臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1098號
100年9月29日辯論終結
原 告 臺北市浙江同鄉會
代 表 人 葉潛昭
訴訟代理人 楊尚賢 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫（市長）
訴訟代理人 文右武
簡艷蘿
上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國100
年4 月28日台內訴字第1000059296號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠原告前經臺灣省政府65年12月21日府社三字第114515號函 同意於改制前臺北縣石碇鄉○○○段○○○○小段30-2、 38、38-1、38-8、39地號等5 筆土地設置臺北縣石碇鄉臺 北花園公墓（下稱臺北花園公墓），復經被告69年5 月1 日六九北府社一字第86575 號函准予備查啟用。98年8 月 13日被告邀請各相關單位現場勘查，經認定其未經核准於 春暉堂（原告又稱之為永安堂或永安福座，下同）擅設骨 灰（骸）存放單位，被告並請改制前臺北縣新店地政事務 所查明所占地號及使用面積，嗣被告依該所98年10月2 日 北縣店地測字第0980014860號函檢送之建物測量成果圖、 改制前臺北縣政府建設局70建字第2413號建照、改制前臺 北縣政府工務局72碇使字第1936號使用執照、改制前臺北 縣新店地政事務所（73）新建字第06065 號建築物改良物 所有權狀等資料，認定原告上開情事屬實。
㈡被告復於98年10月30日、98年12月31日邀請各相關單位赴 現場勘查，原告代表陳述意見分別為：「春暉堂後方之納 骨室於69年已存放骨灰罐，本會將提補申請合法。」、「 關於附設納骨堂之事，前已向縣府說明，原係以輕鋼架設 置之納骨間，因年久失修，所以近期整修完畢，並無擴大 範圍，沒有另行蓋建納骨塔，完全依法辦事，並且以前每 年均有陳報縣府，迄未見縣府指示係非法設置。」，被告 乃以99年2 月3 日北府民生字第0990094902號函請原告於
99年3 月5 日前依行政程序法第105 條規定以書面陳述意 見，並限期於99年4 月30日以前改善完成，屆期如未改善 完成，將依殯葬管理條例第55條第1 項之規定處罰。嗣被 告依改制前臺北縣石碇鄉公所99年5 月14日北縣碇民字第 0990005788號函檢送之「臺北縣石碇鄉違反殯葬管理條例 殯葬設施設置、經營管理案件處理查報表」所示，春暉堂 附設骨灰（骸）存放設施仍未拆除、恢復原狀。 ㈢被告復查春暉堂之骨灰（骸）存放設施，依原告96年3 月 14日召開之臺北市浙江同鄉會第13屆第21次墓園管理委員 會會議紀錄討論事項第2 案決議：「本會臺北花園公墓福 座原訂中層（第6 、7 層）每位4 萬，並上下逐層遞減1 千元，現為擴大各層銷售效果，經墓管會研商，同意修訂 價格為中層每位4 萬元不變，上下逐層遞減5 千元；另為 落實鄉親照顧，擬訂會員之永久管理費每位1 萬5 千元（ 不變），非會員永久管理費每位2 萬元，並自3 月16日起 生效。」，以及依原告99年6 月30日臺浙14昭字第1084號 函附之已入塔者名冊內，載明已有57個骨灰罐存入春暉堂 附設之骨灰（骸）存放設施等資料，認定原告係未經啟用 就已販售骨灰（骸）存放單位。被告據以認定原告之行為 違反殯葬管理條例第7 條第1 項、第18條第1 項及第31條 規定，乃依同條例第55條第1 項及第3 項規定，以99年8 月5 日北府民生字第0990454228號處分書處原告罰鍰新臺 幣（下同）30萬元，限期於99年9 月30日前改善完成或補 辦手續，屆期仍未改善或補辦手續，將就違規事實採取連 續處罰，並勒令原告自即日起停止販售春暉堂骨灰（骸） 存放單位。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提 起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：
㈠有關被告來函所指臺北花園公墓，係位於新北市○○區○ ○○段○○○○小段38地號等土地，該公墓之設置過程， 原告係依公墓暫行條例與台灣省公墓火葬場殯儀館納骨堂 （塔）管理規則，於65年7 月20日以臺浙四驥字第110 號 函新北市政府石碇區公所，籌設「臺北花園公墓」，並檢
呈闢設計劃書等資料，其中闢設計劃即含有禮堂與納骨設 施規劃。嗣經臺灣省政府於65年12月21日以府社三字第11 4515號函（鈞院卷第80、81頁，附件1 ）准予臺北花園公 墓設置，經整建與會勘後，新北市政府於69年5 月1 日以 北府社一字第86575 號函（鈞院卷第82頁，附件2 ）准予 啟用；其中設施建物之建造執照、使用執照亦新北市政府 建設局於70年8 月29日核發建造執照柒拾建字第2413號建 造執照（鈞院卷第84頁，附件3 ），工務局亦於72年11月 15日核發柒拾貳碇使字第1936號使用執照（鈞院卷第85頁 ，附件4 ），故應已符合當時法規要求，並完成設置程序 。縱使73年法令有所變，亦明顯違背法律不溯及既往原則 ，此為主管機關新北市政府城鄉鄉發展局100 年2 月8 日 以北城開字第000086721 號函示（鈞院卷第86、87頁，附 件5 ）所認知。又據被告所屬農業局100 年6 月27日北農 山字第1000564691號函（鈞院卷第88頁，附件6 ）認定永 安堂（春暉堂）僅變更內部使用，無涉及開挖整地，故無 須擬具水土保持計畫送核；又經濟部水利署臺北水源特定 區管理局於100 年3 月21日以水台建字第10050010360 號 函（鈞院卷第89頁，附件7 ）亦說明尚無建築物使用用途 變更之適用。是以，以上文件可證明原告並無擴大範圍， 且被告所屬城鄉鄉發展局100 年6 月27日函示（鈞院卷第 86、87頁，附件5 ）、被告所屬農業局100 年6 月27日北 農山字第1000564691號函（鈞院卷第88頁，附件6 ）及水 源局於100 年3 月21日函示（鈞院卷第89頁，附件7 ）， 雖係被告認定原告違反殯葬管理條例之後的發文，但證明 原告並未違反殯葬管理條例之規定，併予敘明。綜上所述 ，系爭台北花園公墓，早在翡翠水庫興建前，即已合法使 用至今已逾30年，期間復接受縣府督輔、查核、評鑑，分 別於71年度、97年度殯葬設施業查核評鑑績優單位，並予 公開頒獎表揚，此有新北市政府71年7 月1 日71北府社一 字第152311號、98年1 月7 日北府民生字第0980000070號 函在案可考，實與一般未經核准擅設公墓者，實屬有別。 被告未予辨明，亦無視臺灣省政府前揭核准函令及證照， 竟引用台灣省政府55年7 月12日府社三字第50076 號府令 修正頒布之臺灣省喪葬設施設置管理辦法第6 條規定或臺 灣省政府55年7 月12日府設三字第50076 號府令頒布之臺 灣省公墓火葬場殯儀館納骨堂（塔）管理規則第3 條規定 指謫原告未依法令申請設置。再者，被告違反法律不溯及 既往原則，對於早在65年間即已核准之系爭墓園，援引所 謂91年7 月17日始立法通過生效之殯葬管理條例等相關規
定，要求原告遵循辦理，應屬違法之行政處分。 ㈡上開合法設置之詳情，及當時相關往來文件，業經原告於 新北市政府歷次來函甚至派員現場勘查時，檢具在案，亦 為新北市政府99年2 月3 日北府民生字第0990057477號函 說明欄二肯認綦詳。詎本件提起訴願後，訴願審議機關竟 無審酌前揭函准設置啟用系爭公墓之公文，將原告所屬臺 北花園公墓認定為未經核准於春暉堂（即永安堂、又名永 安福座）擅設骨灰（骸）存放單位，其認事用法顯有違誤 。
㈢經查，被告質疑之春暉堂部分，原告早於85年12月13日即 以台浙十炘字第464 號函告新北市政府：「本會早在70年 間在臺北花園公墓禮堂後座設有骨灰堂（使用執照為72碇 使字第1936號），考容納骨灰約3,000 個，截至目前以存 放172 個」。新北市政府針對原告函告，旋於85年12月23 日以北府社一字第447846號函，請原告提供就70年間在旨 揭公墓設置骨灰室乙案，檢附興建地點之土地登記謄本、 現場照片、建造執造即使用執照影本送府核辦，被告遵諭 辦理後，被告針對該等春暉堂使用及設置問題，即未再為 任何行政指導或行政處分，亦無任何函文指出等設置過程 有任何不合法或應改進之處，予以結案，豈能同一事實於 10餘年後，援引前揭原告不明前案原委之承辦同仁會勘時 陳述之隻字片語，逕行認定原告係未經核准設置納骨灰（ 骸）之春暉堂。
㈣被告在時隔近14年後，舊事重提，甚至於旨揭處分書內容 刻意規避隱匿前揭85年間雙方曾針對本件有行政往來函文 之事實，僅於二、處分內容：㈢本案行政處理經過如下： 記載：「1.本案經本府邀請各相關單位於98年8 月13日赴 現場勘查…」、「2.本府復以98年9 月11日北府民生字第 0980742184號函告受處分人…」、「4.依新店地政事務所 98年10月2 日北縣店地測字第0980014860號函…」、「5. 本案經新北市政府工務局99年3 月30日北工建字第099024 0961號函查證…」、「6.本案復依經濟部水利署臺北水源 特定區管理局99年4 月8 日水臺建字第09950013370 號函 …」等十三點，均為所謂98年至99年間行政處理流程，明 顯企圖混淆視聽，並規避行政罰法第27條規定，行政罰之 裁處權，因3 年期間之經過而消滅之規定，企圖營造原告 違反行政法上義務，乃係近1 、2 年之舉，而非始自85年 或更早期間之假象，推卸行政機關怠惰執法心態，昭然若 揭，當非可取。
㈤被告固認定原告未經核准春暉堂擅設骨灰（骸）存放設施
，違反現行91年07月17日始立法通過之殯葬管理條例第7 條、第18條第1 項及第31條規定，及「變更台北水源特定 區計畫案」等。然殯葬管理條例與依據都市計畫法73年2 月28日公告之台北水源特地區計畫、82年8 月10日「臺北 水源特定區計畫（含南北勢溪部分第1 次主計畫通盤檢討 ）及90年5 月21日「變更臺北水源特定區計畫（含南北勢 溪部分第2 次主計畫通盤檢討）」之土地使用管制要點等 ，均屬本件花園公墓核准設置之後所訂定之法律規範，該 等新法，是否得溯及既往，逕予適用於早經臺灣省政府於 65年12月21日以府社三字第114515號函准予備查，被告於 69年5 月1 日以北府社一字第86575 號函准予啟用之公墓 ，攸關本件有無信賴保護原則之適用，自應予以詳查。尤 其原告於85年12月13日即以85台浙十炘字第464 號函文被 告：「本會早在70年間在臺北花園公墓禮堂後座設有骨灰 堂（使用執照為72碇使字第1936號），可容納骨灰約3,00 0 個，截至目前已存放172 個」，益足顯證該等設置骨灰 堂之事實，早於70年間即已存在，被告非不得依據各該納 骨存放單位所登載姓氏、入塔日期推算確切之存放期日， 豈能囫圇吞棗，不予明察，援引原告與被告會勘時，承辦 人員不明原委之說詞，或迫於官員強勢威嚇下所敘所謂「 本會將補提申請合法」等語，遂遽認原告已經自承或明知 未經核准擅設骨灰（骸）存放單位。是為求釐清本件設置 骨灰（骸）存放單位究竟係始自於何時，爰依法聲請調查 證據並履勘現場，懇請鈞院前往現場履勘逐一比對各該存 放單位入塔時間，即可知被告所指之春暉堂，早於上開法 律公布前即已存在，依法應受信賴保護原則，不得任意以 後法恣意命原告拆除或恢復原狀。
㈥被告於原告85年函告有關臺北花園公墓禮堂後座設有骨灰 堂後，近14年間，本於主管機關立場，歷經多年督輔、查 核、評鑑，並於71年度、97年度殯葬設施業查核評鑑原告 為績優單位並予頒獎，期間從未為任何行政指導或行政處 分指出該等設置有所不當，或加以取締，縱令依據都市計 畫法73年2 月28日公告台北水源特定區計畫、82年8 月10 日「臺北水源特定區計畫」（含南北勢溪部分第1 次主計 畫通盤檢討）及90年5 月21日「變更臺北水源特定區計畫 （含南北勢溪部分第2 次主計畫通盤檢討）」，並訂定相 關土地使用管制要點後，均未為任何行政處分或處罰，或 限令改善，今竟遽指為違法，是否行政法上所謂禁止反言 之適用？（即一方面核定為績優單位並給予頒獎表揚，另 一方面卻指為違反殯葬管理條例云云）。關於此點，為釐
清事實真相，爰依法聲請調查證據，懇請鈞院依法向被告 函查是否確實於71年度、97年度殯葬設施業查核評鑑原告 為績優單位並予頒獎，何以評見績優並予頒獎時，未指出 系爭春暉堂為違法，或命拆除或回復原狀。
㈦再者，新北市石碇區公所迄今均仍給埋葬許可證，埋葬地 點均核定在臺北花園公墓，被告無視於此，竟仍認為原告 違反殯葬管理條例，此舉顯然自相矛盾，並有禁止反言之 適用。而該等相互矛盾之舉措，有無公務員怠於行使職權 造成損害之擴大，而有國家賠償法之適用，為釐清事實真 相，亦依法聲請調查證據，懇請鈞院向被告函查是否確實 歷年來均給予埋葬許可，埋葬歷經數年後再行撿骨存放之 春暉堂納骨灰（骸），何以歷年來均未見指正或命拆除， 其理何在。
㈧又本件春暉堂等設施自70年間設置迄今已逾近30餘年，如 被告執意為行政裁罰，有無罹於行政罰法第27條之裁罰權 行使時效、是否有違反比例原則、認事用法有無違誤，均 在在值得推究，茲析述如後：
⒈按行政法上所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之 法秩序，而安排其生活或處置其財產，不能因嗣後法規 之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，用以保護 人民既得權益；本原則之適用，係在禁止新制定或修正 法規有溯及既往之效力。次按行政法上信賴保護原則之 適用，須具備下列所述要件，始足當之：一、須有信賴 基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含 行政機關之行政處分或其他行為）；二、信賴表現：即 當事人因信賴該國家行為有變更或修正，將使當事人遭 受不能預見之損失；三、信賴值得保護：即當事人之信 賴，必須值得保護（最高行政法院93年度判字第1677號 判例參照）。再按合法之授益處分除具有：一、法規有 准許廢止之規定；二、原處分機關保留行政處分之廢止 權；三、附負擔之行政處分受益人未履行該負擔；四、 行政處分所依據之法規或事實事後發生變更致不廢止該 處分對公益將有重大危害；五、其他為防止或除去對公 益之重大危害等要件之一時，得由原處分機關依職權為 全部或一部之廢止外，基於行政法上之信賴保護原則， 行政機關不得任意廢止之。且原處分機關倘依「行政處 分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分 對公益將有重大危害」或「其他為防止或除去對公益之 重大危害」之理由，而廢止授予利益之合法行政處分時 ，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予
合理之補償。（最高行政法院83年判字第1223號判例參 照）。
⒉經查，有關新訂之殯葬管理條例及依據都市計畫法73年 2 月28日公告台北水源特定區計畫、82年8 月10日「台 北水源特定區計畫（含南北勢溪部分第1 次主計畫通盤 檢討）及90年5 月21日「變更臺北水源特定區計畫（含 南北勢溪部分第2 次主計畫通盤檢討）」，或據此訂定 之相關土地使用管制要點，究應如何適用，按殯葬管理 條例第3 條、都市計畫法第4 條、第20條及第23條規定 ，主管機關均屬內政部，其法律之解釋適用及相關計畫 之核定等，均屬於內政部之法定職權範圍，縱令新北市 政府73年2 月28日公告台北水源特定區計畫、82年8 月 10日「台北水源特定區計畫（含南北勢溪部分第1 次主 計畫通盤檢討）及90年5 月21日「變更臺北水源特定區 計畫（含南北勢溪部分第2 次主計畫通盤檢討）」或據 此訂定之相關土地使用管制要點，在法律性質上，均屬 行政命令或者行政規範，而屬於新法，依據前開最高行 政法院判例要旨，應無溯及既往適用之餘地，此業經內 政部78年4 月8 日台內字第687988號函、98年6 月25日 台內民字第0980113979號函解釋明確，有關納骨塔係於 墳墓設置管理條例公布施行前所設立使用疑義，內政部 93年11月2 日台內民字第0930065271號函亦以明白揭示 ：「按本部92年4 月3 日台內民字第0920003499函略以 ，於墳設置管理條例及施行細則前所設者，依法律不溯 既往原則，墳墓設置管理條例及殯葬管理條例之罰則不 適用之。」是在殯葬管理條例之主管機關均認為依據法 律不溯及既往之情況下，新北市政府應無權要求本會依 據新公布之殯葬管理條例第7 條等規定辦理申請設置事 宜、亦無權認定違反「台北水源特定區計畫（北勢溪部 分）」即未經核准於春暉堂擅設骨灰（骸）存放設施， 至屬灼然。是新北市政府見未及此，竟強令本會依據新 法辦理設置許可，或依據新法命令原告拆除並回復原狀 ，其認事用法，容有違誤。
⒊本件核准設立花園公墓，在法律上屬於授益行政處分。 在行政法理理論與實務見解咸認：合法之授益處分除具 有：一、法規有准許廢止之規定；二、原處分機關保留 行政處分之廢止權；三、附負擔之行政處分受益人未履 行該負擔；四、行政處分所依據之法規或事實事後發生 變更致不廢止該處分對公益將有重大危害；五、其他為 防止或除去對公益之重大危害等要件之一時，得由原處
分機關依職權為全部或一部之廢止外。基於行政法上之 信賴保護之原則，行政機關不得任意廢止之。且原處分 機關倘依「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更 ，致不廢止該處分對公益將有重大危害」或「其他為防 止或除去對公益之重大危害」之理由，而廢止授予利益 之合法行政處分，對受益人因信賴該處分致遭受財產上 之損失，應給予合理之補償。（最高行政法院83年判字 第1223號判例參照）。經查臺灣省政府依據本會所呈報 「台北花園公墓闢設計劃」既於65年12月21日以府社三 字第114515號函准予台北花園公墓設置，新北市政府復 於69年5 月1 日以北府社一字第86575 號函准予啟用， 則該等准予設置及准予啟用，即屬授益之行政處分；至 於使用之範圍、目的，自應依照原始呈報並經核定之「 台北花園公墓闢設計劃」，不能囿於其中設施建物建造 執照、使用執照，否則勢將無法解釋「台北花園公墓闢 設計劃」第七項闢建構想㈠墓園規劃1.墓區：共分為AB CD四區、2.墓基：每一單位面積為：8 平方公尺、12平 方公尺、16平方尺、22平方公尺…。㈡公共設施：1.道 路2.排水系統3.擋土牆4.停車場5.禮堂6.棺木停厝所7. 骨灰塔一座8.廣植花木。等等亦無從解釋，上開「台北 花園公墓闢設計劃」經呈報後，臺灣省政府明確核示「 准予照辦」，並於說明三：載明：設置時應依公墓暫行 條例及本省公墓、火葬場、殯儀館、納骨塔管理規則辦 理之字樣。新北市政府亦明確核示：「准予啟用」，並 請儘速補送公墓管理辦法、公墓收費標準、報府核備， 並確實依公墓計畫說明書圖及水土保持計畫書圖施工辦 理。
⒋被告無視上開業經核准函文鉅細靡遺記載內容，竟於處 分書指稱，上開核准設施內並無同意得於春暉堂附設骨 灰（骸）存放設施云云，復於處分書㈢本案行政程序處 理經過如下：10末段指稱：「惟春暉堂得設置骨灰（骸 ）存放設施，係屬行政機關之特許事項，受處分人並無 提供臺灣省政府或本府符合准設置函及同意啟用函，以 證明春暉堂設置骨灰（骸）存放設施，係經同意核准設 置及啟用」云云。殊不知上開呈報之「台北花園公墓闢 設計劃」，第七項闢建構想㈠墓園規劃1.墓區：共分為 ABCD四區、2.墓基：每一單位面積為：8 平方公尺、12 平方公尺、16平方尺、22平方公尺…。㈡公共設施：1. 2.3.4.5.6.棺木停厝所7.骨灰塔一座，即有明確記載附 設骨灰（骸）存放設施，此參其所使用之骨灰塔、墓區
、墓基等字樣甚明。對照臺灣省政府回函：載明：設置 時應依公墓暫行條例及本省公墓、火葬場、殯儀館、納 骨塔管理規則辦理之字樣，若無同意附設骨灰（骸）存 放處，又何需多此一舉為如上法令要求或提示之理；詎 訴願決定機關見未及此，竟謂：「於65年7 月20日以台 浙四驥字第110 號函呈報臺北花園公墓設置案所附之「 臺北花園公墓闢設計畫」內容第七項、闢建構想㈡之第 7 點記載：「骨灰塔一座：為火葬骨灰存放之處」，依 其內容觀之，訴願人於65年申請設置旨揭公墓時，確實 有意構建納骨堂（塔），惟對照卷內所附之「臺北花園 公墓各項設施配置圖」圖示，本案「春暉堂」所建構配 置之位置，係屬該公墓因管理需要及為供家屬祭拜禮堂 使用之建物，非作為納骨塔設施用，是目前訴願人將春 暉堂建物作為骨灰（骸）存放單位，顯然並不包括在臺 灣省政府65年12月21日府社三字第114515號函核准設置 範圍內。」云云，實令人莫名所以，蓋闢建構想乃系原 告主申請核准之目的與用途，故申請核准設立骨灰塔， 其目的自應以闢設計畫文字敘述：為火造骨灰存放之處 為準，被告捨本逐末，無視前揭有關用途之文字敘述， 竟自行比對為配置圖，率予認定春暉堂係屬該公墓因管 理需要及為供家屬祭拜禮堂之建物，非做為納骨塔設施 用云云，其認事用法，顯然疏率。是被告援引府73年2 月28日公告台北水源特定區計畫、82年8 月10日「臺北 水源特定區計畫（含南北勢溪部分第1 次主計畫通盤檢 討）及90年5 月21日「變更臺北水源特定區計畫（含南 北勢溪部分第2 次主計畫通盤檢討）」，或據此訂定之 相關土地使用管制要點第5 點公共設施㈥墓地規定，並 指其中墓八只准做為埋放骨灰（或靈骨塔）使用，不得 土葬及做殯葬場或火葬場之用，顯然已經涉及變更或廢 止前揭授益之行政處分，在無符合前揭最高行政法院判 例要旨進行必要補償前，自非合法。亦無從要求原告即 本會適用受新法拘束而受限制。
⒌尤其，本件原先臺灣省政府與被告核准啟用臺北花園公 墓，其授益之行政處分本身，並無保留行政處分之廢止 權、亦無附負擔未履行，在未明確予以補償之情況下， 自難遽予廢止。
⒍至於被告所執該府建設局70年建字第2143號建築執照核 准之建築物各層用途為祭堂、使用分區為區域計畫（墳 墓用地）區、被告所屬工務局72年碇使字第1936號使用 執照核准之建築物亦為祭堂，使用分區為區域計畫（墳
墓用），並無核准得於公墓內春暉堂附設骨灰（骸）存 放設施乙節，經查，本件所涉之臺北花園公墓本身之使 用及核准範圍，並非在前揭使用執照或建築執照，此參 臺灣省政府依據原告所呈報「臺北花園公墓闢設計畫」 於65年12月21日以府社三字第114515號函准予臺北花園 公墓設置，被告復以69年5 月1 日以北府社一字第8657 5 號函准予啟用，兩者核定准許啟用，均系爭建物使用 及建造執照核發前即已核准甚明，換言之，前揭准予設 置及啟用，與數年後70年建字第2413號建築執照、工務 局72年碇使字第1936號使用執照根本毫無關係，今被告 見未及此，竟以區區建造執照「建物各層用途」欄位登 記為「祭堂」及使用執照「建築物概要」欄位登記「祭 堂」使用，遂遽予限縮臺灣省政府65年12月21日以府社 三字第114515號函准予臺北花園公墓設置，被告復以69 年5 月1 日以北府社一字第86575 號函准予啟用之範圍 ，並將原始核准設置所憑之「臺北花園公墓闢設計畫」 ，限縮於建物使用執照使用範圍內，其認事用法之違誤 ，至為顯灼。原告於提出訴願時特別就此部分詳予說明 ，詎訴願決定機關不明究理，仍援引與被告相同理由， 駁回訴願，殊不知依照原告原始呈報並經台灣省政府核 定之「台北花園公墓闢設計畫」，第七項闢建構想㈠墓 園規劃1.墓區：共分為ABCD四區、2.墓基：每一單位面 積為：8 平方公尺、12平方公尺、16平方公尺、22平方 公尺…。㈡公共設施：1.道路2.排水系統3.擋土牆4.停 車場5.禮堂6.棺木停厝所7.骨灰塔一座8.廣植花木。等 等亦無從解釋，上開「臺北花園公墓闢設計劃」經呈報 後，臺灣省政府明確核示「准予照辦」。故核准設立骨 灰塔乃於法有據之事。
⒎按法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之 權限，而目的係為保護人民生命、身體及財產等法益， 且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明 確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為 義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行 職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國 家賠償法第2 條第2 項後段，向國家請求損害賠償。司 法院大法官會議釋字第469 號解釋揭櫫甚明。被告於原 告85年函告有關臺北花園公墓禮堂後座設有骨灰堂後， 近14年間，本於主管機關立場，歷經多年督輔、查核、 評鑑，分別於71年度、97年度殯葬設施業查核評鑑本會 為績優單位，並給予頒獎表揚，期間從未有任何行政指
導或行政處分指出該等設置有所不當，或加以取締，縱 令依據都市計畫法73年2 月28日公告台北水源特定區計 畫、82年8 月10日「臺北水源特定區計畫（含南北勢溪 部分第1 次主計畫通盤檢討）及90年5 月21日「變更臺 北水源特定區計畫（含南北勢溪部分第2 次主計畫通盤 檢討）」，並訂相關土地使用管制要點後，均未為任何 行政處分或處罰，原告基於信賴旨揭授益行政處分，進 而為鄉親安葬或那骨或其他後事辦理，自應予以保障， 始符法律安定原則。
⒏按行政罰法第27條規定，行政罰之裁處權，因3 年期間 之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為 終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生 時起算。本件所指之春暉堂等，於70年間即已在台北花 園公墓禮堂後座設有骨灰堂，迄今已逾30年餘，主管之 被告均未予聞問，多年督輔、查核、評鑑，分別於71年 度、97年度殯葬設施業查核評鑑本會為績優單位，並給 予獎項，亦未為任何行政裁罰，揭行政罰第27條規定， 應已進行無權裁罰，始符法律安定之本旨。再按同法第 45條亦規定，本法施行前違反行政法上義務之行為應受 處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第 16條、第18條第2 項、第20條及第22條規定外，均適用 之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。 均足證被告已經無行政裁罰權限，更無權限期原告於99 年9 月30日前改善完成或補辦手續，或以原告屆期仍未 改善或補辦手續，予以連續處罰。
⒐末按行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處 分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見， 或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之 機會。行政程序法第102 條定有明文。惟查，本件處分 書所指原告「未經核准擅自啟用、販售骨灰（骸）存放 單位…勒令受處分人自即日起停止販售春暉堂骨灰（骸 ）存放單位。」乙節，與前揭未經核准於春暉堂擅設骨 灰（骸）存放設施及擅自起用，係屬不同之事實，且援 引之行政罰法即殯葬管理條例之條文，一為第55條第1 項，另一則為第55條第3 項規定，彼此顯有歧見，有關 所謂「未經核准於春暉堂擅設骨灰（骸）存放設施及擅 自啟用」此部分，被告於行政處分前，有遵循行政程序 法第102 條規定，請原告陳述意見。惟此次處分書所增 列之「原告未經核准擅自啟用、販售骨灰（骸）存放單 位…勒令受處分人自即日起停止販售春暉堂骨灰（骸）
存放單位。」，則未見諸於原函文，亦未依法請原告陳 述意見，即遽以科處行政罰，其程序顯然有所違誤。自 應予以撤銷始為適法。
⒑抑且，處分書㈣所指：復查春暉堂之骨灰（骸）存放設 施未經啟用就已販售骨灰（骸）存放單位，已違反殯葬 管理條例第18條第1 項云云，細譯其所持之理由，並非 係援引原告96年3 月14日召開之台北市浙江同鄉會第13 屆第21次墓園管理委員會紀錄討論事項之第2 決議內文 為據。然查，解釋當事人所立書據之真意，以當時之事 實及其他一切證據資料為其判斷之標準，不能拘泥字面 或截取書據中一二語，任意推解致失真意（最高法院19 年上字第28號判例）。本件被告指原告涉有販售骨灰（ 骸）存放單位，無非係以上開會議決議內容用語內含有 「現為擴大各層銷售效果」等字，認定有販售之行為， 殊不知，處分書所指之販售，在民法上屬於買賣，依據 民法第345 條規定，所謂買賣：「稱買賣者，謂當事人 約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。」 惟參據前揭決議意旨，其真意應係在永久管理費，此參 決議內文均有明確記載「永久管理費」等字樣甚明，雖 因會議決議內文，因參加了理事未必全然瞭解法律真意 ，以致決議內容有令人誤解產生之所謂「現為擴大各層 銷售效果……」、「同意修訂價格為……」之用語，但 究其實際，原告並無移轉所有權之意，更無販售或銷售 或買賣之可言，此參所有塔位均無任何所有權之移轉， 更無分割給所謂各會員鄉親單獨所有權，是與前揭買賣 之法定要件，明顯不同，原處分書未予辨明，亦未探求 當事人真意或發函請原告陳述意見以為釐清，遽指原告 有販售之事實，其認事用法，顯有違誤；再者，原告亦 捐贈100 格骨灰位給經濟弱勢鄉民免費使用（鈞院卷第 90頁，附件8 ），可證原告係以服務公益之團體云云。 ㈨提出本件原處分書及訴願決定書、台北市浙江同鄉會社團 法人登記證書等件影本為證。
四、被告主張：
㈠本件係違反殯葬管理條例第7條第1項及第31條規定，未經 核准設置之殯葬設施，及私立殯葬設施於核准設置後其核 准事項有變更者未備具相關文件報請縣（市）主管機關核 准之情形下：
⒈查原告經營管理之臺北花園公墓，係經前臺灣省政府65 年12月21日府社三字第114515號函核准設置（原處分卷 附件22），復經被告69年5 月1 日六九北府社一字第86
575 號函（原處分卷附件23）准予備查啟用。惟該公墓 範圍內70年始領有建照之建築物「春暉堂」，經查並未 依當時之墓政法令即55年7 月12日府社三字第50076 號 府令頒佈之「臺灣省公墓火葬場殯儀館納骨堂（塔）管 理規則」，及55年7 月12日府社三字第50076 號府令修 正頒布之「臺灣省喪葬設施設置管理辦法」等相關規定 申請核准設置，且上開規定皆明確顯示，納骨塔之設置 ，須經被告核轉臺灣省政府社會處審核，惟被告均查無 原告申請「春暉堂」設置納骨塔之審核文件。
⒉復查原告於65年7 月20日以臺浙四驥字第110 號函呈報 臺北花園設置案所附之「臺北花園公墓闢設計畫」內容 第七項、闢建構想㈡之第7 點記載（原處分卷附件24） ：『骨灰塔一座：為火葬骨灰存放之處』，依其內容觀 之，原告於65年申請設置臺北花園公墓時，確實有意構 建納骨堂（塔），惟對照卷內所附之「臺北花園公墓各 項設施配置圖」圖示（原處分卷附件25），其申請構建 納骨塔配置之位置，非本件「春暉堂」所建構配置之位 置。
⒊再查上開配置圖資明顯標示，「春暉堂」所配置之位置 ，係屬該公墓因管理需要及為供家屬祭拜禮堂使用之建