臺中高等行政法院判決
100年度簡字第146號
原 告 即
被選定當事人
陳世騫（原名陳皇欽）
被 告 雪霸國家公園管理處
代 表 人 林青
訴訟代理人 劉金龍
上列當事人間因國家公園法事件，原告不服內政部中華民國100
年6月27日臺內訴字第1000114036號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分關於裁處柯昭男罰鍰新臺幣壹仟伍佰元部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔十分之一，餘由原告負擔。 事實及理由
一、程序說明：
（一）本件因屬不服行政機關所為罰緩處分而涉訟，其標的之金 額為新臺幣（下同）87,000元，係在400,000元以下，依 行政訴訟法第229條第1項第2款規定，應適用簡易程序， 本院並依同法第233條第1項規定，不經言詞辯論，逕行裁 判。
（二）次按「多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全 體起訴或被訴。」行政訴訟法第29條第1項定有明文。經 查，原告洪榮蔚、葉晉成、李育名、陳建宏、黃思銘、張 祐嘉、黃致瑋、劉政宏、郭銘炎、劉己立、陳仁傑、邱鴻 祥、謝承佑、陳國偉、薛登志、莊惟能、張耀云、陳奕睿 王啟銘、謝宗承、張軒誌、李嘉振、紀沛成、巫勇進、吳 佳旼、邱鴻恩、邱治強、葉昇樺、洪秀昇、吳昆明、李宗 霖、許中志、黃炳盛、李威毅、黃柏獻、王偉霖、廖昱禎 蘇俊豪、邱文男、李俊典、蔡和昇、李重廷、黃癸霖、周 傳偉、謝秉辰、陳正賢、余灝諺、葉東霖、黃裕凱、王駿 杰（原名王俊傑）、郭豐裕、陳建中、劉彥佐、丁建利、 李元龍、廖健華、陳世騫、柯昭男等58人，係多數有共同 利益之人，渠等於訴訟繫屬後，選定陳世騫為當事人，符 合上開選定當事人之規定，自屬適法，至其餘原告，依行 政訴訟法第29條第3項規定，於選定當事人後脫離本件訴 訟。
二、事實概要：
原告於民國（下同）99年7月6日向被告提出申請將於99年8 月4日至6日進出雪霸國家公園生態保護區進行山難搜救訓練 ，經被告核准在案。其間，內政部依據國家公園法第13條第 8款規定，以99年7月23日臺內營字第0990805825號公告禁止 攀登大霸尖山霸頂，除發布新聞稿外，並分別刊登於行政院 公報資訊網及雪霸國家公園網頁。惟原告猶與選定人於99年 8月5日攀登大霸尖山霸頂，因而違反國家公園法第13條第8 款規定。嗣經媒體披露，被告乃依99年8月23日TVBS新聞、 99年8月24 日華視新聞雜誌報導及原告於中華民國山難救助 協會刊登之網頁內容，以99年11月16日營雪企字第09910019 88號函請內政部警政署國家公園警察大隊雪霸警察隊依法告 發，該警察隊乃以100年1月6日雪警保字第1000000072號函 向被告舉發。被告接獲舉發後，先以100年1月18日營雪企字 第1000000072號函通知原告及選定人陳述意見，原告及選定 人洪榮蔚等共41人於期間內陳述意見，其餘選定人則未陳述 意見，被告仍認原告及選定人違反國家公園法第13條第8款 規定，事證明確，乃依同法第26條規定，分別以100年2月25 日營雪企字第1000000358號函、100年3月10日營雪企字第10 01000413號函檢附處分書（以下合稱原處分）裁處原告及選 定人各新臺幣1,500元之罰鍰。原告不服，主張：（一）內 政部100年2月11日預告修正「雪霸國家公園區域內禁止事項 」，修正草案總說明第1點「為增加罰則明確性，爰增訂… …及禁止攀登大霸尖山霸頂」認定處罰欠缺明確性。（二） 修正草案條文對照表第11點說明欄提及「……本處已公告禁 止攀登大霸尖山霸頂，然在法源上無任何違規的罰則，爰增 訂本點。」認定處罰欠缺法令依據。（三）原處分書未記載 訴願管轄機關，處分明顯有瑕疵。（四）本次訓練均委由中 華民國山難救助協會辦理，原告不知禁止攀登霸頂事宜，且 霸頂仍留有繩索及勾環，是否如被告所述禁止攀登霸頂為登 山界所週知即有疑義。（五）被告同意訓練在先，相關禁止 公告未以公文告知原告，且原告進入登山口時，入山口及霸 基處均未完成公告張貼，另大鹿林道東線入口處告示牌無日 期標示，被告無法證明為先前張貼之公告云云，提起訴願遭 駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、當事人聲明：
（一）原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、兩造爭點要領：
（一）原告主張之理由：
⒈原告已於99年7月6日向雪管處提出申請並經核准在案，被 告於7月29日公告禁止攀登霸頂，惟已先行同意消防局訓 練在先，頒布相關規定在後，明顯違反法律不溯及既往原 則。
⒉被告已事先知道消防人員將前往入山，卻未以公文告知特 定對象（已預知要入山的團體人員）新的行政規定，已違 反行政程序法第5條，行政行為之「內容應明確」。 ⒊經查內政部於100年2月11日預告修正「雪霸國家公園區域 內禁止事項」，其中修正草案總說明第1點「為增加違規 罰則之明確性，爰增訂……及禁止攀登大霸尖山霸頂」， 其反面解釋即表示被告未修正公告之「雪霸國家公園區域 內禁止事項」，其違規罰則不夠明確；另於該修正草案條 文對照表第11點說明欄提及「……本處已公告禁止攀登大 霸尖山霸頂，然在法源上無任何違規的罰則，爰增訂本點 。」據此，既無任何之法源依據，何以開立罰單裁處本次 攀頂行為，前後矛盾令人難以信服。
⒋消防局先後於99年6月28日行文及7月6日上網申請登錄， 告知將前往主峰及各群峰訓練，並獲被告同意協助辦理， 在其兩次申請過程中並未被告知不得攀登霸頂，今被告聲 稱同意原告進入馬達拉希登山口至大霸尖山及小霸尖山之 登山路線，然該處並未明確寫明不同意攀登霸頂，故以誤 解該處同意攀登路線之內容來判罰，應不足採。 ⒌被告敘明禁止攀登大霸尖山霸頂公告除刊登於行政院公報 資訊網、雪霸國家公園網頁外，於大鹿林道東線入山處、 九九山莊均有禁止攀登之告示，惟原告中之代表人陳世騫 於99年8月3日進入登山口時，該公告公文尚未送達，且入 山口及霸基處均尚未完成公告張貼，其行政程序並未完備 ，有關雪管處所附之佐證資料（大鹿林道東線入口處告示 牌），除無日期標示外並無法證明為先前即已張貼公告。 ⒍消防局本著培訓消防救助人員山難搜救能力，以因應各類 災害發生，實際以行動鍛鍊救災體魄及能力，此次山難搜 救訓練人員更主動協助清除霸基鏽蝕老舊的繩索及勾環， 復原雪山大霸原有風貌，並無任何破壞山區地質景觀及原 住民民族信仰之完整性，且據查對於歷年山友登山違規情 事，該處皆以勸誡及宣導等方式處理，未聞以舉發開罰方 式處分，何以針對消防人員之訓練公務活動之執行為處罰 對象。
⒎選定人柯昭男為本次登山訓練承辦人及申請人，然於99年 8月4日至6日登山期間因業務考量，留置消防局內辦公並 未隨隊登山，有柯昭男核章並書寫當時日期時間之會辦公 文可玆證明，故柯昭男未有登頂之事實，應將柯昭男排除 於此次裁罰名單。
⒏綜上所述，被告未詳查，逕認原告有受裁罰之事由，而訴 願決定亦未查明上情，仍維持原處分，逕行駁回原告之訴 願，原處分及訴願決定，顯有違誤。
（二）被告主張之理由：
⒈原告訴稱處罰欠缺法令依據及明確性，經查，內政部99年 7月23日臺內營字第0990805825號公告「禁止攀登大霸尖 山霸頂」，係依據國家公園法第13條第1項第8款所授權， 公告內容明確敘明：「公告事項：基於保護大霸尖山脆落 之地質景觀及維護山友登山安全並保持原住民族信仰聖山 之完整性，禁止攀登大霸尖山霸頂。」刊登於行政院公報 資訊網，均符合法律程序，為使周全另於雪霸國家公園網 頁刊登及發布新聞稿，林務局於九九山莊亦有禁止攀登之 告示，被告以原告違反內政部依國家公園法第13條第8款 公告禁止事項，依同法第26條予以裁罰，並無裁罰欠缺法 源依據及授權明確性之疑義。
⒉原告訴稱行文告知被告將前往主峰反各群峰訓練、被告同 意訓練在先，禁止公告未以公文告知原告等節，經查，原 告於99年6月28日行文被告：「……假雪霸國家公園主峰 及各群峰訓練，並於8月3日入宿七卡山莊，8月4日入宿三 六九山莊……」，被告函復：「……雪山線為熱門登山路 線，所有民眾皆可自行進入本處網路申辦入園系統申請入 園許可，……」七卡山莊及三六九山莊實為雪山線住宿地 點，原告以此認定被告同意原告攀登大霸尖山霸頂太過牽 強，另依被告核發原告之雪霸國家公園生態保護區許可證 所示，被告僅同意原告進入馬達拉希登山口至大霸尖山及 小霸尖山之登山路線，並未同意原告攀登大霸尖山霸頂， 原告訴稱被告同意在先容有誤解。
⒊原告所稱公告未送達登山口乙節，林務局於九九山莊立有 「大霸鐵梯損壞，禁止攀登，以策安全」之牌示證明原告 攀登時已有禁止攀登公告。且被告99年7月23日禁止攀登 霸頂之公告於網站首頁及網路申辦入園系統上均有公告， 並刊載行政院公報與發布新聞。且張貼公告於登山入口處 ，原告以臆測之詞質疑，應無理由。
⒋另原告所稱對於歷年山友攀登大霸尖山霸頂違規情事，被 告僅以勸誡及宣導等方式處理，實乃因法源上無任何違規
的罰則可裁罰，而非針對消防人員之訓練公務活動之執行 為處罰對象。
⒌原告柯昭男稱其因業務考量留置消防局內辦公並未隨隊登 山乙節，惟柯君與其他原告均為訓練成員，且被告於1月1 8日依行政程序法第102條於作成行政處分前通知相對人陳 述意見。柯君於100年1月31日所提陳述意見及於100年3月 23日提起訴願均未提出未攀登霸頂之事實。實難僅憑柯員 於簽辦公文自書之時間證明其未有違規事實。
五、心證要領：
（一）按國家公園法第1條規定：「為保護國家特有之自然風景 、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究，特制定本法。 」第13條規定：「國家公園區域內禁止左列行為：一、焚 燬草木或引火整地。二、狩獵動物或捕捉魚類。三、污染 水質或空氣。四、採折花木。五、於樹木、岩石及標示牌 加刻文字或圖形。六、任意拋棄果皮、紙屑或其他污物。 七、將車輛開進規定以外之地區。八、其他經國家公園主 管機關禁止之行為。」第26條規定：「違反第十三條第四 款至第八款、第十四條第一項第五款、第七款、第八款、 第十款或第十九條規定之一者，處一千元以下罰鍰。」另 現行法規所定貨幣單位折算新臺幣條例第2條規定：「現 行法規所定金額之貨幣單位為圓、銀元或元者，以新臺幣 之三倍折算之。」
（二）上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘 為兩造所不爭執，並有原處分書、改制前臺北縣政府消防 局99年6月28日北消教字第0990040528號函、被告99年7月 2日營雪保字第0990002299號函、內政部100年2月11日臺 內營字第1000800644號函、內政部99年7月23日臺內營字 第0990805825號函、雪霸國家公園管理處剪報資料、雪霸 國家公園生態保護區許可證、被告99年8月26營雪企字第 0991001512號函、99年9月23日營雪企字第0991001700號 函、99年11月16日營雪企字第0991001988號函、內政部警 政署國家公園警察大隊雪霸警察隊100年1月6日雪警保字 第1000000072號、中華民國山難救助協會網頁、雪霸國家 公園生態保護區許可證、林務局於九九山莊前之「大霸鐵 梯損壞，禁止攀登，以策安全」之牌示照片等件附卷可稽 ，為可確認之事實。
（三）歸納兩造之上開陳述及主張，本件之爭點為：原處分是否 違反法律不溯及既往之原則？原告對於本件違章行為是否 有故意、過失之主觀責任？原處分所為之裁罰是否欠缺法 律依據？有無違反明確性原則？選定人柯昭男是否有攀登
大霸尖山霸頂之行為？茲分述如下：
⒈按「立法機關以委任立法之方式，授權行政機關發布命令 ，以為法律之補充，雖為憲法所許，惟其授權之目的、內 容及範圍應具體明確。至於授權條款之明確程度，則應與 所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。……法律 授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規 定中得預見其行為之可罰，其授權始為明確，方符刑罰明 確性原則（本院釋字第五二二號解釋參照）。其由授權之 母法整體觀察，已足使人民預見行為有受處罰之可能，即 與得預見行為可罰之意旨無違，不以確信其行為之可罰為 必要。」復經司法院釋字第680號解釋理由書揭櫫在案。 內政部99年7月23日臺內營字第0990805825號公告：「主 旨：公告『禁止攀登大霸尖山霸頂』。依據：國家公園法 第13條第8款。公告事項：基於保護大霸尖山脆落之地質 景觀及維護山友登山安全並保持原住民族信仰聖山之完整 性，禁止攀登大霸尖山霸頂（如附件）。……」上開公告 係主管機關內政部依據國家公園法第13條第8款之空白授 權方式所訂定之行政命令，為執行法律所必要之補充。而 國家公園法第1條明定其立法意旨在於保護國家特有之自 然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究；另參照 同法第13條各款禁止事由及第26條之罰則規定，一般人皆 可預見違反經國家公園主管機關內政部公告禁止之事項， 將有受處罰之可能，足見國家公園法第13條第8款已有明 確之法律授權。又上開公告內容，旨在保護大霸尖山脆落 之地質景觀及維護山友登山安全並保持原住民族信仰聖山 之完整性，為其所揭示明確，亦未逾越母法授權之目的及 範圍，行政機關自可加以援引適用。是原告訴稱本件並無 裁罰之法律依據，且欠缺明確性云云，尚有誤會，洵非可 取。
⒉次按，行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之 行為非出於故意或過失者，不予處罰。」亦即，違反行政 法上義務之行為，若係出於故意或過失，即應加以處罰。 本件原告及選定人（柯昭男除外）於99年8月5日攀登大霸 尖山霸頂一節，為前開所確認之事實。雖原告主張「消防 局先後於99年6月28日行文及7月6日上網申請登錄，告知 將前往主峰及各群峰訓練，並獲被告同意協助辦理，在其 兩次申請過程中並未被告知不得攀登霸頂，今被告聲稱同 意原告進入馬達拉希登山口至大霸尖山及小霸尖山之登山 路線，然該處並未明確寫明不同意攀登霸頂。」「原告中 之代表人陳世騫於99年8月3日進入登山口時，該公告公文
尚未送達，且入山口及霸基處均尚未完成公告張貼，其行 政程序並未完備，有關雪管處所附之佐證資料（大鹿林道 東線入口處告示牌），除無日期標示外並無法證明為先前 即已張貼公告。」等云。經查，本件原告固係於99年7月6 日向被告提出申請將於99年8月4日至6日進出雪霸國家公 園生態保護區進行山難搜救訓練，經被告核准在案。然觀 諸被告99年7月2日營雪保字第0990002299號答覆函（依據 改制前臺北縣政府消防局99年6月28日北消教字第0990040 528號來函回覆），及被告核發原告之雪霸國家公園生態 保護區許可證等件所示，被告並未同意原告攀登大霸尖山 霸頂，有上開函文及許可證附卷可稽（參見原處分卷第68 頁至第74頁）；另參酌攀登大霸尖山霸頂之鐵梯，因嚴重 毀損，早經行政院農業委員會林務局在九九山莊設置「大 霸鐵梯損壞，禁止攀登，以策安全」之立牌警告，亦有牌 示照片在卷可稽（參見原處分卷第190頁），更可見被告 不可能坐視原告等人之性命安危不管，同意彼等攀登大霸 尖山霸頂，是上開許可證所同意者，應僅限於進入馬達拉 希登山口至大霸尖山及小霸尖山之登山路線，而不及攀登 大霸尖山霸頂之部分。另主管機關內政部依據國家公園法 第13條第8款規定，以99年7月23日臺內營字第0990805825 號公告禁止攀登大霸尖山霸頂當時，均已將公告內容分別 刊登於行政院公報資訊網及雪霸國家公園網頁，有各該網 頁在卷足憑（參見原處分卷第77頁至第79頁）。雖該禁止 令係在被告核發上開許可證之後公告，但在原告於99年8 月5日攀登大霸尖山霸頂之前，仍可透過各資訊媒體查悉 上情，而有預見其行為係觸法將遭受處罰之可能性，是其 對於本件違章行為縱無故意，亦難謂無應注意、能注意而 不注意之過失責任。又上開攀登大霸尖山霸頂之路線既不 在許可範圍，則被告該如何預知原告等人即將攀登而於系 爭禁止令公告時即時通知原告？況且針對原告登山許可限 制之個案通知，亦非被告之義務，並不得作為本件違章免 責之依據。因此，原告上節主張，均不能作為有利原告事 實之認定。
⒊再者，本件所處罰者，乃原告攀登大霸尖山霸頂而違反國 家公園法第26條規定之行為，該行為既係在前揭內政部99 年7月23日臺內營字第0990805825號「禁止攀登大霸尖山 霸頂」令公告之後實施，自無法律溯及適用之問題。是原 告訴稱「原告已於99年7月6日向雪管處提出申請並經核准 在案，被告於7月29日公告禁止攀登霸頂，惟已先行同意 消防局訓練在先，頒布相關規定在後，明顯違反法律不溯
及既往原則。」云云，亦有誤解，委非可取。是以，被告 以原告業已違反國家公園法第13條第8款之規定，事證明 確，乃依同法第26條規定，以原處分裁處原告及選定人（ 柯昭男除外，其理由詳後說明）各1,500元之罰鍰，經核 既未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於 不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠 惰或違反比例原則等情事，自難謂不法。
⒋至於原處分以選定人柯昭男違反國家公園法第13條第8款 規定，依同法第26條裁處1,500元罰緩部分，被告係以： 「原告柯昭男稱其因業務考量留置消防局內辦公並未隨隊 登山乙節，惟柯君與其他原告均為訓練成員，且被告於1 月18日依行政程序法第102條於作成行政處分前通知相對 人陳述意見。柯君於100年1月31日所提陳述意見及於100 年3月23日提起訴願均未提出未攀登霸頂之事實。實難僅 憑柯員於簽辦公文自書之時間證明其未有違規事實。」為 據，固非無見。但查：
⑴按「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與 調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真 偽，並將其決定及理由告知當事人。」為行政程序法第43 條所明定。另「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所 提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之 事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證 明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處 罰即不能認為合法。」亦經最高行政法院著有39年判字第 2號判例在案。
⑵查本件選定人柯昭男為本次登山訓練承辦人及申請人，因 業務需要，於99年8月4日至同年月6日登山期間，均留守 在辦公室未隨隊登山，為其本人到庭陳明在卷，亦有改制 前臺北縣政府消防局99年6月28日北消教字第0990040 528 號函附卷可稽（參見原處分卷第67頁）。雖本院依職權向 所屬新北市政府消防局查詢其上開期間之到班情形，經該 局函覆稱柯某於上開期間均報出差，有該局100年10月18 日北消人字第1001464231號函檢附個人差假紀錄表存卷可 考（參見本院卷第54頁）。惟選定人柯昭男確實於99年8 月4日下午2時40分許在辦公室執行業務，有該局之會簽公 文存卷可查（參見本院卷第24頁至第26頁）。雖無法直接 證明原告等人於99年8月5日攀登大霸尖山霸頂時必不在場 ，然依據一般登山行程皆是始終同行之常理而言，選定人 柯昭男既未於99年8月4日隨隊出發，則其亦未隨隊攀登大 霸尖山霸頂，應屬合理。況且，原告陳世騫本人亦以證人
身分具結證稱柯昭男並未同行及攀登大霸尖山霸頂等語在 卷，是選定人柯昭男未有攀登大霸尖山霸頂之行為，應屬 可信。至於被告辯稱柯某與其他原告均為訓練成員，且被 告於1月18日依行政程序法第102條於作成行政處分前通知 相對人陳述意見，柯某於100年1月31日所提陳述意見及於 100年3月23日提起訴願均未提出未攀登霸頂之事實等，皆 非積極證據，尚難據以證明選定人柯昭男確有上開違章事 實存在。至於選定人柯昭男前揭報差不實之情形，要屬人 事行政管理之問題，應由其所屬機關加以調查，要非能作 為不利選定人柯昭男不利事實之認定。是原處分以選定人 柯昭男亦有攀登大霸尖山霸頂之行為，違反國家公園法第 13條第8款之規定，乃依同法第26條規定裁處其1,500元之 罰鍰，其認定事實即有違行政程序法第43條之採證法則， 而所為之法律適用亦難認無違誤。
（四）綜上所述，原處分關於裁處選定人柯昭男罰鍰1,500元部 分核有違誤，訴願決定未予糾正，遞予維持，亦有未合。 原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於裁處選定人柯昭男罰 鍰1,500元部分，為有理由，應予准許。至於原處分其餘 部分，其認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不 合。原告徒執前詞訴請撤銷訴願決定及原處分關於裁處選 定人柯昭男罰鍰1,500元以外部分，為無理由，應予駁回 。
（五）兩造其餘主張，均不影響本件判決之結果，無庸逐一論究 ，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 30 日 臺中高等行政法院第二庭
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 1 日 書記官 莊 啟 明