臺北高等行政法院裁定
100年度訴字第1062號
原 告 余壽康
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 林聰賢（縣長）住同上
上列當事人間巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國100 年4
月27日台內訴字第1000065845號訴願決定，提起行政訴訟，本院
裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告與訴外人盧西村於民國99年12月16日向被告申請認定坐 落於宜蘭縣宜蘭市○○段349 、349-1 地號土地內通路（下 稱「系爭通路」）為具公用地役關係之現有巷道。為釐清該 通路屬性，被告邀集相關單位於99年12月31日假現場會勘， 當場繕製會勘紀錄，並於100 年1 月7 日以府建城字第0990 183056號函復原告略以：「……綜整與會人員陳述意見，所 陳宜蘭市○○段349 、349-1 地號部分土地上之通路，係供 特定通行之私設道路，非屬本縣建築管理自治條例第5 條所 稱之現有巷道」等語（下稱「系爭函文」），並附會勘紀錄 予原告。原告及盧西村不服，提起訴願，惟盧西村於100 年 2 月14日撤回訴願，原告之訴願則經內政部以台內訴字第10 00065845號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：伊於99年12月16日向被告申請認定系爭通路 有公用地役關係存在，經被告現場會勘後，以系爭函文通知 伊系爭通路非屬現有巷道，此已直接影響相鄰土地所有權人 能否行使地役權之權利，故系爭函文自屬行政處分。且系爭 通路供伊及不特定人通行及利用系爭土地埋設水管排水至建 業路已達20年以上，而具有公用地役關係。又系爭通路自通 行以來，從未設立柵門或以鐵鍊、其他方法管制，縱系爭通 路設立之初的目的係依建築法令所設之私設巷道，惟因多年 來供不特定人通行，仍無礙成立公用地役關係。另會勘紀錄 記載供2 戶住戶通行使用，然建物既為4 棟，為何僅認定為 2 戶，可知系爭函文認定事實已有違誤，而屬違法等語。並 聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：公用地役關係依物權法定主義，並非民法上之物 權，僅為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產 賦予限制之關係，至於一般不特定民眾利用具公用地役關係
之巷道通行，僅係反射利益，對該土地並無任何權利，故公 用地役關係之存在，僅行政主體基於行政目的得為主張，一 般不特定人民僅能向行政主體陳述意見或表示其願望，不得 逕自主張有公用地役關係之存在，致土地所有權人之權利受 到限制。且縱認系爭函文為行政處分，然系爭通路並非供不 特定之公眾通行，並無公用地役關係存在，亦與宜蘭縣建築 管理自治條例第5 條第1 項各款所定之要件不符，是原告主 張系爭通路係屬現有巷道，並無理由等語，資為抗辯。並聲 明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原告與 盧西村99年12月16日之申請書影本、99年12月31日系爭巷道 之現場會勘紀錄影本、系爭函文影本及訴願決定書影本在卷 可稽（本院卷第25、28至29、41至43頁），堪認為真正。五、本院判斷如下：
㈠按提起行政訴訟法第4 條第1 項之撤銷訴訟，須人民因中央 或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利 益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者， 始得向高等行政法院提起撤銷訴訟。所稱行政處分者，依行 政程序法第92條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事 件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單 方行政行為而言，凡行政機關之行為，而未對外發生法律效 果者，均應排除於行政處分之外。故行政機關所為單純事實 之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非對人民之請 求有所准駁，既不因該項說明而生何法律上之效果者，自非 行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟（改制前行政法院 44年判字第18號、59年判字第245 號、62年裁字第41號判例 參照）。是以如對於非屬行政處分提起撤銷訴訟，則其起訴 即欠缺訴訟要件，高等行政法院應依行政訴訟法第107 條第 1 項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其 訴。
㈡次按人民對行政機關是否具有公法上之請求權或其所享有者 僅係反射利益，應就法律規範保障之目的觀之，而「法律規 範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特 定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予 向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的 在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一 般國民福祉而設之規定，惟就法律之整體結構、適用對象、 所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦 有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執
行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟」（司法院釋字 第469 號解釋理由書參照）。因之，自法律規範之目的，行 政機關享有裁量權以決定是否賦予人民一定之利益（除於裁 量收縮至零外），縱行政機關怠於執行職務，人民亦無請求 行政機關為一定行政行為之公法上請求權存在。又按具有公 用地役關係之既成巷道，係行政機關基於行政目的，依法對 私人財產賦予限制之關係，至於一般不特定民眾利用具公用 地役關係之巷道通行，僅係其反射利益，對該土地並無任何 權利，故具有公用地役關係之既成巷道，僅『行政主體』基 於行政目的得為主張，一般不特定民眾僅能向行政機關陳述 意見或表示其願望，亦即一般不特定人民並無向行政機關請 求將其他私人所有之土地認定為具有公用地役關係之既成巷 道之公法上權利」，最高行政法院95年度裁字第16號、95年 度裁字第80號、94年度裁字第2653號裁定均著有明例。蓋因 既成道路（公用地役權）僅「不特定人」可得通行私有土地 之反射利益，非屬「特定人民」之公法上「權利」，既成道 路之認定，將會發生限制私有土地所有權人權利行使之效果 ，惟私有土地所有權人不能無償犧牲，隨後即應討論國家應 否徵收私有土地及補償之問題，此與一般人民對「公物（例 如公有道路）」之使用「權利」，無從比擬，特定人民自無 申請「認定他人私有土地為既成道路（及請求徵收）」之公 法上申請權。從而，行政主體基於公眾通行目的，可於特定 條件下將「私有土地」認定為既成道路，此「已屬既成道路 」之認定固屬行政處分，惟因一般不特定人民並無向行政機 關請求「將他人私有土地認定為既成道路」之公法上申請權 ，故若行政主體函覆認定私有土地「並非既成道路」時，該 函覆則非屬行政處分，人民尚不得對該函覆提起行政訴訟。 ㈢本件原告於99年12月16日以申請書向被告申請認定他人所有 之系爭通路為既成道路，惟綜觀宜蘭縣建築管理自治條例之 規定，除該條例第7 條、第9 條、第19條、第20條及第35條 規定人民有指定（示）建築線、現有巷道之改道或廢道、建 造執照、雜項執照及拆除執照等申請權利外，並未賦予人民 有申請認定現有巷道之公法上請求權。至於同條例第5 條則 係規定「現有巷道」之構成要件，並非為保障特定人而設之 規定，亦難據以為向主管機關申請認定現有巷道之公法上請 求權。系爭函文即係對原告之申請予以回覆，因原告並無前 述之公法上請求權，足見系爭函文僅為事實之陳述及理由之 說明，並未對原告之權益發生具體之法律效果，顯非行政處 分，原告自不得對之提起訴願，訴願機關依訴願法第77條第 8 款規定，自程序上為不受理決定，尚無不合。是原告對被
告所為非行政處分性質之系爭函文提起本件撤銷訴訟，揆諸 上開說明，屬起訴不備其他要件，又不能補正，自難認合法 。從而，本件訴訟即屬不得提起而提起之訴訟，依首揭規定 ，原告之訴於法未合，自應予駁回。又關於系爭函文是否合 法，應否予以撤銷，乃訴之有無理由之實體要件，基於先程 序後實體之訴訟原則，本件起訴既為不合法，自無再審究關 於系爭函文是否合法，應否予以撤銷之實體要件，併此敘明 。
六、本件裁判基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料，經本院斟酌後，核與裁判不生影響，無一一論述之必要 ，併予敘明。
七、爰依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第98條第1 項前段 之規定，裁定如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 1 日 臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕銘富
法 官 林育如
法 官 張國勳
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 11 月 1 日 書記官 陳可欣