臺中高等行政法院判決
100年度訴字第244號
100年11月17日辯論終結
原 告 陳萬通
訴訟代理人 林助信 律師
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 劉政鴻
訴訟代理人 殷旭光
徐文星
上列當事人間因土地公告現值事件，原告不服內政部中華民國
100年5月26日臺內訴字第1000031607號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告所有坐落苗栗縣卓蘭鎮○○段407、408、427、428地號 等4筆土地（下稱系爭土地），位於苗栗縣卓蘭鎮公所辦理 卓蘭鎮○○○道路拓寬改善工程用地範圍內，經被告以民國（ 下同）98年9月21日府地用字第09801627033號公告徵收（公 告期間自98年9月22日起至98年10月21日止），並以98年9月 21日府地用字第09801627031號函通知原告。原告以系爭土 地價格由7,400元降為2,743元，公告現值偏低為由，於公告 期間內以98年10月7日異議申請書向被告提起異議，案經被 告以98年11月12日府地用字第0980197183號函復原告：「… …說明：……二、經查本案徵收工程用地所屬地價區段均屬 都市○○○區○○○○○○○區段，其土地現值之查估係依 92年10月15日行政院院臺內字第0920047576號令修正之平均 地權條例施行細則第63條有關『……對都市計畫公共設施保 留地之地價……以毗鄰非保留地之區段地價平均計算。前項 所稱平均計算，指按毗鄰各非保留地之區段線比例加權平均 計算。』規定辦理，並自93年起沿用迄今。三、臺端所有坐 落卓蘭鎮○○段407、427、428地號土地係屬第13○○○區段 ○○○段408地號土地則劃屬第150地價區段。該工程用地徵 收案其毗鄰非○○○區○○○鄰區段線比例及公告現值等計 算整理如後附。因該○○○區段○○○○區街廓外，接○○○ 區○○○○○區段其東、北邊即為非都市土地之山坡地保育區 ，而跨鄰住宅區較高之土地現值其區段周界較短，毗鄰農業 區之周界相對較長，計算後致有現值偏低於92年未按區段線
比例加權平均計算之地價異議情事；第○○○區段○○○鄰區 段周界比例相當，較無明顯現值價差狀況。……」原告以98 年11月23日「疑義申請書」表示不服，案經被告提交苗栗縣 地價及標準地價評議委員會98年第4次評議會議復議，經該 委員會審查後，決議：為符合土地徵收條例第30條後段徵收 補償加成後比照一般正常交易價格規定，系爭土地所○○○ 區○○○鄰區段第144地價區段酌予調整至每平方公尺3,900 元，第132地價區段酌予調整至每平方公尺1,600元，再行加 權平均計算保留地地價。被告遂據以99年2月5日府地價字第 0990024404號函將復議結果函知原告（下稱原處分）。原告 不服，主張：平均地權條例第46條所定之「編制土地現值表 」即計算各筆土地之公告土地現值，主要係依據土地法施行 細則第40條規定所授權訂定之地價調查估計規則，以為作業 依據，依據地價調查估計規則規定所估定之公告土地現值， 係採區段地價作為計算宗地土地價格之基準，完全未考量影 響各宗地地價之個別因素，以致各區段內每1筆土地之公告 土地現值皆相同，系爭土地徵收補償爭議，源於公告土地現 值之查估所依據之法令適法性有所不當，甚至平均地權條例 施行細則第63條第2項規定，顯有剝奪、限制人民財產權益 ，故請求系爭4筆土地，於93年至98年所為調整土地公告現 值之處分及99年2月5日府地價字第0990024404號函所為通知 調整土地公告現值之處分，均予撤銷云云，提起訴願，惟遭 決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、本件原告主張：
（一）平均地權條例施行細則第63條第2項規定，有違反法律保 留原則。關於原處分部分，被告所援引之「行政院92年10 月15日院臺內字第0920047576號函」、「平均地權條例施 行細則第63條」、「89年11月9日苗栗縣都市計劃特殊公 共設施保留地地價查估標準」等依據皆並非法律，僅屬行 政命令或行政規則而已，其適法性顯非無疑，故所為徵收 查估之補償費顯然亦有錯誤。其後原告所為後續之異議， 認為須調整93年到98年間之土地公告現值，即是所適用之 平均地權條例施行細則第63條第2項規定，有違反法律保 留原則。且原告之土地位於苗栗縣卓蘭鎮○市區○道、住 宅區，土地交易價格甚高，東緊鄰國立卓蘭實驗高中，西 緊鄰住宅區，其地理位置較為特殊，為何原告之系爭土地 並無適用平均地權條例施行細則第63條第3項規定有「都 市計畫公共設施保留地之地形、地勢、交通、位置之情形 特殊」之要件？或者是適用該條第1項第1款之之要件？（二）被告據以調查公告土地現值之法令有違法律保留原則：
⒈土地徵收條例第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收 當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公 共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土 地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成 補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比 照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期 公告土地現值時評定之。」及參酌平均地權條例46條，對 於公告土地現值並未進一步規定，然而究其平均地權條例 施行細則第63條規定內容，僅係對於公共設施保留地所載 在之「區段地價」如何查估為規定，尚非對於公共設施保 留地各「宗地單位地價」之查估為規定，更是對於公共設 施保留地以外土地之公告現值又如何形成，付之闕如，且 同條例亦未授權以命令定之。於此情況下，目前地政實務 上，對於平均地權條例第46條所定之「編制土地現值表」 即計算各筆土地之公告土地現值，主要係依據土地法施行 細則第40條規定：「地價調查估計及土地建築改良物估價 之估價標的、估價方法、估價作業程序、估價報告書格式 及委託估價等事項之規則，由中央地政機關定之。」所授 權訂定之地價調查估價規則規定，以為作業準據；然而， 依據地價調查估計規則規定所估定之公告土地現值，係採 區段地價作為計算宗地價格之基準，完全未考量影響各宗 地地價之個別因素，以致各區段內每一筆土地之公告土地 現值皆相同，故可否依據土地法施行細則第40條所授權訂 定之地價調查估計規則為其依據？恐有適法性之疑義。 ⒉被告稱有關公告土地現值係依地價調查估計規則而來，而 該規則係依據土地法施行法第40條規定而來，用以執行平 均地權條例第46條有關區段地價後，再提地價評議委員會 評議，作為核定公告土地現值云云。查土地徵收條例第30 條所規定之「公告土地現值」，係平均地權條例第46條所 創設，有如前述，然而所稱之「公告土地現值」與土地法 所定之「標準地價」，無論是地價之公告時期或作用，乃 至於公告之客體內函，前者是各筆土地之單位地價，後者 為各地價等級區之平均地價，均迥然不同。因此依據土地 法施行法第40條授權所定之「地價調查估計規則」，僅是 執行土地法所定「標準地價」訂定之規範，而該規則所估 計之地價，應為土地法第152條所定之標準地價，並非平 均地權條例第46條或土地徵收條例第30條所定之「公告土 地現值」，因此「地價調查估計規則」所估定之地價，根 本全然與公告土地現值無關，因此鈞院若詳讀平均地權條 例或土地徵收條例等規定，根本未設授權訂定「公告土地
現值估定」之相關規範，故行政機關以地價調查估計規則 所規定以「區段地價」作為各宗地之單位地價（即公告土 地現值），顯已違反法律保留原則甚明。因此，被告以非 由平均地權條例、土地徵收條例所授權訂定之地價調查估 計規則，作為「公告土地現值」之估定作業準據，顯然與 法不合，故被告所為公布之「公告土地現值」之行政行為 ，顯非適法。
⒊依前所述，參酌平均地權條例46條之規定內容，行政機關 迄今並未訂定對於公告土地現值如何進行調查之技術性行 政層級命令或規則，故評定「公告土地現值」作業程序之 法令依據，目前尚屬無法律規定的狀態。另，平均地權條 例施行細則第63條規定，該條文在92年間修正時，增修第 2項「前項所稱平均計算，指按毗鄰各非保留地之區段線 比例加權平均計算。」之規定。惟被告所援引之「行政院 92年10月15日院臺內字第0920047576號函」、「平均地權 條例施行細則第63條」、「89年11月9日苗栗縣都市計劃 特殊公共設施保留地地價查估標準」等依據，然而究其平 均地權條例施行細則第63條規定內容，亦僅能謂係對於公 共設施保留地所載在之「區段地價」如何查估為規定，尚 非對於公共設施保留地各「宗地單位地價」之查估為規定 ，更是對於公共設施保留地以外土地之公告現值又如何形 成，更是完全付之闕如，且同條例亦未授權以命令定之。 被告稱依平均地權條例第46條所定之「編制土地現值表」 即計算各筆土地之公告土地現值，主要係依據土地法施行 細則第40條規定所授權訂定之地價調查估價規則規定，以 為作業準據；然而，依據地價調查估計規則規定所估定之 公告土地現值，係採區段地價作為計算宗土地價格之基準 ，完全未考量影響各宗地地價之個別因素，以致各區段內 每一筆土地之公告土地現值皆相同，故可否依據土地法施 行細則第40條所授權訂定之地價調查估計規則為其依據， 恐有適法性之疑義。因此，參酌學者陳立夫所著之「以地 價調查估計規則作為估定公告土地現值準據之適法性」一 文，即有明確指出行政機關誤解、誤用法律規定，甚至違 反法律保留原則，甚至司法機關亦有誤用之嫌，原告認為 鈞院應有所擔當，裁定本件停止審理程序，聲請司法院大 法官解釋，以彰顯鈞院法官法理明鑒。
（三）被告所為調整98年度公告土地現值之行政行為並非適法： ⒈依前所述，退萬步言之，縱使鈞院認為原告就前述有關公 告土地現值估定之法律見解有誤，而引用地價調查估計規 則作為公告土地現值之調查係合法者，則被告辯稱辦理調
查公告土地現值、核定土地徵收補償並無違誤，果若無違 誤，為何須召開98年度第4次地價評議委員會？又為何要 調整鄰近區段公告土地現值？既是認為合法，仍可依法駁 回原告之異議申請，而毋庸進行調整。依據鈞院卷第126 頁記載，完全無法得知被告召開之98年度第4次地價評議 委員會所進行調整之原由、理由、所據以變更之支持證據 各為何，僅係載以「……徵收補償加成後能得一般正常交 易價格……。」一文，足徵98年度第4次地價評議委員會 所為之程序適法性顯非無疑，蓋依被告前述會議之邏輯論 理，「徵收補償加成後」之價格，即是等於「一般正常交 易價格」，豈不知被告之論理及實證所據以支持之基礎、 證據何在？被告迄今迴避答非所問，顯然該次會議，僅是 在「順應民情」，其調查估定「公告土地現值」之程序適 法性，進而行使評定之判斷餘地權力，亦屬濫用。 ⒉查平均地權條例施行細則第63條第2項於92年10月15日修 正增列「前項所稱平均計算，指按毗鄰各非保留地之區段 線比例加權平均計算」，而原告之系爭土地於該施行細則 修正增列前，407地號、427地號、428地號等三筆土地之 公告土地現值皆為「7,067元」，而在適用新修正增列前 開規定及「行政院92年10月15日院臺內字第0920047576號 函」後，使得原告系爭土地公告土地現值驟降幾達三倍之 譜。系爭土地早已劃入都市計劃公共設施保留地，換言之 ，原告就主觀上即已認為系爭土地將來由政府徵收時，其 徵收計算，將會以92年修法前所核定之公告土地現值，作 為徵收補償之計算，因此行政院內政部函示表示自93年起 關於公共設施保留用地計算地價，對於平均計算乙節，適 用修正後之平均地權條例施行細則第63條第2項規定。因 此，在原告信賴政府將來會徵收，且卓蘭鎮當地亦風聞卓 蘭高中旁之中正路末端土地將會徵收而開通連結，因此在 公共設施保留地之公告土地現值不宜再變動之下，對於在 92年以前已經核定係公共設施保留用地之土地，不宜再以 92年10月間修正增列之「平均地權條例施行細則第63條第 2項」規定，重新變動公告土地現值，蓋如此原告於修正 前購買系爭土地，已信賴法令不會變更，已有信賴行為顯 現在外，認定公告土地現值有7067元，然而卻於隔年公告 土地現值因法令之變動而使價值驟降，此舉已侵害原告財 產權甚明。
⒊被告辯稱原告土地之公告土地現值調降，係因法令變更所 致，換言之，原告系爭土地價值之調降，並非實質價值變 差或大環境因素衰退而導致「貶值」，實乃因行政法令變
動而導致，而行政法令係因人為而來，足徵原告系爭土地 價值實際價值是仍存在，不因法令變動而有「形式上」之 調降才對，此觀念應屬正確。而原告認為系爭土地98年間 之土地公告現值評定不當，即是被告所適用之平均地權條 例施行細則第63條第2項規定，有違反法律保留原則。且 原告之土地位於苗栗縣卓蘭鎮○市區○道、住宅區，土地 交易價格甚高，東緊鄰國立卓蘭實驗高中，西緊鄰住宅區 ，其地理位置較為特殊，為何原告之系爭土地並無適用平 均地權條例施行細則第63條第3項規定有「都市計畫公共 設施保留地之地形、地勢、交通、位置之情形特殊」之要 件？或者是適用該條第1項第1款要件？就此部分被告未能 詳細說明審酌。
⒋鈞院至現場履勘，可知系爭土地徵收後開闢雙線道路，位 於國立卓蘭高中旁，路寬約11公尺，有公車行駛，現地勢 平坦，系爭土地前段東側緊鄰卓蘭高中，後段東側鄰機關 用地，西側為農業區，有建物及農作存在，系爭土地最接 近卓蘭高中校門口街角約42公尺，卓蘭高中校門口街口隔 街鄰住宅區，系爭土地所呈現之道路，往南連接中正路可 通卓蘭鎮市區，往北可接大湖、鯉魚潭水庫、南湖等地， 其卓蘭高中校門口對面亦有機關，系爭土地開闢為道路後 ，為地方帶來交通上之便利，進而可帶動相關人潮及定居 ，對於系爭土地及其周遭土地亦有合理上漲幅度存在，足 徵系爭土地之地形、地勢、交通、位置等，確實特殊，而 非偏遠邊陲之公共設施保留地而無價值。因此，被告核定 系爭土地公告土地現值時，未能考量原告土地鄰近住宅區 、交通要衝等便利性，而調高公告土地現值，其調查公告 土地現值顯有違失。
⒌被告辯稱：「地價評議委員會調高現值之理由，希望給予 陳情人較高尚屬合理之地價，作為補償地價之增異，且僅 能由所鄰尚有調整空間之區段著手，……故委員酌情調高 ……以計民利符民願之彈性與議價……」等語，依據被告 此段陳述，可見被告調整系爭土地98年度公告土地現值， 並非依據法令實際調查估計土地價值，反而是顧慮民情而 無標準地由地價評議委員酌情調高，足徵被告評定98年度 公告土地現值之程序根本係非法，其判斷餘地之行政裁量 權，顯然違法濫用甚明。
⒍參酌最高行政法院99年度判字第871號判決所示，最高行 政法院此時已注意到辦理徵收時應將日後可能之因素評估 在內，謂「……再參以行政院97年5月2日院臺經字第0970 014033號函釋有關辦理重大公共建設計畫用地範圍地價調
整注意事項第3項，論及應參照考慮未來辦理土地取得之 地價合理上漲幅度之精神，被上訴人於該處即將開發為40 米道路欲徵收時，未敘明有何正當理由，而將公告土地現 值大幅下降32.69%，有無違背行政程序法第6條：行政行 為，非有正當理由，不得為差別待遇之平等原則，即非無 斟酌之處。綜上所述，本件地價評議委員會所為公告土地 現值評定，其所依據估算之買賣實例，既尚待審酌，其據 以估算出之公告土地現值即難期正確，此攸關上訴人之權 益，自宜再予審酌，再復參照系爭土地歷年公告土地現值 並未有大幅變動，且高雄縣96年度公告土地現值亦呈上漲 ，而系爭土地96年度公告土地現值卻為大幅下降，難謂切 近實際，有失合理。對相同事物為不合理之差別對待，亦 未見被上訴人說明其理由……。」然而，被告所提100年 11月10日補充答辯書第2頁第二點亦稱按地價調查估計規 則第18條規定「……參酌交通運輸、公共建設、特殊設施 、工商活動、發展趨勢及其他影響地價因素……。」於第 4頁第7點辯稱「……系爭土地價格當以徵收當時之條件估 定，當然不含道路完成之投資預期價格，系爭土地徵收前 非現況可比擬，昔路未開通，何來公車行駛？昔地未釐整 ，何來地勢平坦？……」顯然被告有違前述判決見解指摘 高雄縣政府一般之錯誤觀念，更違背行政院97年5月2日院 臺經字第0970014033號函釋有關辦理重大公共建設計畫用 地範圍地價調整注意事項第3項，論及應參照考慮未來辦 理土地取得之地價合理上漲幅度之精神，足見被告根本並 未將考量系爭土地將為徵收為道路時，其土地價值將會上 漲之因素，因此被告辯稱系爭土地價值不高乙節，顯非實 在，又價值不高，為何要事後調整公告土地現值？然而調 整所憑依據模糊，顯然被告以召開會議手法，用以掩飾調 查公告土地現值之違法，足徵被告評定98年度公告土地現 值之程序違法甚明，毋庸再以堂皇飾詞粉飾違法之行為。 縱使未能調整到1萬8100元，然而亦須回復到92年度之水 準，始為合理。
（四）原告土地位於苗栗縣卓蘭鎮市○○○○○路」之隔，該地 土地公告現值達3萬元，而被告卻將原告土地公告現值參 酌遠端「林地」之價格作為編定依據，亦有違反平等原則 而有差別待遇，而違反行政程序法第6條之規定，進而影 響原告系爭土地於被告在98年徵收時之補償利益，益徵被 告違法之處甚明。
（五）綜上所述，原處分認事用法，均有所違誤。為此，原告依 據行政訴訟法第5條第2項提起課予義務之訴，並聲明求為
判決：
⒈原處分及訴願決定關於駁回原處分部分均撤銷。 ⒉應命被告就原告所有之系爭土地之98年度公告現值作成調 整為每平方公尺18,100元之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）原告質疑之於行政院92年10月15日院臺內字第0920047576 號函令修正施行細則第63條、被告89年11月9日所發布之 「苗栗縣都市計畫特殊公共設施保留地地價查估標準」三 法令面等之適法性及有無違反相關法律原則，而是否應以 「宗地單位地價」計算公共設施保留地，又引學者陳立夫 「以地價調查估計規則作為估定公告土地現值準據之適法 性」等見解，該各見解又已如原告所認知之為目前地政實 務上估（查）定土地公告現值之全國性一致作法，前揭各 質疑確實非行政執行機關所得擅專認定，當未一定如所陳 之意旨與法效。
（二）經查原告所陳系爭土地位置，實位於卓蘭鎮都市計畫東側 範圍邊陲（非屬要道），係屬第150地價區段，並與非都 市土地山坡地保育區（坡度漸陡）相鄰，第13○○○區段 ○○鄰○○○○○○區段、北側近山下農路（通往卓蘭鎮第 一公墓及納骨塔），南側鄰卓蘭高中，西側近中正路218 巷與中正路（路底）相對，商業行為稀疏。在現狀及未來 發展上本即非市中心土地，當無細則第63條足堪劃定繁榮 或一般路線價而依之計算區段地價之考量與適用，自亦無 法比照以所稱達3萬元之土地公告現值估定。
（三）另陳應對「系爭土地鄰近地理位置之特殊性考量」，則因 系爭408地號土地（第150地價區段）與其毗鄰非保留地區 段除第144地價區段之學校用地外，其使用情形均較相當 ，若準此依「苗栗縣都市計畫特殊公共設施保留地地價查 估標準」第3條條示捨去學校用地較高現值之毗鄰周長計 算，則將對原告反而不利；而系爭407、427、428地號土 地（第135地價區段）因其並未做建築或生產式農栽植作 ，若同依第3條條示捨去與其毗鄰之非保留地第134地價區 段現值較高之住宅區毗鄰周長計算，則將與前揭第150地 價區段之計算結果相似，故實難遽以特殊區段方式查估地 價。況該細則之規定本即平等適用於各公共設施保留地區 段之地價計算，本案已就與毗鄰第13○○○區段○○○區 段住宅區按其毗鄰周長長度比例計算現值，而第150地價 區段於計入其所陳遠端（實際為毗鄰）「林地」區段地價 後，仍高於該「林地」（山坡地保育區）（第156地價區
段）一般正常交易價格之中位數交易價每平方公尺400~60 0元價位，於土地現值之計算並未對原告不利，實難謂有 違反平等原則之事實。比較98年第135、150地價區段未經 復議之原始土地公告現值每平方公尺2,734元、每平方公 尺1,286元，原即已依規定合理反映土地價格，更何況經 復議後又調整至每平方公尺3,555元、每平方公尺1,684元 ，從而再依徵收補償加4成之加成，致第135及150地價區 段之徵收補償價格已分別達每平方公尺4,977元與每平方 公尺2,358元，已符合土地徵收條例第30條有關補償地價 比照一般正常交易價格之標準。甚者，經訪詢系爭土地成 交價，92年當時約僅以北側鄰地條件稍佳之農業區土地一 般正常交易價格每平方公尺千餘元成交，是故本案一般正 常交易價格之訂定當屬衡平客觀，亦當無所陳土地交易價 格甚高之情況。
（四）所陳區段93年歷來公告現值調降原因，單純係因法令修正 ，計算方式改變所致，毗鄰非公共設施保留地區段地價亦 穩定維持，此有所附新（鄰界周長加權比例平均）舊（直 接平均）計算方法之比較為據。若依舊方法計算，該二區 段98年之土地公告現值尚比92年時為高，是原告對公告土 地現值之調整見解實無如高等行政法院99年訴字第1328號 裁判所示，於恪信國家因公益需要徵收私有土地之相對補 償原則及由地價及標準地價評議委員會所作成之地價評定 ，除有違反一般法律秩序之價值判斷原則之情事外，而享 有判斷之餘地之基本要旨之例外。尤其行政機關已純然依 法行政及秉於專業職權戮力公務，原告過多之主觀意識， 而昧於法理，顯然因之所提起之訴訟於其徵收補償利益損 失之訴求實為無理由。
（五）原告主張調查公告土地現值之依據有違法律保留原則，並 非適當。參照本案之內政部訴願決定書，略以「……地價 調查估計規則係依土地法施行法第40條授權訂定，地價調 查估計規則為技術性、細節性之規定，並未違反土地法及 土地法施行法之授權。依平均地權條例及地價調查估計規 則等有關法令規定辦理公告土地現值作業，自屬適法有據 ……」。至原告主張稱「有關公告土地現值係依地價調查 估計規則而來」，誠屬錯誤。
（六）原告主張「地價調查估計規則」僅是執行土地法所訂標準 地價訂定之規範、「地價調查估計規則」所估定之地價根 本全然與公告土地現值無關及規則是在計算標準地價等論 述，均非妥適：
⒈「地價調查估計規則」作為辦理公告土地現值地價查估作
業規範，並無不當。規則向無稱是執行土地法所訂標準地 價，首條尚且稱「依本規則所為之地價調查估計，應符合 平均地權條例有關規定」，若規則符合平均地權條例（以 下簡稱條例）有關規定，且條例首條明示「平均地權之實 施，依本條例之規定；本條例未規定者，適用土地法及其 他有關法律之規定。」則由土地法施行法授權訂定之規則 ，以之作為為實施平均地權而辦理之公告土地現值地價查 估作業並無不當。
⒉「地價調查估計規則」執行土地現值查估作業，此觀規則 第3條之地價調查估計之辦理程序，於執行條例第46條： 編製土地現值表查估土地現值之行政作業程序更為具體、 明確，更可見一般。當下地政機關亦以此規則之程序辦理 現值地價查估，當無違誤。故所陳「地價調查估計規則」 所估定之地價根本全然與公告土地現值無關論述，實有錯 誤。
⒊「地價調查估計規則」規定繁榮街道路○○區段○○○○ ○區段以外之其○○○區段○○○○○區段地價作為宗地 單位地價計算土地現值，足反證原告推指標準地價以「劃 分為地價等級」為區段地價之意涵，從而推論規則是在計 算標準地價之錯誤。
⒋原告又陳，標準地價以各地地價等級之平均地價，似推指 為區段地價。然查，學理及實務上何謂「各地地價等級之 平均地價」呢？原告若僅以土地法第151條所示「劃分為 地價等級」，思考界定為區段地價，並推定規則是只在推 區段地價，而定論規則是在計算標準地價而非土地現值， 恐有錯誤。蓋土地法向未對區段地價多所闡釋，反而多見 於條例、規則等規定，如規則第23條「宗地單位地價之計 算方法如下：……二、其○○○區段○○○○○區段地價 作為宗地單位地價……」均有明確規定，何來「以區段地 價作為各宗之單位地價（即公告土地現值），顯已違反法 律保留原則」之合理性呢？
（七）系爭土地價格當以徵收當時之從來立地條件估定，當然不 含道路完成之投資（機）預期價格，系爭土地徵收前非現 況所可比擬，以今非昔絕然不當，昔路均未開通，何來公 車行駛？昔地未釐整，何來地勢平坦？還原當時怎可以現 在立地條件驟以條件特殊自定道理，而違經驗法則，更遑 論專業估價，當然亦非如所陳被告曾指該公共設施保留地 無價值。反而，經訪詢系爭土地成交價，92年當時約僅以 北側鄰地條件較佳之農業區一般正常交易價格每平方公尺 千餘元成交，對此訪詢成交價原告從未正面回應。當思於
爭取補償權益之同時也應反思，投資價值是否已足，若尚 未足額，當時為何又要購買已知會被徵收的公共設施保留 地，而捨棄與鈞院履勘道路興闢完成前景看好的路旁免被 徵收之土地。
（八）被告無法按住宅區價格計算原做農用之公共設施保留地地 價，理由在於，土地利用不相同，土地○○○區○○○○ ○道路未開闢也無劃設繁榮街道之條件，因之土地價值迴 異，當不可妄將本案之地價查估以住宅區價格計算。（九）綜上所述，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為 判決駁回原告之訴。
四、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外 ，其餘兩造所不爭執，並有原處分書、被告92年6月5日卓鎮 建字第0920005712號、98年9月21日府地用字第09801627031 號函、98年11月12日府地用字第0980197183號函、98年12月 24日府地價字第09802184372號、系爭土地公告現值表、苗 栗縣政府地價及標準地價評議委員98年第4次評議會會議紀 錄、97年9月25日大地三字第0970006158號、97年9月25日大 地三字第0970006159號、98年12月28日大地三字第09800078 83號、卓蘭鎮○○區段勘查表、影響地價區域因素分析明細 表、區段地價估價報告表、卓蘭鎮買賣實例調查估價表、苗 栗縣卓蘭鎮土地現值表、苗栗縣卓蘭鎮平均地權土地現值復 議評議表、系爭土地所有權狀等件附卷可稽，為可確認之事 實。
五、兩造之爭點為：被告所適用之平均地權條例施行細則第63條 規定是否違反法律保留原則？本件有無該條第3項適用之餘 地？被告援引地價調查估計規則作為公告土地現值估定之依 據是否適法？系爭土地價格編定有無違反信賴保護原則及平 等原則？茲分述如下：
（一）按土地徵收條例第18條規定：「直轄市或縣（市）主管機 關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並 以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前 項公告之期間為三十日。」第22條第1項及第2項規定：「 土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應 於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提 出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明 處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收 土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者， 該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復 議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救 濟。」及第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期
之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設 施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現 值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償 ；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一 般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告 土地現值時評定之。」顯見，被徵收之土地，係按照徵收 當期之公告土地現值，補償其地價；被徵收土地權利關係 人對於徵收補償價額不服者，該管直轄市或縣（市）主管 機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復 議結果者，得依法提起行政救濟。又平均地權條例第10條 規定：「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時， 應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計 畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之 平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物，應 參照重建價格補償。」第46條規定：「直轄市或縣（市） 政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○ ○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定， 據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉 及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機 關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」而依 地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價 及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正 人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行 公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機 關主管等。顯見，有關地價及徵收補償地價加成補償成數 之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬 性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決 定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗 能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤 之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與 事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專 業認定，行政法院應予尊重（最高行政法院95年判字第21 43號判決、100年判字第808號判決意旨參照）。（二）次按，平均地權條例施行細則第63條規定：「直轄市或縣 （市）主管機關依本條例第四十六條規定查估土地現值時 ，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理 ：一、保留地處於繁榮街道路○○區段○○○路線價按其 臨街深度指數計算。但處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃 設之一般路○○區段○○○路線價為其地價。二、保留地 毗鄰土地均為路線價道路者，其處於路線價區段部分，依
前款規定計算，其餘部分，以道路外圍毗鄰非保留地裡地 區段地價平均計算。三、保留地毗鄰土地均為路○○區段 ○○○○○路線價區段部分依第一款規定計算，其餘部分 ，以道路外圍毗鄰非保留地裡地區段地價平均計算。四、 帶狀保留地處於非路線價區段者，其毗鄰兩側為非保留地 時，以其毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算，其穿越 數個地價○○○區段○○○○段計算。五、前四款以外之 保留地，以毗鄰非保留地之區段地價平均計算。前項所稱 平均計算，指按毗鄰各非保留地之區段線比例加權平均計 算。都市計畫公共設施保留地之地形、地勢、交通、位置 之情形特殊，與毗鄰非保留地顯不相當者，其地價查估基 準，由直轄市或縣（市）主管機關定之。」上開規定係主 管機關行政院基於平均地權條例第86條之授權所訂定之行 政命令，內容在於規範公共設施保留地地價之計算方法， 經核並未違反平均地權條例之授權範圍，或增加其所無之 限制，且為辦理地價調查估計所必要，是行政機關於辦理 相關案件時，自得據之適用。另地價調查估計規則第18條 規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及 地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位， 斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條