臺北高等行政法院判決
100年度訴字第844號
100年10月13日辯論終結
原 告 皇翔公寓大廈管理維護股份有限公司
代 表 人 沈瑛（董事長）住同上
被 告 臺北市政府
代 表 人 郝龍斌（市長）住同上
訴訟代理人 邱華雲
上列當事人間保全業法事件，原告不服內政部中華民國100 年3
月28日台內訴字第1000023227號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）99年3月1日起至99年5月31 日止受託管理位於臺北市○○區○○路○段○○○巷12號「湖適 社區」公寓大廈管理維護工作，經民眾檢舉未經申請許可即 從事該社區安全防護工作，涉及經營保全業務，案經臺北市 政府警察局內湖分局派員調查後，審認原告雖符合公寓大廈 管理服務人管理辦法（下稱服務人管理辦理）規定，並領有 98 年7月20日內營管維字第40G0000000號公寓大廈管理維護 公司登記證，惟原告實際經營保全業務，未依保全業法第5 條規定，向主管機關申請經營保全許可，擅自從事「湖適社 區」之門禁管制、車輛管制及維護大樓安全巡邏等保全業務 。被告乃以原告違反保全業法第19條規定，以99年12月28日 府警刑大字第09932963900 號裁處書（下稱原處分）處原告 新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並勒令經營保全業務部分歇業 。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張下列各情，並聲明原處分及訴願決定均撤銷： ㈠原告依特許營業事項，受託承攬湖適社區管理委員會之公寓 大廈綜合管理維護業務（包括法規命令明文訂定之公寓大廈 及其週圍環境安全防災管理維護事項）等契約約定工作。被 告以原告違反保全業法，未經被告許可違法經營保全業法所 規範之「住居處所之防盜、防火、防災之安全防護業務」， 裁罰原告15萬元並勒令原告就「公寓大廈及其週圍環境安全 防災管理維護事項」歇業。原告不服提起行政救濟，被告及 內政部訴願機關均予駁回，並以原告向未聽聞或僅被告所知 之內政部某次內部協調會結論作為駁回理由。原告依法申請 公寓大廈特許營業事項，守法營利，實難甘服被告類似警察
國家之行政程序與行為，爰提起本件訴訟以維權益。 ㈡原告依公寓大廈管理條例第41條及「服務人管理辦法」第8 至16條規定，合法申請並獲准特許營業在案。原告審度「服 務人管理辦法」第15條規定，確定有能力執行本辦法所規範 之各類管理維護業務、並因此獲利，乃集資成立營利為目的 之公寓大廈管理維護公司。「服務人管理辦法」基於公寓大 廈管理條例之法律授權，而為法規命令，故其辦法本身即具 法源性質。中央法規標準法第3 條規定：「各機關發布之命 令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準 或準則」。「服務人管理辦法」係依據公寓大廈管理條例第 46條規定而訂定之法規命令，並規範公寓大廈管理服務人。 ㈢本件訴願決定以內政部內部協調會結論，據以駁回原告訴願 ，實有違誤：
⒈89年6 月15日由內政部召集營建署及警政署就「有關公寓 大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務 適法及範圍界定疑義」召開協調會，旨在依權限規範其機 關內部之管理秩序與爭議解決；其會議記錄以內營字8983 690 號函附會議記錄，通知與出席會議之各機關，而其結 論為：公寓大廈之門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪 客接待為公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第1 項第1 款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項..。 ⒉上開會議之議題發生原因為：「公寓大廈管理服務人委任 保全公司辦理公寓大廈安全維護業適法性討論」，雖有如 上之結論，但未曾公告週知。一般軍憲警在執行安全防護 任務時，必依防護計劃執行；若執行安全管制任務時，必 依成文之安全管理維護辦法實施；公寓大廈管理係依該公 寓大廈規約暨管理辦法執行該公寓大廈常態行為之管理維 護工作；公寓大廈需求的是能提供公寓大廈及其週圍環境 安全防災管理維護事項之專業管理服務人或專業管理公司 。保全業法第4 條第1 款指稱居住處所之「安全防護」業 務，與「服務人管理辦法」所規範之「公寓大廈及其週圍 環境安全防災管理維護事項」業務的確不同，然人民應依 據法律或法律授權，而劃分業務事項執行業務，而不能依 不同業務主管機關，以自己之意思或協調方式私下劃分甚 至取代其業務權益。即令得依自己的意思或協調方式私下 劃分隸屬不同業務職掌之民間特許營業項目，但僅以門禁 管制、車輛管制等2 項安全防護事項，率斷全面否定法律 授權訂頒予業者特許經營業務項目之全部權利，亦不符行 政程序必要之比例原則。比例原則在許多已開發國家視同 憲法位階之法律原則，被告何能以此不專業、更不合法之
行政裁罰專斷並處分善良人民之合法權益與善良行為？ ⒊本次會議在未經法律授權下逕行結論，除未發佈命令、週 知人民外，亦未將會議結論納入公寓大廈管理服務人申請 辦法中，於業者申請營利許可時，明白告知業務執行範圍 中之限制營業事項與違犯罰則，卻於合法業者依法律授權 之命令（服務人管理辦法第15條第5 款）執行業務事項時 ，由非屬該業務事項主管機關之被告，竟以一紙未被告知 之內政部函件為依據而遽予重罰，實有違政府對人民應有 之信賴保護原則等語。
三、被告則以下列各情置辯，並聲明駁回原告之訴： ㈠原告遭民眾檢舉違法從事保全業務，經被告所屬警察局指派 內湖分局調查事證及查訪本事件關係之人，於99年9 月14日 及10月18日兩次向原告派駐「湖適社區」之總幹事柯雙慶訊 問，其證稱，原告僱用安全維護管理員於「湖適社區」工作 ，管理員負責出入人員門禁管制、車輛進出管制、社區安全 維護等工作，另被告人員於99年8-10月間分別向原告派駐「 湖適社區」安全管理員胡仁華、張賢仁、蕭文明亦為相同之 證述，「湖適社區」管理委員會主委江基蓉，亦證稱委託原 告對社區環境安全、人車進出管制、巡視社區安全等事項。 由上述內湖分局調查資料，原告承攬「湖適社區」安全管理 維護工作，並派員從事門禁出入管制與車道出入管制之事實 明確。
㈡次按內政部89年6 月15日台89內營字第8983690 號函釋：公 寓大廈之門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待為公 寓大廈管理服務人管理辦法第13條第1 項第1 款所稱公寓大 廈一般事務管理服務事項等，且「服務人管理辦法」第15條 對公寓大廈管理維護公司從事管理維護業務別明列，與保全 業業務區隔，原告應為知悉兩者不同；而其在該社區有上開 函釋所定之保全行為，則經營此等業務自應依保全業法第5 條規定，向中央主管機關申請許可，於取得許可證後，始得 申請公司設立登記，該公司未經許可經營保全業務事實，洵 堪認定。又原告主張行政機關濫用行政調查權，按「行政機 關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有 利及不利事項一律注意。」為行政程序法第36條所明定，且 內湖分局為調查事證，查訪現場工作人員及社區管理委員會 主任委員，乃為發見真實所採必要方式，合於法令規定。 ㈢上開函釋，亦經最高行政法院93年判字第2 號判決意旨，認 定合法。前揭裁判意旨亦認為「服務人管理辦法」第15條及 保全業法第4 條規定，二者雖均有「安全」、「防災」、「 防護」或「管理維護」之規定。惟上開辦法所稱「安全防災
管理維護」，依其規定應僅及於「建築物附屬設施設備、建 築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安全防 災管理維護」之範圍，未若上開保全業法之規定尚及於「人 身之安全維護」。本件原告登記之營業項目為公寓大廈管理 服務業，未經申請許可經營保全業務，其受託管理「湖適社 區」公寓大廈之管理服務，除從事防盜、防火、防災之安全 維護外，並從事門禁、車輛管制及安全維護等事項之服務， 被告以原告適用保全業法第4 條、第19條規定，處以罰鍰處 分，自屬有據等語。
四、本件適用法令依據與本院見解：
㈠按「本法所稱保全業，係指依本法許可，並經依法設立經營 保全業務之股份有限公司。」、「保全業得經營左列業務： 關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽 場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、 防災之安全防護。..關於人身之安全維護。..」、「保全 業執行業務時，發現強盜、竊盜、火災或其他與治安有關之 事故，應立即通報當地警察機關處理。」、「經營保全業務 者，應檢附申請書、營業計畫書，向中央主管機關申請許可 ，於取得許可證後，始得申請公司設立登記；其設立分公司 者，亦同。」、「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業 務者，應勒令歇業，並得處3 萬元以上30萬元以下罰鍰。」 為保全業法第3 條、第4 條、第4 條之1 、第5 條、第19條 所明定。
㈡次按「公寓大廈管理維護公司應經中央主管機關許可及辦理 公司登記，並向中央主管機關申領登記證後，始得執業。」 、「第41條至前條公寓大廈管理維護公司及管理服務人員之 資格、條件、管理維護公司聘僱管理服務人員之類別與一定 人數、登記證與認可證之申請與核發、業務範圍、業務執行 規範..等事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」為公寓 大廈管理條例第41條、第46條分別定有明文。依據同條例第 46條規定之授權，內政部訂頒「公寓大廈管理服務人管理辦 法」，其第15條明定：「管理維護公司從事下列建築物管理 維護業務：公寓大廈一般事務管理服務事項。建築物及 基地之維護及修繕事項。建築物附屬設施設備之檢查及修 護事項。公寓公廈之清潔及環境衛生之維持事項。公寓 大廈及其週圍環境安全防災管理維護事項。前項管理維護業 務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織 及管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規 許可之業者辦理。」。
㈢依上開規定，保全業與公寓大廈管理維護公司，依法均須主
管機關許可，始得經營，且因法律規範不同，所經營之業務 亦有區隔，保全業者經營業務以關於居住、人身等安全維護 為主，而公寓大廈管理維護公司則以「建築物附屬設施設備 、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安 全防災管理維護」為範圍，著重於公寓大廈住居設備等管理 與保全業以人身安全等為維護目的者相異。
㈣就公寓大廈管理維護公司與保全業務劃分，內政部於89年6 月15日以「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓 大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」為題，召開會議， 其會議紀錄結論為：「..㈠門禁管制、車輛管制與訪客接待 得以執行事實加以區別，門禁管制及車輛管制係屬保全業務 ，訪客接待係屬公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第1 項 第1 款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項，管理維護有限 公司如有上開違法經營之情事，直轄市、縣（市）主管機關 應依本辦法第19條規定辦理。..。」（下稱內政部89年6 月 15日會議結論），該結論係內政部基於主管機關之權限，為 執行上開法令之規定所作之解釋，屬闡明法規原意之行政規 則性質，既非法規命令，自無應由法律授權之問題，且與上 開保全業法第4 條規定之意旨相符（最高行政法院93年度判 字第2 號判決意旨參照），準此，上開結論為區別保全業與 公寓大廈管理維護公司業務之標準，結論意旨是為提供主管 機關區別兩者業務，避免專斷或有輕重差別待遇，其內容並 未逾越上開保全業法、公寓大廈管理條例及「服務人管理辦 法」規定意旨。
㈤內政部92年6 月6 日台內警字第0920078181號令頒違反保全 業法事件裁罰基準表，其編號13：「㈠未經許可經營保全業 務..應勒令歇業，並得處罰鍰15萬元。」，上開基準為行政 機關對於違章目的、手法及情節等，處罰鍰額度行使裁量權 時，統一定裁量基準，協助各機關裁罰有客觀之參考標準所 制定之行政規則，亦未逾越保全業法第19條規定罰額範圍， 亦得援用。
五、本件事實概要概所載事實，為兩造所不爭執。歸納雙方之陳 述，兩造之爭點為：被告以原告未經營許可，擅自從事門禁 管制、車輛管制及維護大樓安全巡邏等保全業務，裁處原告 罰鍰並就保全業務部分勒令歇業，是否違法？
㈠查原告於99年4 月1 日與湖適公寓大廈管理委員會簽訂「綜 合管理維護委託承攬契約書」，其第2 條約定「乙方（指原 告）同意提供甲方（指湖適社區）下列服務項目：..公寓 大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項（附件二，編配安 管業務）。」，附件二之人員勤務流程「夜班（19:00~7:00
）..關閉甲、丙棟（戊、己棟）2 號電梯、執行門禁管制。 」，有契約書可按（見處分卷第27、33-34 頁）；又原告派 駐湖適社區擔任總幹事之證人柯雙慶於被告人員調查時稱： 「我們是負責整個社區周邊，社區大門人員進出（含車輛） 安全管制，也負責社區前後2 棟每一層樓的安全維護。」等 語（見處分卷第38頁），證人胡仁華、張賢仁、蕭文明即原 告派駐安全管理員均稱：負責社區人員安全管制，早晚班要 負責巡邏大樓及四周環境安全維護，車道崗哨負責車輛進出 管制及住戶安全等語（見處分卷第41-45 頁），而湖適公寓 大廈管理委員會主任委員江基蓉亦稱：「皇翔公司有指派7 位管理員24小時在我們湖適社區擔任人車進出安全管制、社 區周邊及社區內之安全維護工作。契約書上並沒有列的那麼 細。」等語（見處分卷第47頁），並有原告人員在湖適社區 99年8 月勤務日誌等附卷可稽（見處分卷第49-52 頁）。依 上述承攬契約及原告派駐人員證述，原告確為湖適社區作門 禁管制等事務，被告依前開事證，認定原告與湖適社區簽約 ，執行之業務涉及保全業務，未依保全業法第5 條規定，向 主管機關申請經營保全許可，裁處原告罰鍰，並令保全業務 部分歇業，於法並無不合。
㈡原告主張其係合法設立之公寓大廈管理維護公司，受本件湖 適社區管理委員會委託處理社區內之管理工作，被告錯誤評 價原告在該社區管理行為屬保全業務，上開會議結論未對外 公開，為內部結論不具拘束力，又原告人員僅作訪客管理， 非門禁管制，且門禁管制保全業法規範事務，被告未予考量 即予處分，實有不當等情。惟：
⒈原告雖屬依法設立之公寓大廈管理維護公司，而得經營上 開「服務人管理辦法」第15條第1 項所定業務，惟依同條 第2 項之規定，前項管理維護業務，涉及其他行業專業法 規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公 司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者 辦理，因此，原告僅與湖適社區管理委員會簽約從事管理 維護工作，就有關門禁、車輛等出入管制及其他保全業法 第4 條之住居處所、停車場等防盜、防火、防災之安全防 護等業務，未委託經領有各該目的事業法規許可之保全業 者辦理，逕行派員執行該業務，自屬違反保全業法規定。 ⒉又參照保全業法第1 條及第3 條規定，保全業法所規範之 對象是以為他人提供保全服務，以換取報酬之公司營利事 業，其規範目的自維護治安的公共利益角度出發，是為管 理提供保全服務之公司，以確保其服務品質。任何業者如 果要為他人提供保全服務，即應受到保全業法規範，此與
管理委員會因屬社區自發性之組織，其職掌事項是為社區 公益而存在，若其自己行使此等職權，縱令涉及保全業務 ，例如組成社區巡邏隊巡邏社區，維護治安等，由於非屬 營利性之商業行為，且公寓大廈管理條例已明示其權限， 當然不受保全業法相關規定之限制者，兩者自有不同。故 公寓大廈之管理服務業者，無法因社區管理委員會的授權 而取得經營保全業務的權限。
⒊法律將保全業與公寓大廈管理維護業區分，且均採許可制 ，即著眼於保全業人員之管理考核標準，與公寓大廈管理 服務業者相異，為防止公寓大廈管理業者承作保全業務， 除前述「服務人管理辦法」第15條第2 項明定應委託保全 業者為之外，上開內政部89年6 月5 日之會議結論，亦係 在將兩者業務間模糊及可能重疊部分，明確劃分其界限， 且在前揭「服務人管理辦法」第15條所定範圍之內，原告 為公寓大廈管理業者，受上述第15條規定限制，對此會議 結論內容不能諉為不知。被告據其調查結果認定原告係為 門禁管制，而非訪客管理，違反保全業法，並無違誤。因 此，原告此部分主張，尚不可採。
六、綜上所述，原告各項主張，均不可取。被告依保全業法第19 條規定裁處罰鍰及命經營保全事務部分歇業，並無違法。訴 願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應 予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 27 日 臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃清光
法 官 洪遠亮
法 官 李維心
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 100 年 10 月 27 日 書記官 何閣梅
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