臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1355號
100年10月27日辯論終結
原 告 戴秀蘭
輔 佐 人 宋美玲
被 告 新北市樹林地政事務所
代 表 人 魏念銘（主任）住同上
訴訟代理人 章宗慧
林錡嶢
童清美
上列當事人間因繼承登記事件，原告提起行政訴訟，本院判決如
下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠本件原告於本院在100年9月28日行準備程序時，以其不懂國 語且患重聽為由，向受命法官聲請准以其女即訴外人宋美玲 擔任其輔佐人，經受命法官當庭諭准宋美玲擔任原告之輔佐 人。嗣原告於100年10月7日（本院總收文日戳）提出異議狀 ，略以「．．．法官竟以需原告自認其『重聽』才准許其女 兒為輔佐人，原告並無『重聽』，其理由無法理。」為由聲 明異議。
㈡迨100年10月13日，受命法官奉審判長指示再開準備程序庭 ，原告再次聲請准由宋美玲擔任輔佐人，受命法官當庭以台 語曉諭，因行政訴訟法第49條就訴訟代理人之資格已為限制 之規定，就本件繼承登記事件而言，僅律師及會計師得受委 任擔任訴訟代理人，輔佐人係例外始准許其於法庭上為訴訟 行為，故應受有條件限制，茲因原告前揭100年10月7日（本 院總收文日戳）異議狀載有「原告並無『重聽』」等字樣， 且審判長當庭（即100年10月13日）詢以原告是否理解其所 曉諭內容，原告亦答以「可以」，是本件自無准予輔佐人輔 助之必要，應予否准其申請。嗣原告於本院在100年10月27 日行言詞辯論程序時，略以其不識字為由，復向審判長聲請 准以其女宋美玲擔任其輔佐人，經審判長當庭諭准宋美玲擔 任原告之輔佐人，經核上開程序，於法均無違誤，合先敘明 。
二、事實概要：
㈠緣原告於99年12月1日以被告收件樹資字第253110號土地登
記申請書（以下簡稱原告99年12月1日登記申請書），申辦 登記名義人即訴外人張軟所有坐落臺北縣樹林市（現改制為 新北市○○區○○○○段552 地號土地之繼承登記；經被告 於99年12月8 日以樹登補字第814 號補正通知書（以下簡稱 被告99年12月8 日補正通知書）通知原告於15日內補正，嗣 因原告逾期未為完全補正，遂於99年12月28日以樹登駁字第 219 號駁回通知書（以下簡稱被告90年12月28日駁回通知書 ）予以駁回。
㈡原告不服，提起訴願，經被告重新審認結果，發現依地籍資 料庫所載，本件申請標的業經臺北縣政府（現改制為新北市 政府）於99年9月1日以北府地籍字第09908370011號公告， 屬地籍清理清查辦法第3條第10款之土地，依臺北縣政府地 政局（現改制為新北市政府地政局）於98年6月11日以北地 籍字第0980467441號函附之土地登記法令研商小組會議決議 ，因地籍清理所申請繼承登記案與一般登記申請案不同，應 另以收件字號「樹清」辦理收件，且依地籍清理條例第6條 規定，該類案件經審查應補正者，應通知申請人於6個月內 補正，不能補正或屆期未補正，始依地籍清理條例第7條第l 項規定予以駁回；另查光復初期登記簿及土地台帳所載，本 件申請標的之登記名義人住址為空白，亦無日據時期登記簿 可稽，原告應依地籍清理條例施行細則第27條至31條規定， 檢附相關證明文件，以憑審認，然被告99年12月8日補正通 知書未併敘明，僅載有「補正事項：繼承人翁氏城、戴榮、 戴陳好、戴劉阿幸、劉信次、戴秀琴若尚存者請檢附現戶戶 籍謄本，若死亡應檢附具有死亡記事戶籍謄本，並於繼承系 統表註明繼承人死亡日期，請補正。」等語，亦有缺漏。準 此，被告遂一併撤銷原告99年12月1日登記申請書、99年12 月8日補正通知書及99年12月28日駁回通知書，並請原告重 新辦理收件，以俾被告依地籍清理程序而予審理。 ㈢原告遂於100年5月3日以被告收件樹清字第70號土地登記申 請書（以下簡稱原告100年5月3日登記申請書）重新送件， 經被告重新審查結果，認原告未依地籍清理條例施行細則第 27條至第31條規定，檢附相關證明文件辦理，遂於100年6月 16日以樹登補字第301號補正通知書（以下簡稱被告100年6 月16日補正通知書），略以「一、臺端於中華民國100年5月 3日申請繼承登記（收件樹清字第000070號）一案，經查尚 須補正，請於接到本通知之日起6個月內前來本所補正。逾 期不補正或不能補正即依照地籍清理條例第7條第1項規定駁 回。．．．．三、補正事項：本案係土地總登記時，登記名 義人姓名、名稱或住址記載不全或不符之土地，請依地籍清
理條例施行細則第27條至第31條規定檢附證明文件俾憑辦理 ，並附相關條文供參酌。（土地登記規則第56條、地籍清理 條例第32條）」等語，通知原告應於6個月內依法補正。原 告不服，提起訴願（刻正由新北市政府訴願審議中），並向 本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張如附件（即原告起訴狀、補正狀及行政訴訟準 備書狀、證據聲明、事實釋明、重要聲明暨於言詞辯論庭所 提資料影印等書狀）所載；並聲明求為判決確認被告100年 6月16日（樹登補字第301號）土地登記案件補正通知無效。四、被告則以：
㈠按訴願及行政訴訟之提起，應以行政處分之存在為前提。又 所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為 之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行 政行為，訴願法第1條、第3條及行政程序法第92條定有明文 。又行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，並非對人 民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生任何法律上 效果，自非屬行政處分，人民即不得對之提起訴願，行政法 院（現改制為最高行政法院）44年判字第18號及62年裁字第 41號亦著有判例。準此，如係單純之事實敘述或理由說明， 既不因該項敘述或說明而生法律上效果，即非行政處分，對 之提起訴願及行政訴訟即非法之所許。本件原告申請繼承登 記，經被告審核發現其所提出之文件尚有不符或欠缺，乃以 系爭補正通知書通知原告補正，僅係觀念表示之準法律行為 ，乃行政機關尚未作成後續「准予登記」或「駁回」之終局 決定前，為推動行政程序之進行所為之要求，其性質為觀念 通知，並未對外發生准駁之法律效果，要難謂具有行政處分 之性質。原告提起確認行政處分無效之訴，固不以經訴願程 序為必要，惟依行政訴訟法第6條第1項規定，確認訴訟以行 政處分為標的，若非行政處分則無確認之對象，即無提起確 認訴訟除去之必要，是本件應為不受理判決。
㈡再者，本件申請標的係依地籍清理條例公告屬土地總登記時 登記名義人住址記載不符、不全之土地，其申請繼承登記時 ，依地籍清理條例施行細則第31條之規定，應依同細則第27 條至第30條規定，檢附或由戶政機關提供相關證明文件，本 件登記名義人因光復初期登記簿及土地台帳其住址記載為空 白，亦無日據時期登記簿可稽，是申請人即原告除需檢附合 於地籍清理條例施行細則第27條第l項第l款至第6款情形之 一之戶籍謄本及權利書狀申請登記外，如無法檢附權利書狀 時，依同細則第28條規定，亦得檢附村（里）長等人之證明 書替代；又無法檢附上開證明書時，依同細則第29條規定，
並得檢附土地課稅證明等足資參考文件申請。因原告未能提 供符合上開地籍清理條例施行細則所定之相關證明文件，亦 未能具體主張其符合何款情形，被告乃以「本案係土地總登 記時，登記名義人姓名、名稱或住址記載不全或不符之土地 ，請依地籍清理條例施行細則第27條至第31條規定檢附證明 文件俾憑辦理，並附相關條文供參酌。」為由，開立系爭補 正通知書，並檢附相關法令供原告審閱，且以電話聯繫原告 ，詳加說明補正事項及相關法令規定。從而，原告稱補正事 項不明確具體，顯非事實。況原告如對系爭補正通知書之內 容仍有疑義而需協助，亦得隨時請求被告提供相關諮詢服務 ，原告不此之圖，反藉補正事項未明確具體為由起訴，實屬 無理。
㈢至原告所稱被告前曾撤銷原開立之補正通知書及駁回通知書 ，故於原告再次申請時不得為相同處分，及原開立之補正通 知書得撤銷，何以重新收件後所開立之補正通知書卻不得撤 銷一節。經查本件申請標的因屬地籍清理條例公告之土地， 其收件、補正及駁回等相關流程，均應依地籍清理條例相關 規定辦理，原告於99年12月1日向被告申請為繼承登記時， 因被告誤將其歸為一般案件，以一般案件之「樹資」進行收 件，並於審核後依土地登記規則第56條規定，通知原告於接 獲通知書之日起15日內補正，嗣依同規則第57條規定，以原 告逾15日未補正或未照補正事項完全補正而予駁回，後因原 告提起訴願，被告方發現確有未符，始撤銷原「樹資」之收 件號，至後續以該「樹資」收件號所為之補正及駁回，亦因 依據之相關法令規定有誤、需通知補正之事項尚有欠缺及補 正期間尚未逾地籍清理條例第6條所定之6個月期限等情形而 一併撤銷，與是否為行政處分無涉，至撤銷後重新以「樹清 」辦理收件之申請案，仍因所附之文件尚有欠缺或不符，而 依地籍清理條例規定開立補正通知書，並無原告所稱與前次 為相同處分之情形。
㈣另原告主張本件於通知補正後，如逾期不補正或不能補正時 即依地籍清理條例第7條第1項規定駁回，其後續即有駁回通 知書之處分，而此駁回背後即「標售」，即對外發生法律上 效果，影響人民權利義務關係一節。按行政法院44年判字第 62號判例及48年判字第96號判例意旨，訴願法第l條及行政 訴訟法第l條所稱處分損害人民權利或利益之情形者，限於 現在存在之處分，有直接損害人民權利或利益之情形者，始 足當之，若僅害怕將來有損害其權益之行政處分發生，則不 得預行請求行政救濟。本件被告通知原告補正之行為並非行 政處分，僅為觀念通知，非屬對外發生具體法律效果，直接
侵害原告權利之意思表示，僅於原告逾期不為補正而駁回其 申請時，方屬行政處分。本件原告以預想將來逾期不補正， 將遭駁回及標售之論述，而遽提起行政救濟，殊無可採。退 萬步言，縱系爭補正通知書性質為行政處分，該補正通知書 之內容亦無行政程序法第111條所列各款無效之情形，尤無 應予撤銷之餘地；並聲明求為判決駁回原告之訴。五、本件兩造之爭點厥為原告訴請確認被告100年6月16日補正通 知書之效力為無效，是否有「即受確認判決之法律上利益」 ？本院之判斷如下：
㈠按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立 之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起 之。．．．．」，行政訴訟法第6條第1項定有明文。次按提 起公法上確認訴訟，必須以當事人有即受確認判決之法律上 利益，始得為之。且按確認行政處分違法之訴，必須具備確 認利益，其目的乃係在節約訴訟資源之使用；而所謂即受確 認判決之法律上利益，乃指原告目前所處之不確定法律狀況 ，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之效果而言， 合先敘明。
㈡又按提起任何訴訟請求法院裁判，均應以有權利保護必要為 前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利 益存在，故又稱為訴之利益；是原告之訴依其所訴之事實係 欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由 ，行政法院自得以判決駁回之。
㈢本件原告請求確認被告100年6月16日補正通知書無效，無非 以上開補正通知書命其於收受該通知書起6個月內應為補正 ，如其補正逾期或不能補正，即依地籍清理條例第7條第1項 規定駁回，業已損及其權益云云為由。然查：
⑴按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地 方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對 外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按行政作為常 具有持續性，因此特定行政任務之完成，事前亦常會有固定 之作業程序必須加以遵守，先予說明。
⑵本件被告100年6月16日補正通知書內容略以「一、臺端於中 華民國100年5月3日申請繼承登記（收件樹清字第000070號 ）一案，經查尚須補正，請於接到本通知之日起6個月內前 來本所補正。逾期不補正或不能補正即依照地籍清理條例第 7條第1項規定駁回。．．．．三、補正事項：本案係土地總 登記時，登記名義人姓名、名稱或住址記載不全或不符之土 地，請依地籍清理條例施行細則第27條至第31條規定檢附證 明文件俾憑辦理，並附相關條文供參酌。（土地登記規則第
56條、地籍清理條例第32條）」等語，核其性質乃被告本於 職權，就所轄事項（即原告100年5月3日系爭土地申請登記 案）於作成准駁之行政處分前，依地籍清理條例第6條、第 32條及地籍清理條例施行細則第27條至第31條暨土地登記規 則第56條等規定，通知並教示申請人（即原告）應依法補正 相關證明文件之前置性作業；亦即，本件被告通知原告應予 補正之文件，係被告依職權應予審查之必要事項，屬准否系 爭原告繼承登記申請案件之前置作業範疇，為被告在最後處 分前之應遵守之固定作業程序，故系爭補正通知書乃被告於 作成適法之裁量判斷前之必要程序作為，即堪以確定。 ⑶經查本件系爭補正通知書乃被告於100年6月16日作成，其命 原告於收受該補正通知書起6個月內依法補正，第以原告係 於100年6月17日收受上開補正通知書，有中華民國郵政交寄 大宗掛號函件執據及傳真查詢國內各類掛號郵件查單影本各 1份在卷可稽，是系爭補正通知書業已合法送達於原告，至 堪認定。經查被告100年6月16日補正通知書既合法送達於原 告，並自送達之日（即100年6月17日）生效，原告雖迄未為 補正，然系爭補正通知書所定6個月之補正期限亦尚未屆滿 ，被告復未就系爭原告100年5月3日申請繼承登記（收件樹 清字第000070號）一案為任何准駁之決定，自不對外產生任 何規制性之公法上法律效果，尚無原告若不尋求判決確認其 效力（為無效）即將受到不利益之效果之情形，殊無所謂即 受確認判決之法律上利益可言。
⑷況原告不服系爭補正通知書，已於100年7月16日提起訴願， 刻正由新北市政府訴願審議中，乃兩造所不爭之事實。是系 爭補正通知書通知補正之文件（即應依法補正之相關證明文 件）既係應遵守之固定作業程序，原告亦對被告之該（前） 階段決策不服，業已提起行政爭訟，由訴願決定機關新北市 政府審理中，益徵原告尚無公法上之權利或利益處於不確定 狀態，而有加以確認之必要情形。原告所稱系爭補正通知書 之補正事項記載不夠明確，欠缺具體明確性，係屬行政程序 法第111條第7款規定之「重大明顯瑕疵」云云，核係屬對上 開訴願案實體法律關係之爭執，自應由訴願決定機關新北市 政府審斷，尚不得執此遽謂本件有以確認訴訟確認系爭補正 通知書為無效之必要，而有「即受確認判決之法律上利益」 。故本件原告之訴，難認有理由。
⑸又查本件被告基於權責，審酌原告尚未提供符合前述地籍清 理條例施行細則所定之相關證明文件，亦未能具體主張其符 合何款要件等情，除以系爭補正通知書通知補正，復檢附相 關條文供參外，並以電話聯繫原告，詳加說明補正事項及相
關法令規定，暨告知原告得隨時就應補正事項諮詢等語，業 經被告陳述在卷。足見原告系爭申請繼承登記案仍處於審查 階段無訛，尚無所謂若不尋求判決確認系爭補正通知書無效 即將受到不利益之效果之情形可言。此外，原告迄未就其究 有何公法上之權利或利益處於不確定狀態而有確認之必要， 提出證據加以說明，自難信其所言為實在，依首開說明，殊 無許其逕行提起確認訴訟之餘地。
⑹從而本件原告之訴，依其所訴之事實，既欠缺權利保護之必 要，即無確認訴訟訴之利益，在法律上為無理由，依首開法 條規定及前揭說明，本院自得以判決駁回之。至原告於100 年9月30日（本院總收文日戳）所提異議狀，陳述略以其尚 在陳述中，法官即給予結案，影響其權益一節。經查受命法 官得就個案情節，審酌其行政訴訟準備程序之進行予以適當 之指揮（包括如本件宣告「候核辦」），乃法官之職權，原 告所稱尚有誤解，況本件已於100年10月13日再開準備程序 ，續行調查及審理，自難謂未給予原告陳述之機會，併此述 明。另兩造其餘之主張及陳述等，因於本件判決結果不生影 響，爰不予一一指駁論究，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 10 日 臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳
法 官 林 育 如
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 100 年 11 月 10 日 書記官 劉 育 伶