝所承租上 開土地間之距離，係採實際行車距離或地籍圖上之直線距 離，均在15公里以內，皆符合前揭內政部89年8月3日台內 地字第8908828號函所稱之「鄰近地段」。又依司法院釋
字第580號解釋：「減租條例第19條第1項第1款之規定， 為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另 依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業 化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親 自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作 或委託代耕者亦屬之。」從而，所謂出租人「不能自任耕 作」，乃指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人 力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營 之自行耕作能力或委託代耕之能力。衡諸參加人係於45年 2月12日出生，現年50餘歲，為執業藥師，有其戶籍謄本 及南區國稅局96年綜合所得稅各類所得資料清單附訴願卷 可稽，並據原告陳述在卷，並提出參加人之名片及其經營 之「永福藥局」照片附本院卷可稽；又參加人係以擴大家 庭農場經營規模為由，依減租條例第19條第2項規定，向 被告申請收回系爭出租耕地自耕，經被告以98年2月23日 所民字第0980001689號函否准其申請，並准由原告續訂租 約6年後，參加人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提 起行政訴訟，經本院98年度訴字第529號判決訴願決定及 原處分均撤銷後，被告依本院上開判決之法律見解，再進 行實體審查後，遂以原處分准予參加人收回原告張福陣及
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