臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1058號
100年10月27日辯論終結
原 告 高啟彰
被 告 行政院衛生署中央健康保險局
代 表 人 戴桂英（局長）住同上
訴訟代理人 林育彥
蔡馨萭
林憶梅
上列當事人間全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民
國100 年4 月28日衛署訴字第1000007405號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無 行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形 ，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告聲 請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告係臺南市○○區○○路○段448 號「○○藥 師保健藥局」負責藥事人員，於承辦全民健康保險醫療業務 期間，經被告南區業務組配合檢調單位偵辦，及於民國98年 1 月7 日至10月23日期間派員訪查原告及訴外人高茂診所、 蔡朝榮診所、康士美診所負責醫師暨相關養護機構人員，發 現仲介李國明與高茂診所、蔡朝榮診所及康士美診所，利用 安養機構院民需要頭痛藥、軟便劑等常備用藥之機會，以提 供院民常備用藥為誘因，取得安養機構院民之健保卡，供該 3 家診所盜刷，並開立不實之處方箋交予原告，而原告並未 實際調劑上開處方箋用藥及交付藥品，卻配合前開診所，向 被告申報96年6 月至97年11月間藥費及藥事服務費計1,488, 147 點之違規情事。原告經臺灣臺南地方法院檢察署（下稱 臺南地檢署）檢察官予以緩起訴處分，被告乃以原告違反全 民健康保險法第72條前段規定，予以虛報費用2 倍罰鍰計新 臺幣（下同）2,937,740 元之處分。原告不服，向全民健康 保險爭議審議委員會（下稱爭審會）申請爭議審議，經爭審 會以100 年2 月11日（99）權字第22292 號審定書審定駁回 。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。三、本件原告主張：
（一）依最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）75年
判字第309 號判例意旨，刑事判決與行政處分應各自認定 事實，不得僅憑刑事判決內容，對行政處分為違法性有無 之判斷。原告係因訴外人李國明聯合蔡朝榮診所之蔡朝榮 醫師、康士美診所之方鴻明醫師、高茂診所之蘇君毅醫師 矇騙，而誤認上開診所有實際調劑給藥，因而幫渠等請領 藥費，依行政罰法第7 條第1 項規定，原告確因非出於故 意或過失而違反行政法上義務，原處分應予撤銷。（二）本件原告同一行為業經臺南地檢署以98年8 月27日98年度 偵字第1225號等緩起訴處分書為緩起訴3 年之處分，訴願 決定以法務部行政罰諮詢小組94年7 月28日第1 次會議結 論及95年12月22日第5 次會議結論，就其「刑事案件經檢 察官為緩起訴處分確定後，宜視同不起訴處分確定，依行 政罰法第26條第2 項規定，得依違反行政法上義務規定裁 處之。」所為解釋，駁回原告之訴願，惟查：
1、依釋字第137 號、第216 號、第407 號解釋意旨，各機關 依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件 時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見 解，並不受其拘束；又司法行政機關所發司法行政上之命 令，如涉及審判上之法律見解，僅供法官參考，法官於審 判案件時，亦不受其拘束。
2、行政罰法第26條第2 項，僅臚列「不起訴處分或無罪、免 訴、不受理、不付審理之裁判確定者」，而未將「緩起訴 處分」納入，應係有意將「緩起訴處分」排除適用行政罰 法第26條第2 項規定。又「緩起訴處分」應可實質該當行 政罰法第26條第1 項之「依刑事法律」之處罰，且該處罰 並不以「刑名」制裁為限。緩起訴處分後，若再處以行政 罰，有違反一行為不二罰之原則。
3、行政罰法第26條之規定，已明揭刑罰與行政罰並非質的區 別。而從緩起訴的性質以觀，檢察官所為附負擔的緩起訴 ，係對當事人賦予一定的強制力，屬於一種下命處分，有 強制當事人遵守一定作為之義務，足以發生對當事人身體 上、財產上之限制，實具有裁罰性的效果，仍應認屬行政 罰法第2 條所揭「裁罰性之不利處分」，而依行政罰法第 24條第2 項所揭諸的一事不二罰原則（參照釋字第503 號 解釋），不得為重複裁處。
4、臺灣高等法院暨其所屬法院96年法律座談會刑事類提案36 號之研討結果，已明確說明緩起訴為「刑事處罰」之性質 。因緩起訴於猶豫期間內有遭撤銷之可能，須待緩起訴處 分實質確定時，才最終地免於刑事訴追，與一般不起訴處 分有所差異。且緩起訴處分並附條件為捐款命令者，實具
有刑事處分之性質，縱使該捐款命令未經法院裁判所為之 處罰而非刑事處分，但該捐款行為仍具有行政罰鍰之性質 。原告既已遭處以3 年緩起訴處分，並已支付緩起訴處分 金20萬元，依行政罰法第26條第1 項之立法精神，被告自 不得再就同一行為課以行政罰鍰。況該案件未受緩起訴之 被告直接經由檢察官聲請簡易處刑，依據行政罰法第26條 第1 項僅處刑罰，但依緩起訴支付一定金額之後尚須再度 受到行政機關所裁處之罰鍰，對原告做實質之兩罰行為， 實有不公平之處，亦與行政罰法規定及釋字第503 號解釋 意旨相悖。且若在檢察官為緩起訴處分確定後，被告仍依 違反行政法上義務規定裁處之，檢察官基於公平性之考量 ，恐檢察官對被告為緩起訴處分而逕為聲請簡易判決處刑 ，或不對被告為附條件之履行事項或減少支付之金額等， 均有違緩起訴處分之立法意旨（法檢字第0960802396 號 函參照）。
5、法務部行政罰諮詢小組與臺灣高等法院暨其所屬法院96年 法律座談會對於緩起訴之性質究屬「視同不起訴處分」或 為「刑事處罰」之見解雖各有歧見，然，緩起訴制度係國 家刑罰權對輕罪刑責之緩衝機制，刑事法院對刑事法規之 解釋與適用，相較於行政法院之解釋或見解，較能切合刑 事法規之法理，因此解釋刑事法規之制度或性質，自應優 先適用臺灣高等法院暨其所屬法院96年法律座談會之解釋 始為適當，且臺南地檢署南檢治愛壯98偵911 字第18720 號函亦檢附實務上處理之最新見解即臺北地院99年交聲字 第257 號刑事裁定，該裁定認定：「……上開行政罰法第 26條第2 項既未明列【緩起訴處分】，本不宜擴張解釋， 且緩起訴處分之要件、效果及性質，均與不起訴處分不同 ，應屬刑事處罰之一種，自無適用行政罰法第26條第2項 之餘地。」、「……經檢察官為緩起訴處分之行為，如同 時違反行政法上義務之規定，因已有刑事處罰，此時刑事 機關若另行依法行政裁處，無異一罪二罰，因此參酌行政 罰法第26條立法意旨，違反行政法上義務之行為，若同時 亦經檢察官另為緩起訴處分時，行政機關不得就同一行為 ，再為與刑罰相類之罰鍰處分。」。從而，原告既經緩起 訴處分並被罰20萬元，訴願決定維持被告之2 倍罰鍰處分 ，顯然違反行政罰法第26條第1 項前段一事不二理之規定 。
（三）原告並聲明：
1、訴願決定、爭議審定及原處分（99年10月11日健保南字第 0990037726號）均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）本件原告於承辦全民健康保險醫療業務期間，經被告查有 在96年6 月至97年11月期間，與仲介李國明及高茂診所、 蔡朝榮診所、康士美診所合作，以提供安養機構院民常備 用藥為誘因，取得安養院院民之健保卡，由上述3 家診所 不實申報診察費，另原告並未實際調劑上述3 家診所之處 方箋，係由仲介李國明將該3 家診所製作不實處方箋交由 原告向被告不實申報藥費及藥事服務費1,488,147 點。有 關刑事部分，經臺南地檢署檢察官偵查終結，為緩起訴處 分。被告以原告有虛報148 萬餘元之事實，依行為時特約 及管理辦法第67條第1 項第2 款暨同辦法第68條第1 項第 4 款規定，處以終止特約，暨依全民健康保險法第72條規 定處以虛報醫療費用2 倍罰鍰，並無違誤。
（二）本案原告雖經臺南地檢署檢察官以98年8 月27日98年偵字 第1225等號緩起訴處分書為緩起訴之處分確定，惟查被告 之終止特約屬於行政罰法第26條第1 項但書其他種類行政 罰，被告仍得以終止特約處分。另按「緩起訴者乃附條件 的不起訴處分，亦即是不起訴的一種，此觀諸刑事訴訟法 第256 條規定自明，既為不起訴即依不起訴處理。檢察官 為緩起訴處分時依刑事訴訟法第253 條之2 第1 項規定對 被告所為之指示及課予之負擔，係一種特殊的處遇措施， 並非刑罰。因此，刑事案件經檢察官為緩起訴處分確定後 ，宜視同不起訴處分確定，依行政罰法第26條第2 項規定 ，得依違反行政法上義務規定裁處之。」法務部行政罰法 諮詢小組94年7 月28日第1 次會議結論及95年12月22日第 5 次會議結論可資參照。法務部99年6 月15日以法律字第 0999013638號函略以「關於一行為同時觸犯刑事法律及違 反行政法上義務規定者，其經檢察官為緩起訴處分確定後 ，行政機關是否適用行政罰法第26條第2 項規定裁處罰鍰 疑義。本部行政罰法諮詢小組第1 次會議與第5 次會議結 論，與最高行政法院實務見解大致相符（最高行政法院99 年度裁字第368 號裁定與97年度裁字第86號裁定參照）， 故本部上開會議結論尚無變更必要。」亦有最高行政法院 99年度判字第1050號、1255號、1174號裁定及100 年度判 字第114 號裁定可參。查法務部為行政罰法之主管機關， 其就「刑事案件經檢察官為緩起訴處分確定後，宜視同不 起訴處分確定，依行政罰法第26條第2 項規定，得依違反 行政法上義務規定裁處之。」所為解釋，目前仍未變更見 解而為通案適用。據此，本件原告雖經臺南地檢署檢察官
緩起訴之處分確定，檢察官為緩起訴處分時依刑事訴訟法 第253 條之2 第1 項規定對原告課予之負擔（支付20萬元 予公益團體）則屬特殊之處遇措施，並非刑罰，從而，被 告就原告虛報醫療費用之違規行為，依全民健康保險法第 72條規定處以2 倍罰鍰，無涉一事二罰之情事。（三）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
五、本件如事實概要欄所述之事實，除後列爭點外，為兩造所不 爭執，且有被告99年10月11日健保南字第0990037726號罰鍰 處分書、爭審會100 年2 月11日（99）權字第22292 號審定 書、行政院衛生署100 年4 月28日衛署訴字第1000007405號 訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。原告不服原處分 ，循序提起行政訴訟，並以原告係遭訴外人李國明聯合蔡朝 榮診所、康士美診所、高茂診所矇騙而誤幫其等向被告申報 藥費及藥事服務費，並無故意或過失，且原告已受緩起訴處 分，實質該當已依刑事法律處罰，原處分再裁處罰鍰，有違 一事不二罰原則等節據為主張，故本件應審酌者厥為：原告 配合訴外人李國明及其它診所，向被告申報藥費及藥事服務 費，是否為不正當之申報行為？原告有無故意過失？原告已 受刑事緩起訴處分，被告本件罰鍰處分，有無違反行政罰法 第26條第2 項及一事不二罰原則？
六、本院之判斷：
（一）按「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保 險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費 用處以2 倍罰鍰；……」為全民健康保險法第72條前段定 有明文。次按，「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法 上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他 種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁 處之。」「前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不 受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規 定裁處之。」行政罰法第26條第1 項、第2 項亦有明定。（二）原告於96年7 月至97年11月期間，經訴外人李國明介紹， 明知高茂診所、蔡朝榮診所及康士美診所所交付之處方箋 均未經其調劑或交付藥品，仍配合其等向被告申報藥費及 藥事服務費1,488,147 點（計1,468,870 元）等情，為原 告所不爭執，而訴外人李國明係利用安養機構院民需要頭 痛藥、軟便劑等常備用藥之機會，以提供院民常備用藥為 誘因，取得安養機構院民之健保卡，供前開3 家診所盜刷 ，並開立不實之處方箋交予原告等事實，亦有台南地檢署
98年偵字第1225號等緩起訴處分書、被告南區分局業務訪 查訪問紀錄附於訴願卷可稽，原告於訪查中自承有接受李 國明提供診所處方箋，未實際調劑而向被告申報費用之事 實，是被告認定原告有以不正當行為或以虛偽之證明、報 告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用之行為，依全民 健康保險法第72條前段規定，裁處虛報費用2 倍之罰鍰2, 937,740 元，洵無不合。
（三）原告雖主張其並無故意過失云云，惟按「藥師對於醫師所 開處方，祗許調劑一次，其處方箋應於調劑後簽名蓋章， 添記調劑年、月、日，保存三年，含有麻醉或毒劇藥品者 保存五年。如有依第十六條、第十七條規定詢問或請醫師 更換之情事，並應予註明。」「藥師交付藥劑時，應於容 器或包裝上記明下列各項：一、病人姓名、性別。二、藥 品名稱、劑量、數量、用法。三、作用或適應症。四、警 語或副作用。五、藥局地點、名稱及調劑者姓名。六、調 劑年、月、日。」藥師法第18條、第19條定有明文，故藥 師依法有按處方箋調劑並交付藥劑之義務，原告明知其所 收受之處方箋均已由前開診所調劑藥品交付病人，其實際 上並無調劑及交付藥品之行為，猶同意配合前開診所向被 告申報醫療費用，顯有以不正當之行為向被告申報醫療費 用之認識及意欲，從而原告主張其並無故意過失一節，應 難憑採。
（四）原告復主張其行為業經臺南地檢署檢察官裁罰緩起訴，罰 款20萬元，被告之行政處分無異為一罪二罰云云，惟查： 1、按「被告所犯為死刑、無期徒刑或最輕本刑三年以上有期 徒刑以外之罪，檢察官參酌刑法第五十七條所列事項及公 共利益之維護，認以緩起訴為適當者，得定一年以上三年 以下之緩起訴期間為緩起訴處分，其期間自緩起訴處分確 定之日起算。」「不起訴處分已確定或緩起訴處分期滿未 經撤銷者，非有左列情形之一，不得對於同一案件再行起 訴：一、發現新事實或新證據者。二、有第四百二十條第 一項第一款、第二款、第四款或第五款所定得為再審原因 之情形者。」刑事訴訟法第253 條之1 第1 項、第260 條 定有明文。
2、再按，「……依上開規定內容可知；不服緩起訴處分，與 不服不起訴處分之救濟途徑，均得聲請再議，且緩起訴處 分確定後，亦與確定不起訴處分相同，均發生禁止再行起 訴之效力，足見刑事訴訟法規定之緩起訴實具有附條件不 起訴處分之性質。故刑事案件經檢察官為緩起訴處分確定 後，宜視同不起訴處分確定，依行政罰法第26條第2 項規
定，仍得依違反行政法上義務規定裁處之。至於事後倘緩 起訴處分經檢察官依職權或告訴人之聲請予以撤銷（刑事 訴訟法第253 條之3 參照），且檢察官繼續偵查並起訴該 刑事案件，復經法院判決有罪確定者，則屬原行政機關於 該有罪判決所涵蓋之範圍內，是否依職權撤銷原罰鍰處分 之問題。……」此亦有最高行政法院99年度判字第1255號 判決意旨足資參照。
3、本件原告所涉詐欺等刑事案件，經台南地檢署檢察官為緩 起訴處分確定，為兩造所不爭，是依前開說明，原告所受 緩起訴處分應視同不起訴處分之效力，故原告實質上並未 依刑事處罰，被告以原告違反行政法上義務，依全民健康 保險法第72條前段規定裁處罰鍰，並無違行政罰法第26條 第2 項規定及一事不二罰原則。原告雖主張依刑事訴訟法 第253 條之2 第1 項規定，檢察官為緩起訴處分時，得命 被告於一定期間遵守或履行特定事項，形同科予刑罰或保 安處分，惟緩起訴處分中命被告於一定期間遵守或履行之 事項，核係屬特殊處遇措施，在規範評價上尚無法與刑罰 同視，故原告主張緩起訴處分為刑事處罰性質，被告不應 再為本件裁處云云尚非可採。
七、綜上所述，原告主張均非可採，被告認定原告違反全民健康 保險法第72條前段規定，以原處分裁處2 倍罰鍰2,937,740 元處分，認事用法並無違誤，爭議審定及訴願決定遞予維持 ，亦無不合，從而原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於 判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 10 日 臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌
法 官 劉穎怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 100 年 11 月 10 日 書記官 林苑珍