全民健康保險
臺北高等行政法院(行政),訴字,100年度,1327號
TPBA,100,訴,1327,20111027,1

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1327號
100年10月13日辯論終結
原 告　扶陞貿易有限公司
代　表　人　蘇志宏（董事）
訴訟代理人　牛豫燕律師
　莊郁沁律師
被 告　行政院衛生署中央健康保險局
代　表　人　戴桂英（局長）
訴訟代理人　洪瑞燦律師
上列當事人間全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民
國100 年6 月2 日衛署訴字第1000008664號訴願決定，提起行政
訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
被告前於民國94年12月5 日以健保藥字第0940033342號函通 知428 家藥商（含原告及其經銷商）依被告公告之「全民健 康保險第5 次年度藥價調查及價格調整作業」及乙調查品項 ，進行相關申報作業，復於95年10月2 日以健保藥字第0950 070579-A號公告修訂「全民健康保險第5 次年度藥價調整原 則」。嗣因臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）自 95年5 月間偵辦藥品詐領健保費案，掌握為數甚多之藥商及 醫療院所，於申報藥價調查資料時隱匿「折讓」「贈品」「 現金捐贈」「管理費」及其他以巧立名目方式而與藥品交易 有關係之利益，未將實際交易價格申報，該署乃建請被告針 對第5 次年度藥價調查及價格調整作業應申報之藥品供應商 及醫療院所，辦理再確認及更正藥價申報資料作業。被告乃 於95年12月20日以健保藥字第0950070701-A號函請包含原告 及其經銷商在內之1,339 家藥商於文到30日內（即96年1 月 22日前）完成「再確認及更正申報」作業。復應藥業團體及 醫院反映，同意於96年1 月22日前說明理由備查者，得延長 申報期限至96年2 月15日。嗣被告與臺南地檢署多次討論， 訂出篩選疑涉隱匿交易價格之經銷商原則，依該原則分析資 料及判讀，篩選疑涉隱匿交易價格之經銷商名單，於97年7 月15日函送旭友有限公司（下稱旭友公司）之異常資料予臺 灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署），經該署於98年 4 月30日以98年度偵字第8283號緩起訴處分書，確認旭友公



司有不實申報之情事，並對其負責人林○芬為緩起訴處分， 該公司不實申報之藥品「Cerenin film-coated tablets 」 （循利寧膜衣錠，下稱系爭藥品）為原告所代理輸入，被告 爰依全民健康保險藥價基準（下稱藥價基準），有關不實申 報或未申報之處理方式，於99年11月15日以健保審字第0990 008697E 號函（下稱第1 次處分）通知原告，不實申報之藥 品不列入全民健康保險給付範圍，並自100 年4 月1 日起生 效。原告不服，提起申復，經被告同意暫緩執行，另於100 年3 月15日以健保審字第1000022193B 號函（下稱原處分） 復原告仍維持原核定。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂 向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠由第1 次處分所引用臺北地檢署98年度偵字第8283號處分書 可知，原告就持有許可證之系爭藥品，並無任何藥價調查申 報不實之行為，被告卻僅因原告經銷商之一旭友公司自身之 行為，即就並未違反行政法義務之原告前已列入給付範圍之 系爭藥品，驟予不列入全民健康保險給付範圍，顯違反行政 罰法第3 條關於僅得就行為人予以裁處之規定： ⒈系爭藥品係於全民健保前即屬原公保及勞保核准使用之處方 用藥，自84年間實施全民健保制度以來，即經被告直接納入 全民健保支付品項，未另行核發核准函（據被告網站「健保 用藥品項查詢」欄所查得資料，即可顯示該藥品自84年3 月 1 日起即已經被告納入全民健保支付品項，並核定藥價）。 且系爭藥品為原廠新藥，原告為藥品許可證持有人，負責向 國外原廠購買輸入系爭藥品，至於對本地醫療院所之銷售， 則交由不同地區之經銷商進行銷售及經銷，原告並不直接向 醫院為銷售。原告於93至94年度期間委託之經銷商有國杏、 昹盛、明則、友格、仁堯、旭友、新生堂、駿詮、羿盛、平 廷等10家經銷商，可知旭友公司僅係原告10家經銷商之其中 1 家。原告於接獲第1 次處分並向旭友公司查證後，據瞭解 旭友公司所涉及之不實申報出貨量，約佔原告93年7 月至12 月間對全體經銷商出貨量不到1/5 。根據被告94年間辦理第 5 次藥價調查以及95年間辦理第5 次藥價調查再確認及更正 申報之公文（參被告94年12月5 日藥字第0940033342號及95 年12月20日藥字第0950017317-A號函），均說明要求「所屬 藥品之藥品供應商」，於規定期限內向被告申報93年7 月至 12月期間之藥品銷售資料，此乃因被告要求申報之藥品銷售 資料，係針對「銷售予被告特約醫事服務機構」之藥品銷售 資料，並不包括藥商與藥商間（如經銷商等）之藥品銷售資 料，因此僅有從事直接供應藥品予被告特約醫事服務機構之



藥品供應商，必須辦理申報。
⒉承上所述，原告就系爭藥品，係委託交由不同地區之經銷商 進行銷售及經銷，原告並不直接向醫院為銷售，且與各經銷 商間係以賣斷之方式進行經銷，原告僅負責出貨予各經銷商 ，並根據原告之出貨量及雙方約定之價格向各經銷商收取貨 款，各經銷商則必須自行負責對各醫療院所進行銷售（包括 獨立辦理投標以及與醫院簽約等），原告就各經銷商對醫療 院所之銷售不過問亦不參與，因此原告並不會取得或保有各 經銷商銷售系爭藥品予醫療院所之數量及價格等銷售資料。 準此，針對被告之第5 次藥價調查以及其後之再確認及更正 申報等作業，因原告未直接供藥予被告之特約醫事服務機構 ，因此無從申報任何銷售資料；事實上，原告就前述第5 次 藥價調查再確認及更正申報作業，即曾於96年1 月31日函覆 被告，說明原告並無資料可供申報；另被告於98年間進行第 6 次藥價調查時，原告於接獲被告98年5 月4 日健保審字第 0980032286-A號函後，亦曾立即於同年月8 日去函各經銷商 ，轉知被告前揭函並敦請渠等務必儘速向被告申報相關資料 ，可證以上均為實情。又原告與經銷商之經銷合約，未約定 該等經銷商於申報藥價調查相關資料時，對原告有任何報告 之義務或原告有何監督管理之權，原告亦無任何監督管理經 銷商申報作業之法定義務，故相關申報作業均係由各經銷商 個別獨立依藥價基準之相關規定向被告進行申報作業。可知 原告顯非行政罰法第3 條所規定之行為人（即實施違反行政 法義務之人），自不應因此受行政罰之裁處。
㈡被告將系爭藥品不列入全民健康保險給付範圍，不僅導致原 告暨其他除旭友公司以外之經銷商之權益無辜遭受嚴重影響 ，更將造成目前使用系爭藥品之病患，面臨斷藥及換藥之不 利益，原處分顯然違反比例原則，實有違法不當之處： ⒈依據原告於93年7 月至12月所開立給全體10間經銷商的發票 統計資料，原告於該期間銷售系爭藥品予經銷商之總數量為 7,789,900 錠。據旭友公司告知，其前於94年間就第5 次藥 價調查所提供之申報資料中，係因銷售予高雄市立小港醫院 （下稱小港醫院）及高雄醫學大學附設醫院（下稱高醫）之 資料中，漏未呈報捐贈金額，導致臺北地檢署98年度偵字第 8283號處分書認定有申報不實之情形。依旭友公司申報資料 ，其於93年第3 季及第4 季銷售系爭藥品予小港醫院及高醫 之數量共為1,661,900 錠（即第3 季分別售予小港醫院69,9 00錠及高醫696,500 錠；第4 季分別售予小港醫院80,000錠 及高醫815,500 錠）。惟依據旭友公司留存之93年12月銷售 統一發票，其於該月實際銷售之數量僅119,000 錠，非如申



報資料所載之214,500 錠，故該月申報數量逾報122,500 錠 。由上述資料可知，旭友公司於93年7 月至12月銷售系爭藥 品予小港醫院及高醫之數量實為1,539,400 錠。準此，原告 於93年7 月至12月銷售系爭藥品予全體10家經銷商之總數量 為7,789,900 錠，其中旭友公司涉及不實申報之部分，即其 於93年7 月至12月間售予小港醫院及高醫系爭藥品之數量為 1,539,400 錠，故該等不實申報僅佔原告93年7 月至12月間 對全體經銷商出貨量不到1/5 ，即19.76%（1,539,400 錠 7,789,900 錠）。
⒉此外，原告委由前述10家經銷商處理銷售系爭藥品事宜，所 銷售之對象有76家特約醫事服務機構，其中僅對小港醫院及 高醫2 家特約醫事服務機構之銷售資料有不實申報之情形。 由本件申報不實之出貨量比例甚低，僅1 間經銷商牽涉其中 ，且與申報不實相關之特約醫事服務機構亦僅為極少數等多 方事由觀之，除可證明原告前述此均為該特定經銷商之個別 行為，與原告無涉，亦難以逐一監控，原告就此不實申報之 情事，實不具有任何可責性等外，就此比例甚低之不實申報 而將系爭藥品除名，則被告將因此而多支付之藥費，與目前 使用系爭藥品之病患將面臨斷藥及換藥等不利益及無辜遭受 牽連之原告及其他經銷商之權益衡量，均可見原處分於平衡 各公共利益時已明顯失衡。此外，原告之系爭藥品係主成分 「Ginkgo Biloba Folium Extract」之原廠藥品，考量原廠 藥品之成分來源及製程等優良品質，如逕予不列入全民健康 保險給付範圍，亦恐影響病患用藥權益，處分顯然失之過當 。
㈢原處分違反中央法規標準法關於法規生效日期之相關規定： ⒈原處分說明第二㈢點雖謂「為不實申報行為之經銷商不實申 報數量比例雖低，仍影響藥價調整之結果，造成本局無法正 確調整該藥品之健保支付價格」等語云云；惟據悉被告對其 他不實申報比例於10% 以下之藥品許可證持有廠商，則未予 「不列入全民健康保險給付範圍」之處分。迺被告在原處分 作成前於100 年2 月16日召開「全民健康保險藥價基準研修 會議議程」，提出藥價基準之修正草案，依據該草案第肆、 八點「不實申報或未申報之處理方式」之規定：「㈡不實申 報會影響藥價調整結果者，按下列方式處理：⒈藥商：⑶不 實申報品項有同成分、同劑型其他產品可供替代者：B.不實 申報會影響藥價調整結果者，按下列方式處理：Ⅱ不實申報 者係為經銷商所為：（Ⅰ）不實申報數量佔率≧10% ：該品 項自本基準中刪除。」而原處分即係依據該藥價基準修正草 案之規定辦理，故就另案不實申報數量佔率＜10% 之藥品許



可證持有廠商則予以不同之處理。惟該藥價基準之修正草案 尚未依據全民健康保險法（該法於100 年1 月26日修正全文 ，惟施行日期尚待行政院定之，故以下引用條文仍指99年1 月27日修正公告之版本）第51條規定，由保險人（即被告） 及保險醫事服務機構共同擬訂，報請主管機關（即訴願機關 ）核定，更尚無從依據中央法規標準法第12條至第14條規定 依據法規之公布日或施行日或特定施行日期發生效力。準此 ，被告自不得依據該藥價基準修正草案之規定作為原處分之 法規基礎，否則即違反中央法規標準法第12條至第14條規定 法規生效之基本原理原則。
⒉此外，於100 年1 月26日修正公告之全民健康保險法第41條 第2 項，業已修正前述第51條之規定為「藥物給付項目及支 付標準，由保險人與相關機關、專家學者、被保險人、雇主 、保險醫事服務提供者等代表共同擬訂，並得邀請藥物提供 者……代表表示意見，報主管機關核定發布。」其修法理由 為「其中第2 項有關藥物給付項目及支付標準之擬訂，並再 納入藥物提供者代表參與，以廣納各利害關係人之多方意見 。」故該100 年修正公告之全民健康保險法，已確認藥品之 收載與核價，已然影響藥物提供者之權益。亦即，由於醫療 院所/ 醫師原則上以健保給付之藥品為開立處方之優先選擇 ，故健保市場佔目前處方藥市場之90% ，因此藥品必須經收 載於「全民健康保險藥品支付品項」，藥商始得於健保市場 銷售其處方藥。因此本地藥商是否能於主要之健保市場銷售 其藥品，完全取決於該藥品是否能納入藥價基準收載之藥品 並取得健保核定藥價，對藥商當然至為關鍵。被告於藥品許 可證持有廠商未為不實申報，亦未授意經銷商不實申報之情 形（亦即藥品許可證持有廠商完全無任何故意行為之情形） ，擬以不實申報比例是否超過10% 之門檻作為決定是否將藥 品不列入全民健康保險，然而該10% 之門檻係本於何種基礎 實未明確，是否不實申報超過該甚低之比例，即可能造成嚴 重影響藥價調整之結果，而使被告完全無法正確調整該藥品 之健保支付價格？且毫無其他替代方案可以採取？實令人存 疑。因此，該藥價基準修正草案中關於不實申報之10% 門檻 ，顯然違反行政程序法第6 條規定，即被告之行政行為，於 無正當理由之情形下，以該不實申報之10% 門檻為差別待遇 ，實屬違法。
㈣藥品供應商或藥品許可證持有廠商並非全民健康保險法所規 範之權利義務主體，不應對渠等為藥品不列入健保範圍之裁 罰性處分，此業經監察院99年6 月「調查意見」所認定： ⒈依行政程序法第158 條之規定，無法律之授權而剝奪或限制



人民自由、權利之法規命令，無效。就無效之法規命令，行 政機關應不予遵行，而逕依據法律明文之規定作成行政處分 ；且行政機關如以無法律授權之法規命令作成行政處分，該 行政處分則屬違法，應予撤銷（最高行政法院92年度判字第 924 號判決參照）。準此，被告所辯「藥價基準係法律授權 制定之行政命令……被告亦有遵守執行之義務」，實待進一 步之檢視。如被告所述，全民健康保險法第51條第1 項授權 被告及保險醫事服務機構共同擬定藥價基準後報經主管機關 （即衛生署）核定發布；惟依據行政程序法第158 條及最高 行政法院92年度判字第924 號判決意旨，如該法規命令無法 律之授權而剝奪或限制人民自由、權利之法規命令，即未逾 越母法之範圍，係屬無效，被告並無遵守之義務，並應於母 法規範之限度內作成行政處分，該行政處分始為有效。 ⒉針對藥價基準之規定中，以藥品供應商為調查對象，及針對 違反義務之行為訂定藥品不列入健保給付範圍等部分（即被 告援引第4 章、第柒、二、㈠點部分），業經監察院之調查 意見認定無法律之授權而剝奪或限制人民自由、權利，依據 行政程序法第158 條及最高行政法院92年度判字第924 號判 決意旨，自屬無效，被告亦無依法將藥品不列入健保給付範 圍之義務。詳言之，依監察院之調查意見：「健保法第55條 規定：『保險醫事服務機構如下：一、特約醫院及診所。二 、特約藥局。三、特約醫事檢驗機構。四、其他經主管機關 指定之特約醫事服務機構』，足見藥品供應商並非健保法定 義之保險醫事服務機構，自非為健保法第51條第1 項之權利 義務規範主體，當屬明確。」……「衛生署核定發布之藥價 基準係依據健保法第51條第1 項之規定授權訂定，惟健保局 進行藥價調整及藥價調查所依據之健保藥價調整作業要點， 經查並無法律具體明確授權訂定，亦無法律授權主管機關依 一定程序定法規命令以補充法律規定之不足」……「健保藥 價調整作業要點規定對於不實申報或未申報之藥品，不列入 健保給付範圍，已係對藥品供應商違反義務之行為訂定裁罰 性之法律效果。故……以藥品供應商為調查對象，影響人民 權利義務之行使甚鉅，卻無法律具體明確授權訂定……有違 法律保留原則。」就此，雖行政院衛生署（下稱衛生署）及 被告於98年9 月22日將原「健保藥價調整作業要點」相關條 文納入藥價基準中（嗣後並另經數次修正），然藥品供應商 或藥品許可證持有廠商仍不因該等法規命令之修正即納入全 民健康保險法之權利義務規範主體，故以藥品供應商為調查 對象，及針對違反義務之行為訂定藥品不列入健保給付範圍 等部分之規定，自仍屬無效之法規命令，被告並無遵守之義



務。
⒊此外，被告答辯以鈞院於另案判決認定「對於藥品品項申請 列入之核可、否准或除名……對各該品項藥品許可證持有廠 商所為影響其法律上權益之行政處分；為核可者，乃授益處 分，為除名者，為廢止授益處分之不利處分」，即主張此類 行政處分並非裁罰性質之行政處分，並無行政罰法之適用。 惟依據行政罰法第2 條第2 款之規定，顯見廢止授益之許可 或登記處分，或剝奪及消滅原經授益處分所獲得之資格或權 利，亦屬行政罰法所規範之行政罰態樣之一。鈞院另案判決 既已肯認「被告（即本案被告）就上開給付藥品品項取捨標 準之適用，實際對藥品許可證之持有廠商發生效力，使藥品 許可證之持有廠商得據以請求其許可證藥品列入全民健康保 險給付用藥，凡……經核可嗣遭除名者，……得主張上開藥 價基準及作業規定具有對其授予權利之對外效力，被告之… …除名，違法損害其法律上權利」，如認定將該等資格或權 利剝奪之行政處分非屬裁罰，此等解釋顯已與前述行政罰法 第2 條第2 款之規定牴觸，非屬適法。本件藥價不實申報事 件既經臺北地檢署檢察官調查後確認藥品銷售資料之贈品量 及折讓單金額，緩起訴處分書亦敘明「本件被告於查獲後既 已重新如實申報藥品銷售資料，供健保局得以再次調降藥價 」，實已足確認系爭藥品之市場價格及因本件不實申報事件 所導致健保增加藥費支出金額，並據以核定藥價，而原告經 銷商中唯一涉及不實申報之旭友公司亦已解散，被告所稱「 致被告及醫事服務機構無從判定應支付價格……除名……屬 必要措施」等語，顯與事實未符，僅屬託詞。綜上，原告為 系爭藥品之藥品許可證持有廠商，非全民健康保險法所規範 之權利義務主體，被告不應對原告為藥品不列入健保範圍之 裁罰性處分，此業經監察院99年6 月「調查意見」所認定， 且被告依刑事調查過程得以確認系爭藥品之市場價格，並無 任何將系爭藥品不列入健保給付範圍之必要，原處分自屬明 顯違法，應予撤銷。
㈤被告將系爭藥品不列入全民健康保險給付範圍，除無法回復 其因不實申報事件所增加之健保藥費支出，更導致原告之權 益無辜遭受嚴重影響，原處分顯然違反比例原則，實有違法 不當之處：
⒈被告主張刑事偵查所確認之「因旭友公司不實申報，已造成 健保增加藥費支出金額高達13,216,979元」部分，更可說明 其處分顯然違反比例原則。按緩起訴處分書已敘明「被告隱 匿折讓等藥品銷售資料所造成之『藥價差』，並非由藥品供 應商所賺得」，而相關利益更不可能由原告所賺得，將該等



健保藥費支出之增加，以「將系爭藥品不列入健保給付範圍 」之方式處置，除無從回復該等損害外，更另行損害原告之 權益。實則，就增加13,216,979元之全民健康保險藥品費用 支出部分，得以調降全民健康保險核定藥價之方式回復原所 增加藥費支出之損害，並能同時維護藥品許可證持有藥商之 合法權益，逕將該藥品不列入全民健康保險給付範圍，顯非 對人民權益損害最少之選項，違反比例原則，自屬違法。 ⒉針對被告質疑原告前所提供之「藥品銷售量」有誤乙事，原 告並未直接供應藥品予特約醫事服務機構，係於經銷商需貨 時供應予經銷商，故原告僅能提供其供貨予經銷商之總量， 而原告供貨予經銷商時，並未提供任何贈品，係經銷商與特 約醫事服務機構於協商供貨條件時，分別自行提供。因此， 原告供貨予經銷商之總量，實包含經銷商供貨予特約醫事服 務機構之藥品量及贈品量等，更能充分反應藥品銷售總量。 就被告質疑旭友公司原申報93年12月銷售予高醫之藥品數量 ，與統一發票所查核之正確銷售數量不符，故影響計算比例 乙事，臺北地檢署偵辦98年度偵字第8283號案件，該案緩起 訴處分書提及旭友公司負責人有隱匿該公司藥品銷售資料之 「贈品量」及「折讓單金額」；惟其中贈品係針對「循利寧 注射液」，非系爭藥品，故系爭藥品之統一發票並無是否應 納入贈品量之問題，以之作為本件銷售予高醫之藥品數量， 並無疑義。此外，相關藥品數量有誤報之情事，亦經旭友公 司承辦人於刑事偵查過程中釐清及更正，故本件訴訟所提供 之數據均係經刑事偵查所釐清之事實，其就統一發票之真正 及供貨時間確於93年12月等事，均已調查明確，亦無造成計 算分母或分子錯誤之可能。準此，原告與本件訴訟所提出之 相關事實，均經旭友公司負責人及承辦人於刑事偵查時釐清 ，原告所提出之不實申報比例之計算，係根據刑事偵查確認 之數據為之，被告亦得依據該偵查結果調整核定藥價，並無 被告所稱「對藥品核定價格之影響將會更大」等情事，本件 不實申報之比例確實僅為19.76%，並無疑義。 ㈥被告否認其「對不實申報比例未超過10% 之藥品許可證持有 廠商未將藥品不列入全民健康保險給付範圍」，顯與承辦人 告知原告之事實不符：
⒈原告承辦人於申復階段與被告承辦人聯繫時，即經被告承辦 人告知被告目前正針對2 件申復討論中，惟甲案之不實申報 比例為10% 以下，乙案為10% 以上20% 以下（即原告），故 被告將儘速決定不列入健保給付範圍之判定標準應定於10% 以上或20% 以上。被告於100 年2 月16日所舉行「全民健康 保險藥價基準研修會議議程」之會議資料，亦得佐證其確係



於原處分作成前進行該項會議討論相關議題。因此，原告所 為主張均係與被告承辦人聯繫時，經承辦人告知之事實，並 無任何不實之處。實則，被告身為行政機關，卻經常有行政 作為不一致或不實之情形，其倚仗與原告間對於其承辦另案 之資訊不對等，臨訟否認其承辦人前曾告知原告之相關事項 ，顯然違反行政程序法第8 條所揭示之誠實信用原則。 ⒉針對被告之惡習，原告提出另案供鈞院參考。原告系爭藥品 及訴外人新生堂藥行有限公司（下稱新生堂公司）之精寧膜 衣錠（Gina'ex F.C. Tablet ），前經被告以100 年3 月14 日健保審字第1000022630號處分，依無效之法規命令，調降 該2 藥品之健保藥價，復經衛生署訴願決定：「撤銷原核定 ，由原核定機關另為適法之處分」。惟針對同一事件，被告 竟於致原告及新生堂公司之函文中仍維持原處分，即「仍應 認定Cerenin 及Gina'ex 為一般學名藥，核定Cerenin 由每 錠9.1 元調整至4.44元，Gina'ex 由每錠7.3 元調整至4.41 元」。然而，被告卻於致「中華民國醫師公會全國聯合會」 等醫藥公會等單位之通知函中，承認其疏失，並表示「回復 原健保支付價格分別為每錠9.1 元及7.3 元」，其濫用全民 健康保險之保險人身分，任意針對不同對象為不一致之藥價 核定及函文，並蓄意未依訴願決定意旨函覆原告，顯係刻意 本於其屬得核定藥價之機關，就其經撤銷之違法處分，仍對 原告及新生堂公司為極不友善之回應。準此，其於本案否認 其承辦人前所告知原告之事項，其可信度自亦嚴重令人存疑 ，無從採信等情。並聲明求為判決撤銷原處分（即被告100 年3 月15日健保審字第1000022193B 號函）及該部分之訴願 決定。
三、被告則以：
㈠按全民健康保險法第51條第1 項規定，藥價基準係法律授權 制定，於經衛生署核定發布後，即具有法規命令之效力，被 告亦有遵守執行之義務，而藥價基準第4 章之柒第2 項明文 規定，對不實申報之藥品不列入全民健康保險給付範圍，並 未區分因藥品許可證持有藥商或經銷商所為，或不實申報比 例高低，而有所不同，故系爭藥品既經確認有不實申報情形 ，被告即有依法將系爭藥品不列入全民健康保險給付範圍之 義務，特先敘明。次按被告第1 次處分，對藥品許可證之持 有廠商而言，屬廢止授益處分之行政處分，非裁罰性質行政 處分（鈞院99年度訴字第1368、1223、1243、1244號判決等 參照），故本件並無行政罰法之適用甚為明顯。又原告所指 之原處分，本質上為對物處分已如前述，故被告將系爭藥品 不列入全民健康保險給付，是因旭友公司未能正確反應系爭



藥品之市場價格，致被告及醫事服務機構無從判定應支付價 格，有必要將藥品除名於藥價基準之外，藉此控制健保成本 ，避免藥價黑洞，此誠屬必要措施，不因藥品許可證持有廠 商是否參與藥品銷售之申報而異，鈞院99年度訴字第1368號 判決亦採此見解，故原告以其未直接銷售予特約醫事服務機 構而無申報義務、對經銷商無監督管理權限等，主張其非行 政罰法第3 條之行為人，不應受行政罰法之裁處云云，並無 理由。
㈡就原告所謂原處分違反比例原則部分：
⒈按現行藥價基準第4 章之柒第2 項對不實申報之藥品，只有 不列入全民健康保險給付範圍之規定，並無依不實申報數量 佔出貨量之比例而有不同處理方式，被告亦無裁量權限，故 原告主張不實申報數量只佔其出貨量不到1/5 ，而主張原處 分有違比例原則並無理由；況19.76%之比例並不低（依原告 所提修正草案之規定，經銷商不實申報數量超過10% 即應自 藥價基準中刪除可知），且因旭友公司不實申報，已造成健 保增加藥費支出金額高達13,216,979元，原告所謂「病患將 面臨斷藥及換藥等不利益」是否存在並無證據證明，但所謂 「原處分於平衡公共利益時已明顯失衡」絕非事實。 ⒉況原告所謂19.76%之比例，明顯有誤。首先，藥價基準中所 規定之甲調查，是調查藥品供應商之「藥品銷售量（應包含 贈品量、藥品消耗，並扣除退貨數量）」，即直接銷售予特 約醫事服務機構之數量，此觀藥價基準規定甲調查之對象為 「直接銷售給特約醫事服務機構之所有藥品供應商」可知， 原告卻以其出貨予經銷商之數量為依據，其計算式之分母明 顯有誤；原告100 年9 月28日準備狀雖表示其供貨量「包含 經銷商供貨予特約醫事服務機構之藥品量及贈品量」，但這 根本無關，因原告自己也承認未直接提供藥品予特約醫事服 務機構，其又如何得知其供貨量等於「經銷商供貨予特約醫 事服務機構之藥品量及贈品量」，難道經銷商不用有存貨或 不用調整存貨之多寡。而且依原告之計算方法，因為藥價調 查是以季為單位，如果藥品許可證持有廠商固定在每年第1 、3 季供貨予經銷商，經銷商則固定在每年第2 、4 季出貨 予特約醫事服務機構，則無論經銷商虛報數量多寡，其比例 皆為0 ，顯然無從達到藥價調查之目的，益可證明原告計算 方式之分母有誤。其次，原告主張旭友公司在93年12月實際 銷售予高醫之系爭藥品數量為119,000 錠，非申報之214,50 0 錠，並舉該公司及高醫所留存之統一發票存根聯、收執聯 各乙紙為證；但兩紙統一發票縱然屬實，亦只能證明旭友公 司當月至少有銷售119,000 錠，無法證明只銷售119,000 錠



，因無證據證明這是全部銷售之發票；何況旭友公司有隱匿 贈品量之行為已載明在臺北地檢署98年度偵字第8283號緩起 訴處分書中，而統一發票應不會包含贈品量，所以原告所提 統一發票，其記載內容根本非事實；並且統一發票記載之內 容，與其所提旭友公司之申報數量根本不符（高醫之機構代 碼為0000000000），試問原告為旭友公司與高醫以外之第三 人，又主張旭友公司對其無任何報告義務，其對經銷商亦無 監督管理，則原告有何能力及資格可以主張旭友公司之申報 數量與事實不符。
⒊又原告所提原證11第2 紙發票為應由買方高醫持有之收執聯 ，為何能由原告持有？兩紙發票記載之日期、數量相同，為 何要分兩次開立，故其內容是否屬實，亦非無疑；而且原告 雖在準備狀表示「原告所提出之不實申報比例之計算，亦係 根據刑事偵查所確認之數據為之」，但只有空言陳述，根本 未提出任何刑事偵查資料作為證明，其在100 年9 月28日行 準備程序時，雖以言詞主張可參閱臺北地檢署98年度偵字第 8283號緩起訴處分書，但綜觀緩起訴處分書完全沒有任何申 報數量或不實申報比例之記載，可見原告之陳述根本不實。 又原告之主張縱然屬實，則旭友公司不但高報藥品銷售價格 （隱匿贈品量及折讓單金額），還高報銷售數量；因為被告 是以調查所得之藥品加權平均價額來核定藥價，高報銷售數 量對藥品核定價格之影響將會更大；另原告準備狀對此有所 指摘，惟被告所謂「其對藥品核定價格之影響將會更大」， 係指因旭友公司不實申報致不能正確核價，與有實際藥價後 可以正確核價並不相同，原告對此顯有誤會。又乙調查（調 查對象為特約醫事服務機構）係採抽樣調查，故原告所謂「 極少數」「比例甚低」皆非事實。
㈢原告主張「得以調降全民健康保險核定藥價之方式回復原所 增加藥費支出之損害」，並無法律依據。按現行藥價基準第 4 章之柒第2 項之規定，對不實申報之藥品只有不列入全民 健康保險給付範圍之規定，並無所謂「調降全民健康保險核 定藥價之方式」。至於修正草案雖然規定「不實虛報係經銷 商所為者」、「不實申報佔率＜10% 」及「影響藥價調整幅 度＜6%」時，藥品許可證持有廠商可選擇以調降藥品支付價 格，及返還不實申報而增加健保藥費支出金額之方式辦理， 但藥價基準修正草案在未經衛生署修正發布前，根本尚未生 效，原告起訴狀亦對此曾加以主張，雖然其所述並非事實， 但原告對「法規生效日期之相關規定」應知之甚詳，卻作此 明顯矛盾之主張，益證其主張之無理由；更毋庸論系爭藥品 不實申報數量遠超過修正草案10% 之規定。




㈣原告所謂「原處分違反中央法規標準法關於法規生效日期之 相關規定」部分，並非事實：
⒈原告所指「原處分說明二㈢點」係因原告對被告第1 次處分 提出申復所作之回復，因原告在申復時主張「且據了解所涉 之不實申報出貨量僅佔本公司93年7 月至12月間出貨量之19 .76%」，故被告才在說明二㈢點予以說明，其全文為「另外 為不實申報行為之經銷商不實申報數量比例雖低，但仍影響 藥價調整之結果，造成本局無法正確調整該藥品之健保支付 價格。」可知被告第1 次處分及原處分全未引用藥價基準修 正草案之內容。次依現行藥價基準第4 章之柒第2 項之規定 ，對不實申報之藥品不列入全民健康保險給付範圍，並未區 分係因藥品許可證持有藥商或經銷商所為而有所不同，更未 因經銷商所為須達一定比例而有不同處理方式，故原處分之 依據為現行藥價基準第4 章之柒第2 項之規定，並非原告所 稱之修正草案，原告對此顯然有誤會，其據此所為之陳述亦 明顯錯誤。又在藥價基準未經衛生署修正發布前，被告悉依 現行規定處理，縱有藥商持修正條文之內容作主張，被告仍 堅持依現行規定辦理，鈞院100 年度訴字第881 號判決即有 類似案例，該件藥品許可證持有藥商符合修正草案所規定之 「不實虛報係經銷商所為者」、「不實申報佔率＜10% 」及 「影響藥價調整幅度＜6%」等要件，但因修正草案尚未生效 ，故無適用之餘地，所以原告一再堅稱被告承辦人員告知， 所謂對不實申報比例未超過10% 之藥品許可證持有廠商未將 藥品不列入全民健康保險給付範圍或「擬以不實申報比例是 否超過10% 之門檻作為決定是否將藥品不列入全民健康保險 給付範圍」皆非事實，相關主張也無理由。
⒉另原告準備狀所謂之「惡習」根本不是事實。原告就系爭藥 品與被告間有2 件行政爭訟，除本件不列入全民健康保險給 付範圍外，還有1 件是藥價調降（除原告外，尚涉及第三人 新生堂公司持有藥品許可證之精寧膜衣錠，原定調降日期為 100 年7 月1 日），衛生署就藥價調降部分所作訴願決定， 主文為「原核定撤銷，由原核定機關另為適法之核定。」被 告重新審核後，仍作成與原核定相同內容之核定，並依法於 100 年9 月13日通知原告及新生堂公司，除告知藥價調降之 內容外，並告知重新核定之藥價原應於100 年11月1 日生效 ，但因系爭藥品涉及不實申報，而新生堂公司之精寧膜衣錠 已自請註銷，皆已定自100 年10月1 日起不納入健保給付範 圍，所以一併告知兩品項藥品自100 年10月1 日起不納入健 保給付範圍。另原藥價調降之核定業經公告，所以在衛生署 撤銷後，被告仍應依原核定之價格給付，故被告除另行通知



各醫事及藥商團體外，還通知被告所屬各分區業務組，該兩 品項藥品回復原健保支付價格，並自100 年10月1 日起不納 入健保給付範圍即所謂核定價格歸零，此即被告100 年9 月 13日健保審字第1000034563B 號函之內容（被告100 年9 月 13日健保審字第1000034563A 號、同年月第1000034563B 號 函可以證明）。所以前揭被告兩函並無任何錯誤或衝突，更 無所謂在被告第1000034563B 號函「始承認其疏失」或所謂 「任意針對不同對象為不一致之藥價核定及函文」之情形， 訴願法亦無原處分機關不能作成與原處分內容相同處分之規 定，尤其鈞院亦有判決認為「至於為執行同基準第3 章所約 定之藥品支付價格訂定原則，如何查價取得正確藥品資料調 整支付價格，以及調查後仍無法取得正確資訊之藥品品項如 何定位等技術性、細節性規定，委諸於行政規則，原無不可 。」原告相關陳述明顯錯誤。
㈤就原告提出監察院99年6 月7 日（99）院台財字第09922004 37號函及所附調查意見、最高行政法院92年度判字第924 號 判決，主張藥價基準有行政程序法第158 條之無效情形： ⒈按監察院函文及調查報告係因台灣區製藥同業公會向監察院 陳述，經該院函復「調查意見供參」，並非監察法所稱之糾 正、糾舉或彈劾，甚至根本未通知被告，而且其係針對「第