高雄高等行政法院判決
100年度再字第53號
再 審原 告 永駿豐建設工業股份有限公司
代 表 人 王博明
訴訟代理人 許文彬 律師
再 審被 告 高雄市政府
代 表 人 陳 菊 市長
訴訟代理人 邱文龍
上列當事人間設置土資場事件，再審原告對於本院中華民國100
年5月12日99年度訴字第584號判決，提起再審之訴，本院判決如
下：
主 文
再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣再審原告申請於原高雄縣大社鄉○○○段368 之1地號等6筆土地設置土石方資源堆置處理場（下稱土資場 ），前經改制前高雄縣政府以民國93年4月6日府建土字第09 30040598號函准予設置，並於94年7月14日以府建土字第094 0146158號函同意「永駿豐土石方資源堆置場」營運在案， 該土資場原核准之總面積為1.1673公頃，營運期限為5年。 再審原告於營運期限屆至前之99年5月12日向改制前高雄縣 政府申請營運許可延展，經改制前高雄縣政府審認再審原告 所提出「永駿豐土石方資源堆置場」之營運基地面積僅2914 .45平方公尺，不符高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例第2 2條第2款「土資場基地面積不得少於1公頃」之規定，經改 制前高雄縣政府以99年6月15日府建土字第0990156994號函 通知補正，再審原告未補正，改制前高雄縣政府遂以99年8 月25日府建土字第0990197319號函否准再審原告之申請。再 審原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴 訟，經本院以99年度訴字第584號判決（下稱原確定判決） 駁回再審原告之訴，再審原告復向最高行政法院提起上訴， 仍遭該院以100年度裁字第2053號裁定駁回其上訴確定。再 審原告因認原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款及 第13款之再審事由，遂提起本件再審之訴。
二、本件再審原告主張：
（一）原確定判決認「高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例」無 地方制度法第30條第1項「與憲法、法律或基於法律授權 之法規或上級自治團體自治條例牴觸」之情形乙節，洵有 行政訴訟法第273條第1項第1款所定「適用法規顯有錯誤
」之再審事由：
1.按行政訴訟法第273條第1項第1款所稱適用法規顯有錯誤 者，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或 與司法院現尚有效之解釋，或最高行政法院尚有效之判例 顯然違反者而言（最高行政法院97年判字第360號判例意 旨參照）。次按「確定判決消極的不適用法規，顯然影響 裁判者，自屬民事訴訟法第496條第1項第1款所定適用法 規顯有錯誤之範圍，應許當事人對之提起再審之訴，以貫 徹憲法保障人民權益之本旨。」司法院釋字第177號解釋 著有明文。又「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之 法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」為地方制 度法第30條第1項所明定。
2.本件再審原告所提「經濟部所屬國營事業提供土地出租及 設定地上權辦法」，係由行政院核定，經濟部發布施行， 並陳報立法院在案，乃對多數不特定人民就一般事項所作 抽象之對外發生法律效果之規定。又經濟部是改制前高雄 縣政府的上級機關，其所發布之辦法，效力位階乃高於「 高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例」，是倘兩者相牴觸 時，即有地方制度法第30條第1項之適用。
3.經濟部既已核准再審原告之土資場，又依前揭辦法提供土 地設定地上權50年作為興辦土資場之用，改制前高雄縣政 府竟援引「高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例」之規定 否准再審原告申請土資場營運許可展延，殊不知兩者有所 牴觸，依地方制度法第30條第1項規定，該自治條例無效 。足見原確定判決適用法規顯有錯誤，構成行政訴訟法第 273條第1項第1款所定之再審事由。
（二）原確定判決又謂再審原告認為其已獲經濟部核准辦理土資 場事業，改制前高雄縣政府無權再以所制定之自治條例否 准再審原告已獲得之授益行政處分，有違反法律不溯及既 往原則之情事，尚有誤會云云，亦有行政訴訟法第273條 第1項第1款「適用法規顯有錯誤」之再審事由： 1.按基於法治國家之法安定性與人民信賴保護之要求，行政 法規原則上並不具有溯及既往之效力，以尊重人民之既得 權利與既成之法律關係，此即法律不溯及既往原則（最高 行政法院91年度判字第1838號判決要旨參照）。「高雄縣 營建剩餘土石方管理自治條例」係於91年2月15日制定公 布，而再審原告早已於87年11月10日獲經濟部核准興辦設 置「地區性使用廢棄預拌混凝土及混凝土攪拌車污泥水回 收處理事業」，此一授益處分亦經原確定判決肯認。 2.然改制前高雄縣政府嗣後竟援引「高雄縣營建剩餘土石方
管理自治條例」，將此一施行多年之授益處分予以推翻， 係屬以新法規變動人民既得權利及既成之法律關係，則為 維護法安定性及人民之信賴保護，自有法律不溯及既往原 則之適用。然原確定判決竟謂內政部營建署訂頒之「營建 剩餘土石方處理方案」只是行政規則，故應優先適用自治 條例云云，未能正視該自治條例之適用有違法律不溯及既 往原則，致與現行有效之判例相牴觸，其適用法規顯有錯 誤，構成行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由。 3.又經濟部87年11月10日經（87）工字第87890663號函謂再 審原告申請利用臺灣糖業股份有限公司（下稱臺糖公司） 所有土地，興辦地區性使用廢棄預拌混凝土及混凝土攪拌 車污泥水回收處理事業，所提設廠計畫尚屬合理可行，可 知符合「經濟部所屬國營事業提供土地出租及設定地上權 辦法」第4條第4款、第8款及第5條第3款之規定。按「廢 棄混凝土及污泥水回收處理事業」本即與預拌混凝土製造 業或水泥製造廠不同，再審原告並非於該場址經營預拌混 凝土廠，否則豈會營運多年而改制前高雄縣政府從未要求 申領工廠登記證？再審原告早於79年即領有預拌混凝土廠 之工廠登記證，倘係以興建預拌混凝土廠向經濟部提出申 請，必定會因未合於「經濟部所屬國營事業提供土地出租 及設定地上權辦法」而遭駁回。足見再審被告對經濟部核 准公文內容有所誤會。再審原告於87年11月10日獲經濟部 核准之授益處分，業經原確定判決肯認，故應探究再審原 告所興辦之地區性使用廢棄預拌混凝土及混凝土攪拌車污 泥水回收處理事業，與土資場之性質是否相同。再審被告 對於再審原告按月繳交月報表及營運內容，亦不爭執，可 見經濟部之授益處分內容實與現行土資場營運範疇相同（ 參見再審原告99年11月9日起訴狀所提「運送公共工程剩 餘土石方流向證明文件」備註8：「土質代碼：‧‧‧B5 為磚塊或混凝土塊，B6為淤泥或含水量大於30％之土壤， B7為連續壁產生之皂土。」）。
（三）原確定判決又謂依地方制度法第87條之3第5項規定，本件 並無再審原告所指再審被告組織不合法之問題乙節，有行 政訴訟法第273條第1項第1款「適用法規顯有錯誤」及第1 3款「當事人發現未經斟酌之證物或得使用該證物」之再 審事由：
1.按高雄縣及高雄市於99年12月25日合併改制為1個新直轄 市，故二者舊有的法人格均消滅，而成立新的法人即高雄 市。次按「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併 改制為直轄市，原直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）自治
法規應由改制後之直轄市政府廢止之；其有繼續適用之必 要者，得經改制後之直轄市政府核定公告後，繼續適用2 年。」「改制後之直轄市，於相關法律及中央法規未修正 前，得暫時適用原直轄市、縣（市）之規定。」地方制度 法第87條之2及第87條之3第5項分別定有明文。從而，改 制後之直轄市如未能如期修正法規，雖得暫時適用舊有規 定，惟仍須由改制後之直轄市政府核定公告，且繼續適用 不得超過2年。
2.查高雄市議會於原確定判決100年4月28日言詞辯論終結前 ，尚未通過「高雄市政府組織自治條例」，依地方制度法 第62條第1項規定，因「高雄市政府組織自治條例」尚未 經高雄市議會同意，亦未報行政院備查，再審被告之組織 即未合法化，至少尚存在是否具備合法權限公告之問題。 蓋依民主制度之原則，行政機關之權限是人民經由立法機 關所授予，否則行政機關不得為之。「核定公告」之行為 雖屬地方自治權限，然在地方議會尚未通過組織自治條例 之前，地方政府並無法定權限為核定公告。因高雄市議會 遲至100年5月18日始通過「高雄市政府組織自治條例」， 是再審被告於斯時起方合法取得法定權限。從而，再審被 告於99年12月25日以高市府四維法秘字第0990078115號公 告繼續適用「高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例」，自 屬違法無效。原確定判決將「組織合法」與「權限合法」 兩個概念混為一談，以致其適用法規顯有錯誤。 3.又高雄市議會100年5月19日高市會法一字第1000001565號 函顯係未經原確定判決斟酌之新證物，該函足以證明再審 被告係於100年5月18日始取得合法權限，其99年12月25日 之公告並不合法，依行政訴訟法第273條第1項第13款規定 ，自應重新為有利於再審原告之判決等情。並聲明求為判 決原確定判決廢棄；訴願決定及原行政處分均撤銷；再審 被告應依再審原告99年5月12日之申請，准予展延再審原 告之土石方資源堆置處理場使用期限。
三、再審被告則以：
（一）按高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例係經過地方立法機 關改制前高雄縣議會審議通過，並經改制前高雄縣政府公 布之自治條例，依該自治條例第1條規定之立法意旨，係 為有效管理營建剩餘土石方，以維護環境衛生與公共安全 ，可知該自治條例係符合地方制度法第19條第9款關於縣 （市）衛生管理及環境保護為縣（市）自治事項之規定， 並無再審原告所稱有地方制度法第30條第1項所定「自治 條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體
自治條例牴觸者，無效」之情形。至於再審原告所提業經 經濟部核准設置土資場部分，按經濟部87年11月10日經（ 87）工字第87890663號函係依據「經濟部所屬國營事業提 供土地出租及設定地上權辦法」第4條第8款規定，審核通 過再審原告所提之低污染中小型企業建廠計畫，亦僅係同 意所屬國營企業（即臺糖公司）土地出租及設定地上權予 再審原告利用，並非所述之核准其作為興辦地區性使用廢 棄土、預拌混凝土及混凝土攪拌車污泥回收處理事業，其 若欲正式營運廢棄土、預拌混凝土及混凝土攪拌車污泥回 收處理事業（等同今預拌混凝土處理業或水泥廠），仍需 依據工廠管理輔導法規定向地方主管機關申領相關事業工 廠登記證後，始得營運，經濟部並非直接准予作為預拌混 凝土場，而如欲作為專門收容營建工程餘土之土資場，則 當然需依據高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例規定提出 申請，並依其規定取得至少1公頃以上土地，始得准許營 運，倘如再審原告果真誤認經濟部已准予其作為土資場使 用，並無高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例之適用，又 何需依據該自治條例向改制前高雄縣政府提出土資場設置 及營運申請，並依據該自治條例規定收容營建剩餘土石方 、按月繳交月報表供改制前高雄縣政府備查及申請營運展 期？故明顯可知係再審原告刻意曲解經濟部所核准公文內 容，有意誤導，是本件亦無再審原告所提違反法律不溯及 既往原則及信賴保護原則之情形。
（二）次按「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制 為直轄市，原直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）自治法規 應由改制後之直轄市政府廢止之；其有繼續適用之必要者 ，得經改制後之直轄市政府核定公告後，繼續適用2年。 」地方制度法第87條之2定有明文。高雄縣、市於99年12 月25日合併改制為高雄市，依地方制度法第87條之2之規 定可知，原高雄縣所制訂之「高雄縣營建剩餘土石方管理 自治條例」，經再審被告核定公告後，即可繼續適用2年 。查再審被告業已就「高雄縣營建剩餘土石方管理自治條 例」公告繼續適用，是該自治條例依法自得繼續適用。至 於再審原告主張高雄市議會於100年5月18日始通過「高雄 市政府組織自治條例」，認定再審被告於此時始取得法定 權限，是再審被告99年12月25日高市府四維法秘字000000 0000號公告法規繼續適用為違法無效云云。按地方制度法 第87條之3第5項規定改制後之直轄市，於相關法律及中央 法規未修正前，得暫時適用原直轄市、縣（市）之規定， 故由再審被告公告繼續適用並無不合法。而再審原告所述
高雄市議會於100年5月18日始通過「高雄市政府組織自治 條例」，係因再審被告在縣市合併後，將原為過渡性及暫 時性規定，補充使其符合地方自治精神，縱使在未經高雄 市議會通過前，依前揭地方制度法第87條之3第5項規定， 仍無組織不合法情形等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁 回再審原告之訴。
四、兩造之爭點為原確定判決有無行政訴訟法第273條第1項第1 款及第13款之再審事由。經查：
（一）按「再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決 駁回之。」行政訴訟法第278條第2項定有明文。又「有下 列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明 不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主 張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤。‧‧‧十三、 當事人發現未經斟酌之證物或得使用該證物。但以如經斟 酌可受較有利益之裁判為限。」分別為行政訴訟法第273 條第1項第1款及第13款所規定。惟行政訴訟法第273條第1 項第1款所謂「適用法規顯有錯誤」，係指原審判決所適 用之法規與該案應適用之法規相違背，或與解釋判例有所 牴觸而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭 執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審理由（最高行政 法院62年判字第610號判例參照）。另同條項第13款所謂 「當事人發現未經斟酌之證物」，係指該證物在前訴訟程 序時業已存在，而為當事人所不知或不能使用，現始知悉 或得予利用者而言，且以如經斟酌可受較有利益之裁判者 為限（最高行政法院69年判字第736號判例參照）。又當 事人雖已主張其再審之訴具備行政訴訟法第273條第1項第 1款及第13款規定之要件，而經法院審查結果其實無此事 由者，則其再審之訴即為顯無理由。
（二）本件再審原告主張原確定判決適用法規顯有錯誤，無非係 以：經濟部係改制前高雄縣政府的上級機關，其所發布施 行之「經濟部所屬國營事業提供土地出租及設定地上權辦 法」，乃對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發 生法律效果之規定，效力位階自高於「高雄縣營建剩餘土 石方管理自治條例」；又經濟部既已核准再審原告土資場 之設置，復依前揭辦法提供土地設定地上權50年作為興辦 土資場之用，改制前高雄縣政府竟援引「高雄縣營建剩餘 土石方管理自治條例」之規定，否准再審原告申請土資場 營運許可展延，兩者有所牴觸，依地方制度法第30條第1 項規定，該自治條例無效，然原確定判決卻仍予以援用， 其適用法規顯有違誤；另再審原告早已於87年11月10日獲
經濟部核准興辦設置「地區性使用廢棄預拌混凝土及混凝 土攪拌車污泥水回收處理事業」，惟改制前高雄縣政府嗣 後援引「高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例」推翻上開 授益處分，違反法律不溯及既往原則，而原確定判決竟謂 內政部營建署訂頒之「營建剩餘土石方處理方案」只是行 政規則，應優先適用自治條例，未能正視該自治條例之適 用有違法律不溯及既往原則，其適用法規顯有錯誤云云， 為其論據。惟查，原確定判決係以：「（一）按『本法依 中華民國憲法第118條及中華民國憲法增修條文第9條第1 項制定之。』『下列各款為縣（市）自治事項：‧‧‧九 、關於衛生及環境保護事項如下：（一）縣（市）衛生管 理。（二）縣（市）環境保護。』『直轄市、縣（市）、 鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權 ，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各 該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機 關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。』地方制度法第 1條第1項、第19條第9款及第25條分別定有明文。又依高 雄縣營建剩餘土石方管理自治條例第1條規定：『高雄縣 （以下簡稱本縣）為有效管理營建剩餘土石方，以維護環 境衛生與公共安全，特制定本自治條例。本自治條例未規 定者，適用相關法令之規定。』之立法意旨，可知關於縣 內營建剩餘土石方之管理即屬前述地方制度法第19條第9 款規定縣衛生、環境保護之管理事項，揆諸前述說明，高 雄縣自得依法制訂自治法規，而高雄縣依上述規定所通過 之『高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例』並無地方制度 法第30條第1項『與憲法、法律或基於法律授權之法規或 上級自治團體自治條例牴觸』之情形，自屬有效而得予以 援用。‧‧‧（四）‧‧‧本件原告係申請土石方資源堆 置場之營運許可展延，與原告所稱其於87年11月10日已獲 經濟部核准興辦設置地區性廢棄預拌混凝土攪拌車污泥水 回收處理事業無涉。再營建剩餘土石方處理方案乃係內政 部自行頒訂，而非出於法律授權為之，與依法律授權訂定 之法規命令即屬有間，且經濟部及內政部復非屬被告上級 自治團體。而營建廢棄土石方處理，係地方自治事項，屬 地方政府主管業務一節，已如前述，且內政部訂定之營建 剩餘土石方處理方案僅係提供地方政府及公共工程主辦（ 管）機關執行營建剩餘土石方處理業務相關事項之政策指 導原則，作為該管機關依地方制度法訂（修）定自治法規 或規定之參據（內政部營建署95年11月7日營署綜字第095 2917392號函參照）。從而營建剩餘土石方處理方案，僅
屬內政部自行訂定之行政規則，基於尊重地方自治，仍應 優先適用自治條例，最高行政法院99年度判字第564號判 決可資參照。是原告認為其已獲經濟部核准辦理土資場事 業，被告無權再以其所制定之自治條例否准原告已獲得之 授益行政處分，有違反法律不溯及既往原則之情事，尚有 誤會。」等語，駁回再審原告之主張。核原確定判決所適 用之法規未與該案應適用之現行法規相違背，或與現存解 釋判例有所牴觸，再審原告所主張者無非係重述原確定判 決已論斷而不採之理由，暨執其主觀歧異之法律見解再為 爭議，依上開所述，尚非所謂適用法規顯有錯誤。故再審 原告以前揭事由指摘原確定判決有行政訴訟法第273條第1 項第1款之再審事由，即非可採。
（三）又按再審程序旨在補上訴制度之窮，具有補充性，如當事 人於前訴訟程序已依上訴主張其事由或知其事由而不為主 張者，即不得再據以提起再審之訴。查，本件再審原告向 最高行政法院提起上訴時，即已於行政訴訟上訴狀（第2 頁）中主張高雄市議會於原審言詞辯論終結前尚未通過「 高雄市政府組織自治條例」，是再審被告組織之合法性尚 有疑義，亦未獲有法定權限，則再審被告核定公告「高雄 縣營建剩餘土石方管理自治條例」繼續適用，於法不合， 原確定判決不查，逕引地方制度法第87條之3第5項謂並無 再審原告所指組織不合法之問題云云，其適用法規顯係不 當等語，業據本院調取最高行政法院100年度裁字第2053 號案卷核閱屬實。經查，上開上訴理由核與本院卷附本件 行政訴訟再審起訴狀（第4-6頁）所載再審理由相一致， 而最高行政法院100年度裁字第2053號裁定就再審原告上 開上訴理由，認定略以：「按地方制度法第62條第1項之 規定內容（即『直轄市政府之組織，由內政部擬訂準則， 報行政院核定；各直轄市政府應依準則擬訂組織自治條例 ，經直轄市議會同意後，報行政院備查；直轄市政府所屬 機關及學校之組織規程，由直轄市政府定之』），僅屬對 合法形成之地方自治團體機關所為之規範要求，但該規範 要求是否被滿足，都不影響該地方機關在實證上之存在與 在規範上之地位，其所為之行政措施亦無從加以否認。上 訴人謂未經此程序，被上訴人即完全無權限決定地方法令 之續行，此等觀點明顯無據。」等語，亦有上開最高行政 法院裁定附卷足稽。則再審原告主張之再審事由，既已於 前案上訴程序中主張，揆諸行政訴訟法第273條第1項但書 規定，再審原告自不得再以上開事由執以爭執而提起本件 再審之訴。是再審原告猶執前詞而謂原確定判決適用法規
顯有錯誤，有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由 ，要無足取。
（四）至再審原告主張原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第 13款「當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物」之再 審事由，無非係以原確定判決未斟酌高雄市議會100年5月 19日高市會法一字第1000001565號函云云。惟查，原確定 判決係於100年4月28日言詞辯論終結，同年5月12日判決 ，而再審原告所提之上開函文，則係於100年5月19日由高 雄市議會所發文，為原確定判決作成後始存在之文件，此 有上開高雄市議會函文影本附本院卷可稽。揆諸首揭行政 訴訟法第273條第1項第13款規定及說明，洵無所謂該證物 在前訴訟程序時業已存在，而為當事人所不知或不能使用 ，今始知悉或得予利用者可言，自不合於該款所規定得據 以提起再審之理由。是再審原告上開主張，亦無足取。（五）綜上所述，再審原告之主張並無可採，其提起本件再審之 訴所主張者，核與行政訴訟法第273條第1項第1款及第13 款再審事由之要件不合，故其本件再審之訴為顯無再審理 由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
五、據上論結，本件再審之訴為顯無理由，依行政訴訟法第278 條第2項、第281條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 11 月 29 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮
法官 李 協 明
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 11 月 29 日
書記官 周 良 駿
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