臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第一七九號
原 告 甲○○
被 告 臺北市政府
代 表 人 乙○○市長）
訴訟代理人 丙○○
戊○○
丁○○
右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十九年十一月
十四日（八九）農訴字第八九０一四六七０四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決
如左︰
主 文
訴願決定及各次原處分關於命原告應於挖填地表儘速恢復農業使用、實施造林及實施全面植生復舊，並須於指定改正期限前，完成植生覆蓋率達百分之七十以上部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。 事 實
一、事實概要︰緣原告未先擬具水土保持計畫申請核定，即擅於其所有坐落台北市○ ○區○○段一小段五五六、五九一號等山坡地（下稱系爭土地）為開挖整地，砌 築塊石駁坎、大型水櫃等行為，曾經被告連續處以罰鍰，並令停止一切非法開發 使用行為（處分書累計四十九張），復因原告未依被告民國（以下同）八十九年 二月十九日府建四字第0000000000號處分書停止一切非法開發使用行 為，又繼續施工，再經被告於八十九年六月五日、八日、九日、十二日、十六日 、十七日連續查獲現場仍有違規施工行為，乃以其違反水土保持法之規定，於八 十九年六月二十七日以府建四字第八八九０五０二七七００號至0000000 000號處分書，按次各裁處原告新台幣（以下同）三十萬元罰鍰，並均令應依 指定改正事項及規定期限完成改正；限期自行拆除及清除違規工作物，屆時不拆 除或清除違規工作物者，將由被告強制拆除及清除之，所需費用由原告負擔。其 中指定改正事項部分，除命原告立即停止一切非法開發使用行為外，並命原告應 於挖填地表儘速恢復農業使用、實施造林及實施全面植生復舊，並須於指定改正 期限前，完成植生覆蓋率達百分之七十以上。原告不服，提起訴願，經遭駁回， 遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：
原告於系爭土地開挖整地，砌築塊石駁坎、大型水櫃等行為，是否應依水土保持 法第十二條第一項或第十三條第一項之規定先擬具水土保持計畫送主管機關核定 ，方可為開發、經營或使用之行為？
甲、原告主張：
按原告年已古稀，具全自耕能力，堪稱開宗正統之老農民，在私有坐落台北市○ ○區○○段一小段五五六、五六一號等地目為田、旱，保護區內之土地，為從事 農耕，而開闢生產道路、修造坡崁、水櫃、涼亭與美化園地環境。本案土地於四 十二年二月二日，由台灣省政府以建土字第一二○五○二號公告都市計畫，經編 列為都市計畫外，屬於直接生產用地，又被告於五十九年七月四日，以府工字第 二九二四八號公布實施「陽明山轄區內主要計畫」編列為保護區，依農業發展條 例第三條第十一款規定屬農耕用地，又依土地法第八十二條及土地稅法第二十二 條第一項第一款，同法施行細則第二十一條第二項第一款，均屬於農耕用地。本 案土地自古迄今均屬農耕用地，由具備自耕能力身份之原告，遵循相關法規範疇 內，自行從事改善或改良之行為，殆無疑義，合先陳明。 原告於十五、六年前左右（七十五年間起），偕同數十名農友與勞工，開始整理 上開土地，適逢榮民醫院拆除舊院舍及國家安全局之石牌房舍，經購得該等拆除 混凝土角數千台，供填於現有猴洞生產道路路口，至現場約二百公尺之低漥處， 調整路基平行或為加強坡崁之用。然在施工中經被告所屬建設局，於七十六年八 月十七日以建三字第六○二七六號函制止，原告與賴四村，於同年八月廿六日函 覆報備，該局置諸不顧，又於同年九月九日以七六建三字第六○三八九號函，再 次制止。嗣煩請羅前監察委員文富、郭前議員石吉前往建設局會見譚局長木盛， 另請洪前立法委員文棟面見環保局長，當面說明有關修造農業設施之實情，經各 該有關單位明瞭，終獲平反真相，始得繼續施工。迨至七十九年間，因市長易人 ，有關局處遷調，新任之查報員前來現場查詢，經原告表明前因，詎數日後，該 查報員又到現場，稱科長不准繼續施工，以前是以前，現在則不行，必須制止等 語云云，原告甚感訝異，故特再次煩請郭前議員石吉往見夏局長漢容，告知始末 緣由，夏局長復稱既有郭議員提醒，自當謹慎處理，盡力而為等語。嗣夏局長告 知郭議員稱本件承辦科長已裁決，現逕送建管處，未由局長裁示，伊無能為力云 云。嗣經兩次向台北市議會（下稱議會）陳情，承蒙多位議員伸張正義，鼎力相 助，並與被告協調，獲致准予繼續施工之結論。孰料被告初則虛與委蛇，繼而陽 奉陰違，任意推翻協調結論，工務局先於七十九年十月六日，即台北市議會落成 翌日，調派七十餘位警員集結天母派出所，蒞臨現場執行拆除，惟拆除未果，再 經多位議員協調，並經獲致暫緩拆除結論。因本案涉及陽明山轄區內，同屬保護 區域內民眾之土地使用權益之爭議，民眾唯恐侵害，惶惶不可終日，天母地區全 體十八里里長及士林區農會、七星農田水利會，經代表大會決議，聯合向監察院 、立法院、議會等請願。案由監察院林前監察委員純子簽請自動調查，林監察委 員於七十九年十二月十四日上午邀同被告有關人員到院前往履勘現場，因被告承 辦人員邀約協調，而由林監察委員在場立會見證，作成協調結論。依據該結論， 被告於八十年一月五日以北建三字第六○二九三號諭示「於文到三十日內依建築 法第三十條規定補行申請執照，逾期或不符規定仍依法拆除」「另加強現有部分 綠化及現場排水溝系統改善外，不得再有新違建行為，如有違反依法究辦」等語 ，原告乃奉命行事，於八十年二月四日補行申請建造執照，經工務局建管處以工 建收字第○二四三號收件，並以修造水櫃即屬加強坡崁外，或就現有排水溝系統
加以改善，以利山洪之宣洩，並於整修完竣之土地範圍內，全面種植果樹、花木 各種應時蔬菜，皆未有絲毫逾越諭示或違法情事。詎被告於八十一年一月廿三日 ，先將原告以違反都市計畫法罪嫌移送前台灣台北地方法院士林分院檢察署偵辦 ，再於八十年三月二日以北市建查字第六○○五號函勒令停工拆除，未滿三天即 到現場執行拆除。幸有吳議員碧珠伸張正義阻止，而拆除未果。至於前開建造執 照補行申請案，被告竟於八十年三月十六日以「審查結果未符規定，應依建築法 第三十六條規定，自通知六個月之期限內補正完成，送請複審」云云，顯然已阻 絕執照之補行申請，另於於八十年三月十八日以八十府建字第八○○一九四九九 號處分書，認定違反山坡地保育利用條例，罰鍰壹萬伍仟元，並稱逐次分別處罰 等語，繼而就補行申請執照案件，於八十年九月十八日以北市工建字第七○二八 九號通知註銷退件；市府工務局又於八十一年一月廿七日再次執行拆除未果，嗣 經前郭石吉、吳碧珠、張秋雄、江碩平等議員伸張正義，主持協調，於八十一年 二月二十日上午邀請市府有關官員，再次履勘現場，並當場作成結論，共同認定 在七十九年三月以前即有坡崁整地，此坡崁係在「山坡地保育利用條例」適用之 前即已完成，依法不溯及既往，而就查報之違章部分建請建管處列入分期分類處 理。詎被告於翌日起運用傳播媒體，為掩飾其違法之報導並擅自推翻協調結論， 連續大肆渲染，至同年二月廿八日又調動百餘名員警鎮壓現場，執行拆除，連續 五、六天，農園已遭全面拆除，落花流水，面目全非。事隔未久，又通知原告就 本案之土地進行綠化，且違反山坡地保育利用條例之罰鍰科處不斷，進而將全面 農地課徵一般建築用地之地價稅，繼而以違反都市計畫法、違反山坡地保育利用 條例、違反水土保持法之案由分別偵辦及處罰不斷。 按被告所屬局處於八十年一月五日以北市工建土字第六○二九三號函告原告稱： 「（一）台端79.11.21、12.11來函陳情敬悉。（二）有關本市○○○路○段二 一九巷一六一號對面山坡地違建案，爰依「791214」現場會勘結果（諒悉）及違 章建築管理辦法第五條後段之規定，請於文到卅日內，依建築法第三十條之規定 補行申請執照，逾期或不符規定，仍應依法拆除，另除加強現有部份綠化及現有 排水系統改善外，不得再有新違建行為，如有違反依法究辦，復請查照。」云云 ，觀諸前揭函示林監委於（七九、十二、十四）上午邀約市府官員履勘現場，又 在場見證作成結論。據該結論建管處於八十年一月五日以北建字第六○二九三號 函，命原告補行申請執照，於法顯有未合，儘管如此，原告仍奉命行事於八十年 二月四日，補行申請建造執照，經工務局建管處，以工建收字第○二四三號收件 ，惟建管處於同年三月十六日以審查結果未符規定，「應依建築法第卅六條規定 ，自通知六個月之期限內補正完成送請覆審」，實係於法無據。蓋被告於七十九 年八月十一日頒佈之「台北市山坡地申請雜項執照審查作業程序」中明文規定： 「適用地區為：（１）已完成納入細部計畫之保區變更為住宅區。（２）依都市 計畫書圖劃定，適用台北市山坡地開發建築要點之地區。（３）其他經主管機關 認定必須申請雜項執照之地區。（４）於前點第一款及第二款適用地區申請雜項 執照，應由市府工務局建築管理處依台北市保護區原有合法建築物申請整建要點 、台北市保護區及農業區農民申請建築農舍及農業倉庫作業要點其他有關規定辦 理」。惟究諸實際，若依被告工務局之函示，依建築法第三十條、第卅六條之規
定程序辦理雜項執照，應先辦理水土保持，而水土保持之辦理，則須收集昔日山 洪雨量相關資料，據以計算排水流量，再製圖並附工程說明書，費時非止半年以 上，另為符合建築法第三十條之規定，必須檢附結構計算書，惟因此等憑證，必 須先行地質鑽探，況究其實在於十五─六公尺高度之坡崁下或貯水量參仟餘噸水 櫃等之基礎下究應如何從事地質鑽探。若無鑽探之實施，則無法計算承載力或結 構計算，既無該等憑證，斷然無法製圖與設計或編製施工說明書等，況且該等費 用高達貳佰餘萬元，時逢農業景遇，乃山窮水盡，尤如枯盞油斷牆上之殘燭，矧 原告乃疏才學拙，豈有該等智慧與學術應付朝令夕改，昨是今非，多如牛毛之法 令，又該法規，乃被告於六十八年十二月二十日以（六八）府工二字第四七六三 七號公佈之「台北市保護區變更為住宅區開發要點」之規範，況查本案土地自四 十二年二月二日天母都市計畫，以府建土字第一二○五二○號公佈實施卻編列為 都市計畫外純屬直接生產用地，或於五十九年七月四日陽明山轄區主要計畫以府 工字第二九二四八號公告實施，保護區域內地目，田、旱之農耕用地，依土地使 用管制規範均屬農耕用地，原告所為改良或以整修自有農地之措施，卻膽敢張冠 李戴將之農耕行為歪曲為建築申請程序，諭示依法補行辦理，顯然刻意強人所難 ，殊屬違誤。
被告建設局於八十年一月十五日以農水字第一五四四九四號函，就「關於山坡地 範圍內從事農牧經營、開挖整地、興建公私有道路之適用法令規章疑義釋示案」 呈請農委會釋示，案經農委會於八十年二月八日下午二點在農委會七一九會議室 召開研商會議，被告既有陳高德，又農委會吳輝龍等列席參加，明知研商結論「 於山坡地內從事農牧經營之開挖整地、整坡作業以及興修公私有道路（如申請供 非建築使用者，無須申請雜項執照）」嗣農委會於八十年二月二十日以農林字第 ○○三○○八五Ａ號，函達農委會保育科暨台灣省政府、台北高雄市府等。又， 市府另函達工務局局長室（五份）第二科（五份）另建照科，查報隊共計廿五份 等，再者被告建管處處長謝牧洲於八十年三月廿七日以北市工建照字第一九七七 九號函，諭示台北市建築師公會（此一研商之結論），足證全國農耕之輔導或管 理機關所屬官員，既已明確瞭解該管制權責之準則。則原告所修造設施均非建築 使用而係從事農耕之必依上開說明，自無申辦雜項執照之必要法理，至屬正確。 按憲法第一四三條第四項規定：國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及 自行使用土地人為原則；又同法第一四六條規定：國家應運用科學技術，以興修 水利、增進地力、改善農業環境、規劃土地利用、開發農業資源，促成農業之工 業化；憲法第一五二條規定：人民具有工作能力者，國家應予以適當之工作機會 ；同法第一五三條規定：國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制 定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策；復依憲法第十五條規定 ：人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。本案原告為開宗正統之老農民， 在自有農地從事改良或以整修之行為，係憲法所保障與鼓勵之國家基本政策及人 民基本權益之正當行為，自不容以立法或司法暨行政機關恣意剝奪或違犯。 憲法第二十三條規定：憲法所列舉之自由、權利，除為防止防礙他人自由、避免 緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益所必要者，不得以法律限制之；憲法第 一百七十一條規定法律與憲法抵觸者無效。憲法第一百七十二條規定命令與憲法
或法律抵觸者無效，殊不待言。
都市計劃範圍內興建下水道、排水溝、橋涵、駁崁、護坡、擋土牆、開鑿隧道、 埋設地下電纜等工程，均屬道路附屬工程，無請領建築執照之必要，此有內政部 六十年七月十九日台內地字第四一○四三七號代電可據，又行政院農委會八十年 二月廿六日八十農林字第○三○○八五Ａ號函，就關於山坡地範圍內從事農牧經 營之開挖整地、興修公私有道路，適用法令規章之疑義釋示案亦載明：「於山坡 地內從事農牧經營之開挖整地、整坡作業以及興修公私有道路，如申請供非建築 使用者無需申請雜項執照。」已如上述。
農民運作私有農地，政府早已編制，平原、盆地設置「農業區」，又山坡編制「 保護區」之地目，田、旱、林、養、牧、原、池、鹽、水、溜、溝等十一種類之 山坡地，供為農民與勞工運作私有農地之基本原則，毋庸置疑。 都市計畫法第七十九條、第八十條及第八十一條暨遍查都市計畫法全文八十七條 ，甚至憲法一百七十五條（包括增修條文），究竟依據何條何項之規定，明確禁 限農民從事改善或改良私有保護區域內，地目田、旱之農耕用地？惟本案上下市 府所屬官員僅憑該法第七十九條第一項之行為即擅自援用該法第八十條而處置， 竟未探究該法第七十九條第二項之規定，謹查依該法第八十一條第二項載明，前 項禁止期限，視計畫地區範圍之大小及「舉辦事業之性質定之」，足證確無禁限 農民改善或改良私有農地之規定，另據「最長不得超過兩年」，可知都市計畫法 之大要，則分為三種、二段，依本法第八十一條，設有新都市計畫，另有擴大都 市計畫，再有變更都市計畫。綜據上開都市計畫，均稱為主要計畫，則「土地分 區使用」而主要計畫發佈後（如劃定建築用途範圍）其土地必需另行規劃細部道 路，據道路情形再則編制建築管理規章，因而先則主要計畫之發佈，繼而直至規 劃細部道路，與制訂建築管理規章完妥後，始得供以民眾申請建築之，該作業程 序時間不得超過二年期間，然該期間內，「除農民墾耕暨軍事、緊急災害或公益 等之需要者」外，不得採取土石、變更地形等情，該法旨精義至為明確。若以僅 憑都市計畫主要計畫發佈時，發生都市計畫法第七十九條第一項之規範行為，即 屬違反都市計畫法，非但抵觸前開國憲、國策，更與土地法第八十二條，農業發 展條例第三條、第十一款、土地稅法第二十二條第一項第一款、同法施行細則第 二十一條第二項第一款等之內容明顯矛盾。究諸實際，法律之適用係應促使前揭 保障興鼓勵農民之國憲、國策意旨得以實現，而非致其範圍內所有建造或建築物 均屬不得使用。殊不知處置本案政府上下官員均欠缺國憲國策之尊嚴暨土地使用 規則及建築土木、水利工程學術之專長，導致濫引法令，其違法不言可喻。 本案被告機關，顯已圖謀顛覆國憲、背道國策之行政所為： ㈠本案爭議起始於七十六年八月十七日建設局以建三字第六○二七六號函違誤之處 分而起，適用法律，自當遵循前開憲法之法旨定義，及農民運作私有農地之相關 法律得以實現為準則，而非疊床架屋巧立名目羅織罪證橫加阻礙為行政之裁量權 。
㈡本案土地之山洪或有大雨來臨之排洩而言，在於園地內每崁每層均設有由地面流 入子溝，再予納入母溝，其母溝埋設直徑一‧八公尺加壓超級水泥管，再則納入 士林與北投區界之礦溪，該等設施均於八十一年二月廿八日前完竣，此所施工方
式堪稱空前絕後之堅固與安全，絕無發生農地內之泥土流失或流出損害他人之權 益等情，然此一真相路人皆知。惟查建設局相關官員，何以自八十五年十二月廿 日起以違反水土保持法為由課處罰鍰。此一行政行為，顯已違法錯誤。 ㈢農民運作私有耕地之輔導與管制，絕非刑警鎮暴官員之權責，自難容市府官員於 八十五年十二月廿八日後起，時常煽動士林分局刑事組，及天母派出所來臨現場 ，強行阻止修造坡崁之行為，進而於八十六年九月廿七日扣押三台、八十六年十 月十八日扣押二台橫奪挖土車之行政所為。 ㈣被告既於八十年二月廿六日已奉農委會農林字第○○三○○八五Ａ號函釋示於先 ，惟原告在此期間只是在於園地內種植花木、果樹、符合季節蔬或以修造坡崁而 已，自不容市府上下官員橫奪共計三十三台挖土車與濫權課處無奇不有之行政罰 鍰，法理至為明確。
㈤農委會八十年二月廿六日農林字第○○三○○八五Ａ號釋示僅止函達行政機關， 竟由被告勾結農委會集結所屬行政機關偷胎換骨，運用媒體營造假相再予展現借 刀殺人計，非止逃避議會及立法院之監督權，更敢隱瞞監察院與欺騙平亭曲直之 司法官長製造社會動亂之禍根。
㈥原告既有前開憲法及相關法律之保障與鼓勵，又奉農委會釋示函之准許，擁有參 拾餘年從事開闢山坡之生產道路暨修造坡崁實務之經驗，其方法與功能堪稱供為 國家或以全體國民運作山坡地之風格典範。如原士林區○○路二五○巷前銘傳學 院包德明校長或以東亞貨櫃董事長、歐榮發先生等所住別墅用地一帶諒有二萬餘 坪左右之山坡地，其坡崁多有逾越十公尺以上之高度，況且歷經三十左右寒暑歲 月，飽受颱風、地震、山洪、天災地變之考驗，仍然安如泰山，原封不動足可為 證。
八十三年五月二十日政府為維護水土、保持安全，公布實施「水土保持法」，惟 原告前開整坡造崁之農業設施，既早於七十八年至七十九年間完成，依法律不溯 既往原則，該條例之公布，對於系爭農地已完成設施之行為，即無適用之餘地。 原告為維護系爭農地水土之安全，不得不繼續在上開自有農地為增進地力、農業 促成工業暨防範山洪之侵犯等情，必需使用挖土機，挖土以資維護原有設施之安 全，以利耕種，此純為水土保持維護，詎被告建設局承辦人員吳正雄等人不分清 紅皂白，濫用職權，違背法令侵犯人民權益，率同不詳姓名員警多人，以強暴脅 迫手段，至現場妨害原告所僱之工人進行修繕整路或山洪排洩之工程等，並以暴 力阻絕，此一行為，進而非法搬走在系爭現場內之挖土機，明顯侵害原告行使耕 作之人權。
就水土保持法的立法精神，意旨、理由及過程可知，水土保持法之立法絕非在限 制農民已完成開發使用的山坡地農耕用地的一切利用行為，而是在規範「從未」 開發利用的山坡地，在該山坡地經依「山坡地保育利用條例」、「山坡地保育利 用條例施行細則」及「山坡地土地可利用限度分類標準」查定公告為「宜農」、 「宜林」、「宜漁」、「宜牧」地後，要進行農、林、漁、牧之開發使用時，須 做好水土保持措施，且為防範未然，故要求須先擬具水土保持計劃送核，以供憑 據，此觀水土保持法第八條第一項第二款及第十二條規定自明。在原告之案例上 ，被告所做成的處分書指出的違規內容，主要是未先擬具水土保持計劃送核，即
進行一切農耕及利用行為。然查，在八十三年五月廿七日公佈施行水土保持法前 原告耕作之山坡地農耕用地，早已完成開發使用（註：自五十五年起，原告已於 系爭山坡地之農耕用地上耕作迄今），且早已被政府地政機關依現況完成農耕用 地「田」「旱」地目之編定，因早已是農地，故於山坡地劃定公告後，亦不須查 定公告為「宜農」地，並定防止超限利用之界限。（註：原告之農地於民國七十 九年三月一日被告公告劃入山坡地範圍。）今原告在該地經營、使用之行為應無 水土保持法第十二條第一項規定之適用，即「不須先擬具水土保持計劃送核」之 必要，而是應適用水土保持法第八條第一項第二款之規定，即「依水土保持技術 規範實施水土保持處理與維護。」因此被告依據水土保持法第十二條第一項規定 ，並援引同法第二十三條第二項及三十三條第一項第二款、第二項做成行政處分 ，顯然適用法令錯誤，此違背法令的行政處分，如何令人心服？復觀行政院農委 會於八十五年八月六日（八五）農林字第五○三○三七五Ａ所公佈之「水土保持 技術規範」第六條有關山坡地內從事農地開發利用之水土保持處理與維護原則為 「．．．應依山坡地保育利用條例規定查定結果合理使用，不得超限利用。．． ．」同規範第七十六條第一項規定：「主管機關須調查土地利用現況，其目的在 提供水土保持處置之依據．．．」，而同條項第二款第三點更明「為配合農地水 土保持處理之需要，土地利用現況調查時，業應核對每筆土地之查定類別，以為 實施農地水土保持處理之依據。」同規範第三八三條就農、林、漁、牧用地之開 發利用規定「山坡地供農業使用者，應依山坡地可利用限度查定結果使用，不得 超限利用。」假如被告於民國七十九年三月一日公告原告所有農耕用地屬未開發 利用之山坡地，其即有法律義務查定原告土地之類別，以防止土地超限利用並供 做農地實施水土保持處理之依據，今被告迄今從未依法做查定類別公告，已顯然 有廢弛職務瀆職之刑責及行政疏失！更因其廢弛職務，卻使原告在進行農業行為 之際，受到不當行政處分的干預而蒙受鉅大的損害與冤曲。另一方面，在水土保 持法公佈實施後，若被告有依法律義務對原告之農地進行查定時，發現已完成開 發、利用及經營農業，而無須公告為「宜農」地，則被告又何苦頻頻以水土保持 法第十二條第一項規定苦苦迫害相繩！最後再觀行政院農委會於八十五年六月廿 九日（八五）農林字第五○三○三二五Ａ號所公佈之「水土保持計劃審核及監督 要點」第三十三條規定「依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開 挖整地，免擬具水土保持計劃。但仍應向主管機關申請並接受監督與指導」。同 要點第三十條規定「於山坡地內從事農、林、漁、牧地（註：此應是指依法查定 公告之「宜農」、「宜林」、「宜漁」、「宜牧」地）之開發利用所需之修築農 路、開挖整地或整坡作業，在省市主管機關指定規模以下者，得以簡易水土保持 申報書代替水土保持計劃．．．」，顯然原告並未違反水土保持法第十二條第一 項的規定！今原告在被告屢次違法行政處分相逼下，透過台北市議員、立法委員 民意代表舉辦會勘，協調及申請，以求在從事農作可免再受被告之不當干預及裁 罰，然被告仍一意孤行，變本加厲濫施行政處分，已令原告陷於浩劫之地。退萬 步言，若原告真的須先擬具水土保持計劃送核，那被告亦須公佈在「何種規模」 下，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計劃，然可悲的是被告從未公佈且其 相關主管官員亦不知有此項規定呢！而今原告只是單純從事農耕及農地利用、改
良行為，諒必在可以以簡易水土保持申報書代替水土保持計劃之指定規模範圍內 ，今原處分機關（被告）及訴願決定機關（行政院農業發展委員會）不察，妄加 予違法的行政處分並予維持，豈令人甘服？
原告已於八十九年三月一日就被告八十九年二月十九日府建四字第八九０一三四 ００００號處分書（註：即願決定書所認定的「前次處分書」）其正確性及適法 性聲明不服而提起訴願在案，迄八十九年六月二十七日時（即八十九年六月二十 七日府建四字第八九０五０二七七００號至0000000000號處分書做成 之時）尚在審議中。今被告唐突以未確定的行政處分書為依據，縱然該未確定之 行政處分，仍具有公法上之效力，但需在同一事實情況下，被告方得據以為他處 分之依據，今現況事實只是整理被蠻橫拆除的現狀及做預防損害擴大的措施（即 防止被拆除水櫃上方道路邊坡繼續崩塌陷落以及避免拆除後殘餘水櫃構造物之倒 塌），其與八十九年二月十九日府建四字第0000000000號處分書事實 、發生地點與原因之記載已不復相同之際，被告以該處分書為依據，再違法引用 水土保持法第卅三條之規定，而同一天做成八十九年六月二十七日府建四字第八 九０五０二七七００號至0000000000號六份處分書，豈令人甘服？更 何況引用水土保持法第三十三條之規定有一定之要件，被告故意歪曲事實、曲解 法律及不依程序正義，刻意在同一天「按日」濫開六份處分書，又豈是合法？ 原告並不爭執行政處分如未經行政救濟程序加以變更或撤銷者，該處分仍具有公 法上之效力，但依修正後訴願法第九十三條之規定，其公法上之效力係指原行政 處分之執行，不因提起訴願而停止執行，並不是指被告可以任意擴張解釋成「仍 得據以為他處分之依據」或原告所有農耕行為須「俟審議結果後再據以辦理」， 因已非同一事實，情狀亦皆已變更，在此種情形下被告刻意曲解法令，故意在八 十九年六月二十七日以八十九年二月十九日府建四字0000000000號處 分書為依據，同一天對原告作六次「按日」裁罰之行政處分，豈是合法？此外， 援引水土保持法第三十三條第二項之規定裁罰，亦有其一定法律構成要件，被告 為使原告破產，不遵循法定行政程序亦不依法律規定，而濫加裁罰，此舉豈能以 處分書作成「稍有延誤」的理由，來掩飾同一天做成該六份處分書的不法呢？甚 者，被告行政處分所引用之「違規檢查報告表」及「照片」，原告對其一無所知 亦從未被告知，其非常有可能是被告在「特定目的」下故意偽造出來的產物，豈 能當證據而對原告加以裁罰呢？
原告埋設大型涵管，構築水溝，以排泄山上匯流而下之大量山洪雨水及民生廢水 ，其目的用以防止土石流等災害之發生，兼保原告之土地財產，此為正當行為受 憲法及法律之保障，且颱風期又將至，道路邊坡因水流無處渲洩致有塌陷之虞之 裂縫範圍一直擴大，原告系爭水利及防止災害發生之行為豈有違法之可議呢？被 告行政處分書所指述之違規事實皆與實情不符，其為達裁罰目的，而刻意歪曲事 實，以求有水土保持法之適用，豈是大有為政府之當為？ 苛政孟於虎，錯誤的施政更甚過於貪污行為，此際政府積極鼓勵農業經營，進而 有農發條例的制定，土地法、山坡地保育利用條例、水土保持法等法規的配合修 正，在於使農民樂於從事農業、發展農業。多年來，原告一秉初衷從事農業的精 緻發展與經營，故率先不計成於原告已開發利用完成之自有農地上運作，自不得
與未開發利用之保安林區域內或森林區內土地之開發利用，須先提水土保持計畫 送核相提並論。另外，為求山坡地的保育及水土的保持而興築坡崁、水池、水櫃 等設施，業經台北市議會分別於八十五年十二月廿六日下午二時、八十六年一月 十一日上午十時，會同台北市政府建管處等單位至現場會勘，並做成會勘記錄， 認為該等設施有利於山坡地保育、水土保持及公共安全之維護，並屬於農耕行為 及農業經營所必要，同時並無引起公共危險之虞，及違反訴願決定書所引用之法 條，應准予維持現狀。
原告原在系爭自有山坡農地上埋設涵管、溝築水溝，以解決水流排洩問題，並不 涉及開挖整地，其與訴願決定書所認定屬水土保持法第八條第一項第三款至第四 款，第五款之規範行為有間，因此並無水土保持法第十二條第一項、第十三條第 一項、第二十三條第二項及第三十三條等法條之適用，再者，農民在水土保持法 公佈施行前已開發整地完成之農地上做水利設施，即令是在水土保持法公佈施行 後興建，亦為法之正當行為及受憲法所保障，並無水土保持法之適用，遍觀水土 保持法並無制止興建農業水利設施之規定，亦不禁止農民在已崩塌之邊坡上構築 駁崁以防崩塌損害擴大，被告顯係對法令之見解有誤。因此豈容被告任意誣構事 實，進而濫權罰款來剝奪原告之財產及排除水害之權利。 原告在自有農地修補農業設施，係為維護農田之安全，並不可能使該地泥土流失 而涉及違及水土保持法，詎市府承辦人員為迎合行政院農委會之指示，變本加厲 誣指原告違反「水土保持法」，對原告施暴並沒入現場使用之挖土機，顯已濫用 職權，違法失職。
綜據上述，本件被告之行為違法錯誤，無足維持，請准撤銷原處分訴願決定，以 臻適法，而保權益。
乙、被告主張：
查原告未經申請核准，於系爭土地上違規開發使用等行為，業經被告於八十五年 十二月十八日起查報、取締，並將歷次查獲違規施築構造物等行為，按次分別開 立處分書處分（迄八十九年六月二十七日共計五十五張，含原告不服之被告八十 九年六月二十七日府建四字第八九０五０二七七００號至第000000000 0號等六份處分書）並限期實施改正，惟原告未依處分書規定「立即」停止一切 非法開發使用行為且持續違規施工，被告遂依法處分，自無違誤。 至原告所述：「．．．被告亦須公佈在『何種規模』下得以簡易水土保持申報書 代替．．．原告單純從事農耕及農地利用改良行為，諒必在可以簡易水保申報書 代替之指定規模範圍內．．．」一節，查水土保持計畫審核及監督要點第三十六 條略以：「於山坡地內從事農、林、漁、牧地之開發．．．其規模未滿本細則第 四條規定者，得以簡易水土保持申報書．．．」及水土保持法施行細則第四條第 二項：「直轄市或縣（市）主管機關『得』轄區環境特性或需要，擬定較前項嚴 格之條件，報請中央主管機關核定後實施」。依上開規定，得以簡易水土保持申 報書代替水土保持計畫書之規模已於水土保持法施行細則明訂，諒不因被告是否 公佈更嚴格之限制而令原告無所依循，況且原告自水土保持法公布施行迄今，從 未擬具任何計畫書或申報書送請主管機關審查核可，故原告起訴狀中所述係推諉 卸責之詞，至為明顯。
原告所述：「．．．今原告在該地經營、使用之行為應無水土保持法第十二條第 一項規定之適用，即『不須先擬具水土保持計畫送核』之必要．．．」及「．． ．為求山坡地的保育及水土的保持而興築坡崁、水池、水櫃等設施，．．．並無 引起公共危險之虞．．．」二項，依據水土保持法第十二條規定略以「．．．於 山坡地從事『農』、林、漁、牧地之開發利用所需之『修築農路、開挖、整地或 整坡作業』，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定．．． 」，查原告之施工方式及所施做之工作物已涉及修築農路、開挖整地或整坡行為 ，故應依法擬具水土保持計畫送核。原告未依法令規定提出申請核准，即於前揭 地號等土地擅自開挖整地、構築大型水櫃（開挖利用）構造物等經營使用行為， 即屬違規施工，自應受水土保持法之規範，此亦為被告依法行政及保障全體國民 基本權利之立場，故原告顯係對法令之見解有誤。本案原告雖經裁罰，惟仍未依 限改正，又繼續違規施工，被告依水土保持法第三十三條規定按次分別處分至改 正為止，係依法行政，並無不當。
就原告所述：「．．．今被告唐突以未確定之行政處分書為依據．．．再做成八 十九年六月二十七日府建四字第八九０五０二七七００號至第00000000 00號等六份處分書」一節，經查系爭處分書內之記載，其處分理由係針對原告 經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，『按次』分別處 罰至改正為止，原告未依限『立即』改正，被告依法再予處分，於法有據。另原 告稱其行為只是整理被蠻橫拆除的現狀及做預防損害擴大的措施一節，查原告違 規項目中傾倒廢棄物、『修復』已遭拆除之水櫃等行為，皆非其所述之「整理、 預防或緊急避難」措施，此有卷內現場照片可稽，足證此說係原告之卸詞。 至於原告所述：「．．．原告在私有（自有）農地上，三十多年來運用科學技術 ，以興修水利、增進地力，改善農業環境，規劃土地利用．．．，此不僅有憲法 第一四六條之保障．．．」一節，有關被告各項施政均在憲法及各項法令規範下 為之，人民依法取得之土地所有權均受法律之保障與限制。基於都市均衡發展、 農業土地之保護及土地合理規範利用，政府訂頒「都市計畫法」、「建築法」、 「農業發展條例」及「水土保持法」等法令，旨在規範各種土地須合理與合法利 用，以免因不當開發利用而影響他人或公眾安全。是以原告之行為除須符合國憲 、國策、「都市計畫法」等相關法律、法令之使用目的，其開挖整地、整坡及興 建水池、水櫃．．．等行為，亦須符合水土保持法及其相關技術規範等規定，被 告依法行政，對逾越法令之違規行為予以適法裁罰並無不當。 綜上所述，本件原告之訴為無理由，請駁回原告之訴。 理 由
一、按水土保持法第四條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保 持處理與維護者，該土地之經營人、使用人、所有人，為本法所稱之水土保持義 務人。」第八條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依 水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．五、於山坡地或森林區內開 發建築用地或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、 處理廢棄物或其他開挖整地。：：」，第十二條規定：「第八條第一項第三款至 第四款之開發、經營或使用行為，以及於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧
地之開發利用所需之修築農路、開挖整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬 具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．」，第十三條規定：「第八條第一項 第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送 請主管機關核定，．．．」，第二十三條第二項規定：「未依第十二條至第十四 條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規 定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制 拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次 處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」第三十三條規定：「有下列情形之 一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十 四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維 護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術 規範者。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持 技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用 之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔 。．．．」，合先敘明。
二、查原告未先擬具水土保持計畫申請核定，即擅於其所有坐落台北市○○區○○段 一小段五五六、九一號等系爭山坡地開挖整地，砌築塊石駁坎、大型水櫃等行為 ，經被告自八十五年十二月十八日起查報、取締，並將歷次查獲違規行為，按次 分別開立處分書處以罰鍰，及令停止一切非法開發使用行為，在本案之前，處分 書已累計四十九張，復因原告未依被告八十九年二月十九日府建四字第八九０一 三四００００號處分書停止一切非法開發使用行為，又繼續施工，不但於已拆除 之水櫃上方施築花台，而且再度堆置石塊、砌築駁崁、開挖整地及修築農路溝渠 等，經被告於八十九年六月五日、八日、九日、十二日、十六日、十七日連續查 獲現場仍有違規施工行為，此有被告機關承辦人簽稿、違規檢查報告表六紙及各 日查獲之現場照片附原處分卷，八十九年二月十九日府建四字第八九０一三四０ ０００號處分書附本院卷可稽，原告既係上開土地之所有人，為水土保持義務人 ，其未依該處分書之規定「立即」停止一切非法開發使用行為，且持續違規施工 ，被告以其違反前揭法律規定於八十九年六月二十七日以府建四字第八八九０五 ０二七七００號至0000000000號等六份處分書，按次各裁處原告三十 萬元罰鍰，並均令立即停止一切非法開發使用行為（令應依指定改正事項及規定 期限完成改正之一部分，其意旨應解為「立即停工」）及限期自行拆除及清除違 規工作物，屆時不拆除或清除違規工作物者，將由被告強制拆除及清除之，所需 費用由原告負擔。核與前揭法律規定之處分內容（法律效果）相符。三、次查（一）水土保持計畫審核及監督要點第三十六條略以：「於山坡地內從事農 、林、漁、牧地之開發．．．其規模未滿本細則第四條規定者，得以簡易水土保 持申報書代替水土保持計劃．．．」，水土保持法施行細則第四條第一項詳列其 規模種類要件、第二項：「直轄市或縣（市）主管機關得視轄區環境特性或需要 ，擬定較前項嚴格之條件，報請中央主管機關核定後實施」。依上開規定，得以 簡易水土保持申報書代替水土保持計畫書之規模已於水土保持法施行細則第四條 第一項明訂，並不因被告是否公佈更嚴格之限制而令原告無所依循，況且原告自
水土保持法公布施行迄今，從未擬具任何計畫書或申報書送請主管機關審查核可 。原告起訴主張被告從未公布在何種規模下，得以簡易水土保持申請書代替水土 保持計畫書云云，容有誤會。（二）原告之施工行為已涉及開發農地及建築用地 所需之修築道路、開挖整地、整坡作業及堆積土石，故應依水土保持法第十二條 或第十三條規定，擬具水土保持計畫送請主管機關核定。原告未依規定提出水土 保持計畫申請核准，即擅自於其所有之山坡地開發使用，依水土保持法第三十三 條第一項規定，即不能無罰，此與其是否作農業使用無關。本案原告雖經被告裁 罰，並令立即停止一切非法開發使用行為（立即停工），惟仍未依限「立即」停 工（改正），又繼續違規施工，其行為均發生於八十三年五月二十七日水土保持 法公布施行之後，被告依水土保持法第三十三條第二項規定按查獲次數分別處罰 至其改正為止（按原處分六件於八十九年六月二十七日作成時，原告猶無停工之 跡象），於法亦無不合。且原告既被查獲六次未依水土保持法第十二條或第十三 條規定擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發之行為，被告即得按次分別 依水土保持法第三十三條第一項規定處罰，其於八十九年六月二十七日作成六份 處分書，於法並無不合。（三）被告所為八十九年二月十九日府建四字第八九０ 一三四００００號處分，雖經原告另行提起行政救濟而未確定，但該行政處分在 未經變更或撤銷之前，仍具有公法上之實質存續力，原告自應受其拘束，即應立 即停止一切非法開發使用行為，其繼續違規施工，自有未合。（四）按土地所有 權之行使依法負有社會義務，並非可以為所欲為，此觀憲法第一四三條第一項規 定「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法 律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。」自明。故政府訂 頒「都市計畫法」、「建築法」、「農業發展條例」及「水土保持法」等法律， 旨在規範各種土地之合理利用，以免因不當開發使用而影響公共利益或公眾安全 。其中水土保持法之立法目的，即「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土 資源，函養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉」（第一條第一 項），原告為水土保持法第四條規定之水土保持義務人，依同法第八條規定，對 於其所有之山坡地之治理或經營、使用行為，有調查規劃及依水土保持技術規範 實施水土保持之處理與維護之義務；依同法第十二條及第十三條規定，於開發、 經營或使用前，有先擬具水土保持計畫送請主管機關核定之義務。原告主張其在 私有（自有）農地上，三十多年來自行運用科學技術，以興修水利、增進地力， 改善農業環境，規劃土地利用，為憲法第一四六條所保障云云，容係對憲法條文 之誤解。至於原告其他起訴理由，已據被告詳細答辯如事實欄所載，與本院見解 相同，爰予引用，併此敍明。
四、綜上所述，被告以六份處分書分別裁處原告三十萬元罰鍰，並均令立即停止一切 非法開發使用行為（令應依指定改正事項及規定期限完成改正之一部分，其意旨 應解為「立即停工」）及限期自行拆除及清除違規工作物，屆時不拆除或清除違 規工作物者，將由被告強制拆除及清除之，所需費用由原告負擔。於法並無不合 ，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告起訴意旨，仍執陳詞及個人主觀之見解， 請求撤銷訴願決定及原處分關於上開部分，為無理由，應予駁回。惟水土保持法 第二十三條第二項僅規定：「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計
畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機 關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需 費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該 地之開發申請」，又依同法第三十三條第一項第二款規定，「違反第十二條至第 十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫者」，係「處新台幣六萬元以上三十萬 元以下罰鍰」，依同法第三十三條第二項雖規定：「前項（第一項）各款情形之 一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處 罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除 其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔」，但其中（同法第三十 三條）第一項第二款「違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計 畫」之情形，於適用同法第二十三條第二項時，所謂「限期改正」事項，僅限於 「主管機關應令其停工」，如不依命令停工（改正），依同法第三十三條第二項 ，僅得「按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機 具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔」（ 重複同法第二十三條第二項之規定）。故「未依第十二條至第十四條規定之一擬 具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者」，依上開規定，被告所能作成之 處分，僅限於「處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰」、「按次分別處罰」、 「並令其停工」及「得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物， 所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔」，並不能援引同法第二十三條第一 項「未依第十二條至第十四條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處