臺中高等行政法院判決
100年度簡字第150號
原 告 楊彩怡
輔 佐 人 黃俊益
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 劉政鴻
訴訟代理人 詹惟婷
上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署中
華民國100年7月1日衛署訴字第1000011823號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣新北市政府衛生局於民國（下同）99年8月4日 在新北市○○區○○○路○段49號蜜天下鮮果廣場抽驗原告 所製售之「醃李子（紅肉李）」、「醃鳥梨」食品二件，「 醃李子」檢出防腐劑己二烯酸0.694g/kg、苯甲酸0.334g/kg ，「醃鳥梨」檢出己二烯酸0.709g/kg、苯甲酸:0.509g/kg ，以上二種防腐劑之個別使用量分別除以其用量標準所得之 數值（即使用量/用量標準）總和大於1（標準：總和不得大 於1），與規定不符；「醃鳥梨」檢出調味劑環己基（代） 磺醯胺酸鈉（人工甘味劑）1.291g/kg（標準：小於1.0g/kg ），亦與規定不符，經移送被告所屬衛生局查證屬實。被告 乃以原告違反食品衛生管理法第12條規定，爰依同法第33條 第3款規定，於100年3月9日以府衛食字第1007700196號行政 裁處書，各處罰鍰新臺幣（下同）3萬元，共處6萬元。原告 不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
㈠按行政處分之作成，須符合法律明確原則，苟法律不明確者 ，自不得據以作成行政處分。本件原告遍查所有法令及瀏覽 查詢行政院衛生署之公設網站，均無法確定原告所製成之農 產加工醃漬食品究屬何項食品種類，更難以知悉應遵循何項 法規添加或不添加任何合法食品添加物。原告於99年12月21 日受新北市政府通知陳述意見，更將上情詳盡陳述，祈求給 予明確答覆，豈知該人員回稱「是否屬於蜜餞必須請示食品 藥物管理局」，顯見其亦無法確定係屬何種食品。次查，目 前坊間所販賣之水果加工品（俗稱包裝蜜餞），均有標示添 加防腐劑。然各種蜜餞之製作方式與原告所製作農產加工醃 漬品之方式大同小異，為何僅原告不得添加防腐劑。被告迄
今不能確定原告所製農產醃漬加工品應屬何種食品、得否添 加防腐劑，令原告無所適從，難以改善製作方式。 ㈡被告於上揭不明情形下，竟以檢出防腐劑（就檢出人工甘味 部分，原告不列入本件爭訟範疇）為由，同時處分裁罰原告 每種農產加工醃漬品各3萬元罰鍰，嚴重影響原告工作方式 與權益。因原告製作之農產加工醃漬品並非即時製作即時賣 出，須有相當保存方式，目前原告所知僅有添加合法之食品 防腐劑，方利於保存。被告於原處分中卻記載原告之違規事 實為「防腐劑（標準：不得檢出）」，令原告往後難以保存 所製作之農產加工醃漬品。被告於訴願答辯書改稱「己二烯 酸、苯甲酸（標準：總和不得大於1）」，前後理由自相矛 盾，足證被告亦無法確定原告所製之農產加工醃漬品應歸屬 何種類食品，其任意處罰原告，違反明確原則。又原告僅向 被告陳述「蜜餞」一詞，乃社會通稱，惟不論是糖漬果實、 脫水果實、蜜餞等均稱為蜜餞，被告竟以此辯稱原告既陳述 「蜜餞」，即已明知作成之成品為蜜餞云云，實屬推卸行政 責任。況被告及新北市政府迄今未曾向行政院衛生署食品藥 物管理局詢問原告所製產品究屬何種類食品，又如何確定並 裁處原告？原處分確屬違法。
㈢訴願決定亦稱原告所製作之農產加工醃漬品，符合「糖漬果 實」之定義，可認屬於蜜餞，至此原告有明確法令依循。訴 願決定理由亦坦承原處分記載「防腐劑（標準：不得檢出） 」有瑕疵，足見原處分確屬違法，則被告自應撤銷，並重行 處分，將違規事實更正為「防腐劑（標準：總合不得大於1 ）」，始為適法，惟訴願決定卻維持原處分，影響原告之權 益甚鉅。
㈣按行政罰法第24條第2項規定「前項違反行政法上義務行為 ，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得 依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足 以達成行政目的者，不得重複裁處。」即所謂一行為不二罰 之原則。查縱使原告所製之醃李子、醃鳥梨所添加之防腐劑 過量，依法應受裁罰，然上開產品是原告以同一方式接續製 作，兩者間並無另行起意而行為各別之情事，衡依吾人日常 生活經驗法則以觀，仍同一事實行為，被告竟違反一行為不 二罰之原則，對上揭二產品分別裁罰，顯屬違法，應重行修 正為單一裁罰3萬元，方屬合法等情，並聲明求為判決撤銷 訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠原告所製售之二件食品：①「醃李子(紅肉李)」檢出防腐劑 :己二烯酸0.694g/kg、苯甲酸0.334g/kg；②「醃鳥梨」檢
出防腐劑:己二烯酸0.709g/kg、苯甲酸0.509g/kg與調味劑 （人工甘味劑）環己基（代）磺醯胺酸鈉1.291g/kg；被告 衛生局並於100年1月26日、1月28日訪談原告，原告坦承添 加上開食品添加物，此有檢驗結果報告及被告衛生局談話（ 調查）筆錄影本附卷可稽，原告違規事實足可認定。被告依 原告違反食品衛生管理法第12條規定，爰依同法第33條第3 款規定及行政罰法第25條規定，共處罰鍰6萬元整，於法並 無不合。
㈡原告稱「被告無法確定醃李子、醃鳥梨係屬何種食品，原處 分不符法律明確原則」、「訴願決定以原告所製之醃李子、 醃鳥梨符合『糖漬果實類』之定義，亦坦承原處分書記載『 防腐劑（標準：不得檢出）』等語有瑕疵，應撤銷原處分」 等語，惟查，依行政院衛生署88年2月11日衛署食字第88007 118號函釋略以，市售糖漬果實、蜜餞及脫水水果等食品， 因加工技術之多樣化，現行國家標準相關定義無法涵蓋實際 需要，然依其實際之加工狀況及保存需要而言，凡此類產品 之加工經高糖份醃漬產製者，可確定為糖漬果實。本件據原 告於100年1月26日談話筆錄中稱：「案內醃李子是紅肉李， 有經過煮的過程，其製程為：紅肉李經鍋子煮半個小時，加 入鹽、糖、甘草、人工甘味劑、防腐劑，浸泡1個星期至10 天，包裝完成品銷售」等語，核其製作過程，係將新鮮水果 煮半小時後，置於糖水中浸泡醃漬1星期至10天，符合「糖 漬果實」之定義，亦可認屬為蜜餞。依「食品添加物使用範 圍及限量暨規格標準」之規定，此類食品可添加防腐劑及調 味劑（人工甘味劑），惟混合使用防腐劑時，每一種防腐劑 之使用量除以其用量標準所得之數值（即使用量/用量標準 ）總和不得大於1，且調味劑（人工甘味劑）環己基（代） 磺醯胺酸鈉用量為1.0g/kg以下。案內「醃李子（紅肉李） 」檢出防腐劑：己二烯酸0.694g/kg與苯甲酸0.334g/kg、「 醃鳥梨」檢出防腐劑己二烯酸：0.709g/kg與苯甲酸0.509g/ kg。以上二件食品所混合使用之二種防腐劑之個別使用量分 別除以其用量標準所得之數值（即使用量/用量標準）總和 均大於1，且「醃鳥梨」檢出調味劑（人工甘味劑）環己基 （代）磺醯胺酸鈉1.291g/kg，亦超出用量標準（標準：小 於1.0g/kg），皆已違反前揭規定，被告據以處分，尚無不 妥。原裁處書記載防腐劑「（標準：不得檢出）」，訴願決 定書認雖有瑕疵，然亦不影響本案違規事實之認定。 ㈢原告另稱「按一行為不二罰原則，醃李子、醃鳥梨是原告以 同一方式接續製作，兩者間並無另行起意而行為各別之情事 ，被告對醃李子、醃鳥梨分別裁罰3萬元之罰鍰，已違反一
行為不二罰原則」乙節，查案內醃李子、醃鳥梨係不同產品 ，其違規態樣亦不相同。醃李子為防腐劑含量違反標準規定 、醃鳥梨則為防腐劑與調味劑（人工甘味劑）含量違反標準 規定，故係屬二件違規行為，被告分別處分之，並無違反一 行為不二罰之原則等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原 告之訴。
四、兩造之爭點：原告所製售之「醃李子(紅肉李)」、「醃鳥梨 」是否屬於蜜餞？被告以該二產品均檢出防腐劑－己二烯酸 及苯甲酸，總含量超過標準1，醃鳥梨亦檢出人工甘味劑-環 己基（代）磺醯胺酸鈉含量超過標準1，分別裁處3萬元罰鍰 ，是否適法。
五、經查：
㈠按「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處 罰之。」為行政罰法第25條所明定。次按「食品添加物之品 名、規格及其使用範圍、限量標準，由中央主管機關定之。 」、「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下 罰鍰；1年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照 ：．．．違反中央主管機關依第12條所定標準有關食品添 加物品名、規格及其使用範圍、限量之規定。」食品衛生管 理法第12條及第33條第3款分別定有明文。又行政院衛生署 訂定之「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」第2條規 定：「各類食品添加物之品名、使用範圍及限量，應符合附 表一之規定，非表列之食品品項，不得使用各該食品添加物 。」其附表一第1類防腐劑：己二烯酸、苯甲酸之使用食品 範圍列有「糖漬果實類」，用量為1.0g/kg 以下，備註欄記 載：「同一食品依表列使用範圍規定混和使用防腐劑時，每 一種防腐劑之使用量除以其用量標準所得之數值(即使用量/ 用量標準)總和不得大於1。」；第11類調味劑：環己基(代) 磺醯胺酸鈉，本品可使用於瓜子及蜜餞，用量為1.0g/kg以 下。
㈡查本件原告製售之「醃李子(紅肉李)」經檢出防腐劑己二烯 酸0.694g/kg、苯甲酸0.334g/kg，「醃鳥梨」檢出己二烯酸 0.709g/kg、苯甲酸:0.509g /kg，以上二種防腐劑之個別使 用量分別除以其用量標準所得之數值（即使用量/用量標準 ）總和大於1（標準：總和不得大於1），與規定不符；「醃 鳥梨」並檢出調味劑環己基（代）磺醯胺酸鈉（人工甘味劑 ）1.291g/kg（標準：小於1.0g/kg），亦與規定不符，經被 告所屬衛生局於100年1月26日、1月28日訪談原告，渠坦承 添加上開食品添加物，有檢驗結果報告及苗栗縣政府衛生局 談話（調查）筆錄影本附卷可稽（本院卷第49-51頁）。原
告違規事實，堪以認定。
㈢次查，依行政院衛生署88年2月11日衛署食字第88007118號 函釋略以，市售糖漬果實、蜜餞及脫水水果等食品，因加工 技術之多樣化，現行國家標準相關定義無法涵蓋實際需要， 然依其實際之加工狀況及保存需要而言，凡此類產品之加工 經高糖份醃漬產製者，可確定為糖漬果實。本件據原告於10 0年1月26日談話筆錄中稱：「案內醃李子是紅肉李，有經過 煮的製程，其製程為：紅肉李經鍋子煮半個小時，加入鹽、 糖、甘草、人工甘味劑、防腐劑，浸泡1個星期至10天，包 裝完成品銷售。」等語，另於100年10月25日本院行調查證 據時，原告之輔佐人陳稱「醃鳥梨」之製作過程為：「水煮 約1小時，煮熟後撈起來放涼，再放入糖水的桶子浸泡，於 浸泡5天後再將防腐劑加入糖水的桶子。浸泡7-10天，即可 食用銷售。人工甘味於浸泡完成，味道如不夠甜才添加。」 等語。核其製作過程，係將新鮮水果水煮後，置於糖水中浸 泡醃漬7-10天，符合「糖漬果實」之定義，亦可認屬為蜜餞 ，依前揭「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」之規定 ，此類食品可添加防腐劑及調味劑，惟混合使用防腐劑時， 每一種防腐劑之使用量除以其用量標準所得之數值（即使用 量/用量標準）總和不得大於1，且調味劑環己基（代）磺醯 胺酸鈉用量為1.0g/kg以下。本件原告所製作之「醃李子」 檢出己二烯酸0.694g/kg、苯甲酸0.334g/kg，「醃鳥梨」檢 出己二烯酸0.709g/kg、苯甲酸0.509g/kg，其二種防腐劑之 個別使用量分別除以其用量標準所得之數值(即使用量/用量 標準)總和均大於1，且「醃鳥梨」檢出調味劑環己基（代） 磺醯胺酸鈉1.291g/kg，亦超出用量標準（標準：小於1.0g/ kg），皆已前揭違反規定，被告據以處分，尚無不合。另系 爭「醃李子」、「醃鳥梨」屬「糖漬果實類」，可添加防腐 劑，已如前述，原處分書記載防腐劑「（標準：不得檢出） 」，雖有瑕疵，然並不影響本件原告違規事實之認定，其處 分亦無原告所指違反行政行為內容應明確原則。 ㈣原告另主張「醃李子」、「醃鳥梨」係接續製作，屬同一事 實行為，被告分別裁處3萬元罰鍰，違反「一行為不二罰」 原則云云。然查本件原告所製作之「醃李子」、「醃鳥梨」 係不同食品，「醃李子」係在每年5-7月所製作，「醃鳥梨 」係在每年8-10月所製作，兩者係分開製作，已據原告之輔 佐人於100年10月25日本院行調查證據時陳明在案。準此， 原告所製作之「醃李子」、「醃鳥梨」係於不同之時間，以 不同之行為所製作，係屬2件違規行為，被告依行政罰法第2 5條之規定，對原告分別處罰，並無違反一行為不二罰原則
。又原告為食品製造業者，應注意食品添加之防腐劑及調味 劑，不得超過規定之標準值，其能注意而不注意，致其製造 之食品所含之防腐劑及調味劑超過規定之標準，縱非故意， 亦難辭過失之責。原告違反行政法上之義務，自應受罰。 ㈤綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，原告所製造之 食品「醃李子」、「醃鳥梨」，分別違反食品衛生管理法第 12條規定，被告依同法第33條第3款規定，於100年3月9日以 府衛食字第1007700196號行政裁處書，各處最低度罰鍰3萬 元，合計共處6萬元，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無 不合。原告起訴論旨請求撤銷，為無理由，應予駁回。又本 件為簡易訴訟程序案件，爰不經言詞辯論逕為判決。另本件 事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，於本件判決之結果並 無影響，爰不逐一論述，均附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條 第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 11 月 30 日 臺中高等行政法院第二庭
法 官 林 秋 華
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 5 日 書記官 李 孟 純