最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1903號
上 訴 人 桃園縣政府
代 表 人 吳志揚
被 上訴 人 官阿滿
上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國100年2月25日
臺北高等行政法院99年度訴字第2127號判決，提起上訴，本院判
決如下：
主 文
原判決關於「訴願決定、上訴人98年11月9日府地測字第0980442548號復議決定、上訴人98年10月14日府地徵字第0980393318號查處結果、上訴人98年9月2日府地徵字第09803366951號更正徵收公告、上訴人98年9月2日府地徵字第09803366953號核定差額補償費處分均撤銷。上訴人對於被上訴人就桃園縣桃園市○○○段723-16地號土地依360平方公尺核發徵收差額補償費之申請，應依本判決之法律見解另為適法之處分。」部分暨命負擔訴訟費用部分廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人被徵收前所有之桃園縣桃園市○○○段723-16地號 土地（下稱系爭土地）原登記面積為289平方公尺，係民國 63年度地籍圖重測區界址糾紛未決土地，上訴人於74年間補 辦地籍圖重測，重測後系爭土地面積更正登記為360平方公 尺，因桃園縣桃園地政事務所（下稱桃園地政所）未依規定 將重測成果辦理公告即逕行通知被上訴人換發權利書狀，被 上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起再訴願，經再訴 願決定撤銷原處分。桃園地政所即依再訴願決定意旨撤銷74 年重測結果，並於76年2月11日回復原登記面積289平方公尺 。嗣桃園縣桃園市公所（下稱桃園市公所）為辦理桃園公11 公園工程，報經臺灣省政府於78年4月6日以府地四字第3620 2號函核准徵收被上訴人所有系爭土地（下稱臺灣省政府78 年4月6日核准徵收函），上訴人並以78年5月4日府地籍字第 66024號公告徵收（下稱78年5月4日徵收公告），並於78年 11月22日核發徵收補償費予被上訴人完竣在案，系爭土地所 有權則於78年12月7日移轉登記為需用土地人桃園市所有（ 管理機關為桃園市公所）。93年間上訴人補辦系爭土地地籍 圖重測，該重測結果經上訴人以93年12月14日府地測字第09 30327695號公告30日（下稱93年12月14日公告）公告期間自 93年12月27日至94年1月26日止，桃園地政所並於94年2月5
日辦竣地籍圖重測登記，因重測後系爭土地面積增為346平 方公尺，較78年奉准徵收289平方公尺增加57平方公尺，上 訴人乃以98年7月23日府地徵字第0980272945號及98年8月20 日府地徵字第0980315724號函報請內政部准予更正徵收，案 經內政部以98年8月27日臺內地字第0980159619號函復准予 辦理，上訴人旋據以98年9月2日府地徵字第09803366951號 公告更正徵收（下稱更正徵收公告），並以98年9月2日府地 徵字第09803366953號函（下稱通知領取差額補償費函）通 知被上訴人於98年10月8日領取該57平方公尺之差額補償地 價。被上訴人不服，於98年10月6日以異議書向上訴人陳情 ，表示系爭土地之分割、重測、徵收、補償等行政作業有瑕 疵，請求依系爭土地面積360平方公尺核發更正徵收差額補 償費，經上訴人以98年10月14日府地徵字第0980393318號函 復被上訴人（查處處分，下稱「系爭函文一」），被上訴人 復於98年10月19日及98年10月29日提出陳情書及再陳情書， 請求上訴人就異議事項統一答覆，上訴人乃就系爭土地分割 、重測等事項以98年11月9日府地測字第0980442548號函復 上訴人（復議決定，下稱「系爭函文二」）予以否准，被上 訴人不服，提起訴願，經決定不受理，提起行政訴訟，請求 判決：（一）訴願決定、系爭函文一、系爭函文二及上訴人 更正徵收公告、通知領取差額補償函均撤銷。（二）上訴人 應作成按系爭土地面積360平方公尺核發徵收差額補償費之 處分。經原審判決訴願決定、上訴人98年11月9日府地測字 第0980442548號復議決定、上訴人98年10月14日府地徵字第 0980393318號查處結果、上訴人98年9月2日府地徵字第0980 3366951號更正徵收公告、上訴人98年9月2日府地徵字第098 03366953號核定差額補償費處分均撤銷。上訴人對於被上訴 人就桃園縣桃園市○○○段723-16地號土地依360平方公尺 核發徵收差額補償費之申請，應依該判決之法律見解另為適 法之處分。被上訴人其餘之訴駁回（即駁回被上訴人請求上 訴人應作成按系爭土地面積360平方公尺核發徵收差額補償 費之處分部分，被上訴人未上訴）。上訴人就其不利部分不 服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：上訴人稱業已於78年公告完成徵收程序 ，惟公告徵收程序有嚴重瑕疵，其圖說、計畫書、清冊及登 記簿等，皆有登記不實之情形，業已違反土地法第224條之 規定。上訴人並無再次重測系爭土地之原因與必要，且明知 桃園地政所未遵守土地法第69條之規定，擅自以更正為由， 撤銷重測補辦登記系爭土地面積360平方公尺之處分，有違 土地徵收條例施行細則第17條之規定，顯有嚴重瑕疵，致系
爭土地之鄰地所有人黃耀楣提起行政訴訟，業經行政法院78 年度判字第2364號判決撤銷，上訴人應依360平方公尺更正 徵收系爭土地核發補償金等語。
三、上訴人則以：桃園市公所於78年間辦理桃園公11公園用地徵 收時擬具之徵收計畫書徵收土地清冊上記載之系爭土地面積 、所有權人姓名、住址及持分，均係依據當時桃園地政所土 地登記簿記載之內容，且該案業經依法徵收及公告，另應發 給之地價補償費亦經被上訴人於78年11月22日領竣在案，並 於78年12月7日將土地所有權移轉登記為需用土地人桃園市 所有，徵收之程序均已完備並告確定。又系爭土地於94年間 補辦重測增加之面積（57平方公尺），因用地範圍不變，且 不涉及原核准徵收之實體，業經桃園市公所擬具更正徵收計 畫書，並奉內政部核准更正徵收，上訴人於98年9月2日公告 更正徵收，同時以通知領取差額補償費函通知被上訴人於98 年10月8日領取差額補償地價，而被上訴人今以合法徵收取 得之土地要求重新辦理徵收，顯然與法有違。此外，系爭函 文一及系爭函文二僅係分別針對被上訴人異議事項所為事實 上之陳述及理由之說明，並不因而發生法律上之效果，故非 行政處分等語。
四、原審為上訴人敗訴判決，係以：依土地法第45條、第46條之 2規定，直轄市或縣（市）政府實施地籍重測時，應通知土 地所有權人設立界標及到場指界，以保障土地所有權人之權 益。又按土地法第235條前段、土地徵收條例第21條第1項規 定，被徵收土地之所有權人，如其應受之補償費尚未發給完 竣，縱該土地業經登記為需用土地人所有，由於其就該土地 之權利義務尚未終止，則直轄市或縣（市）政府於實施地籍 重測時，亦應通知該被徵收土地之所有權人設立界標及到場 指界，以保障其財產權。依臺灣省政府再訴願決定之內容， 係指摘上訴人未依行為時「地籍測量實施規則」第212條規 定辦理公告，故上訴人僅須補行辦理公告程序，公告期滿如 土地所有權人對於重測結果無異議，即可再行通知被上訴人 限期申請換發書狀。惟上訴人並未踐行上開公告程序，即囑 桃園地政所於76年2月11日將系爭土地回復原登記面積289平 方公尺。嗣後亦未再繼續辦理任何地籍重測程序，其行政作 業已有延宕。93年間上訴人始補辦系爭土地之地籍圖重測程 序，惟並非援用74年之重測結果，而係重新測量。且上訴人 明知依74年重測結果，系爭土地為360平方公尺，遠大於其 所核發予被上訴人之系爭土地徵收補償面積289平方公尺， 上訴人應可預見依重測後系爭土地之面積計算，其所應發給 被上訴人之補償費可能尚有未足，被上訴人就該土地之權利
義務可能尚未終止，雖系爭土地已登記為桃園市所有，上訴 人於實施系爭土地之地籍重測時，亦應通知被上訴人會同現 所有權人桃園市共同設立界標及到場指界，以保障被上訴人 之財產權。惟上訴人未依92年10月27日發布之「地籍測量實 施規則」第199條第1項規定，將重測結果以書面通知就系爭 土地權利義務尚未終止之被上訴人，損及被上訴人之財產權 甚明。基於司法院釋字第652號解釋意旨，原補償處分因法 定救濟期間經過而確定，且補償費業經發給完竣，直轄市或 縣（市）政府始發現原補償處分錯誤，原發給之補償費較之 依法應發給之補償費短少，有違補償應相當之憲法要求，則 為貫徹補償應相當及應儘速發給之憲法要求，直轄市或縣（ 市）政府應無不為撤銷之裁量餘地，亦即於法律明文規定之 前，應於最長不超過2年之相當期限內，依職權撤銷該已確 定之違法補償處分，另為適法之補償處分，並通知需用土地 人繳交補償費差額轉發原土地所有權人。經查，上訴人竟遲 至4年多後始以98年7月23日府地徵字第0980272945號函及98 年8月20日府地徵字第0980315724號函報請內政部准予更正 徵收，經內政部以98年8月27日臺內地字第0980159619號函 復准予辦理，上訴人再依土地徵收條例第18條規定，於98年 9月2日公告更正徵收（更正徵收處分），並同時通知被上訴 人於98年10月8日領取差額補償地價（即依職權撤銷前已確 定之違法補償處分，並同時作成自認適法之補償處分），顯 已違反司法院釋字第652號解釋意旨。土地權利關係人對於 徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第22條第1項、第2項 規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提 起行政救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對於徵 收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。惟為 符合憲法保障人民訴願與行政訴訟權利之意旨，儘量避免使 多層次先行程序構成人民行使其救濟權利之程序障礙，故土 地權利關係人對徵收補償價額不服而已依法提起訴願者，應 視為依法提出異議，由受理異議機關查處之。該管直轄市或 縣（市）主管機關如未依行政程序法第51條規定之期間依法 裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議者，土地權利 關係人即可直接以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政 訴訟。被上訴人不服上開上訴人更正徵收公告及通知領取差 額補償函，於上開公告期間內之98年10月6日向上訴人提出 異議，核屬依土地徵收條例第22條第1項所提出之書面異議 。上訴人則於98年10月14日以系爭函文一函復被上訴人「歉 難照辦」，則屬同條項所規定之查處通知，惟未於該通知內 告知被上訴人不服其查處之救濟方法、期間及其受理機關。
被上訴人係不服性質上屬於行政處分之上訴人未以系爭土地 面積為360平方公尺所作成之更正徵收公告（更正徵收處分 ）、通知領取差額補償函（依職權撤銷前已確定之違法補償 處分，並同時作成自認適法之補償處分），及系爭函文一（ 查處處分）、系爭函文二（駁回復議處分），並請求命上訴 人作成按系爭土地面積360平方公尺核發徵收差額補償費之 處分，而依訴願法第1條規定提起訴願。訴願管轄機關竟以 被上訴人所不服者，非屬行政處分為由，而為不受理之決定 ，自非合法。綜上所述，上訴人於93年所辦理之地籍圖重測 程序，違反土地法第46條之2第1項及92年10月27日「地籍測 量實施規則」第199條第1項之規定，則其囑由桃園地政所於 94年2月5日辦理系爭土地地籍圖重測登記為346平方公尺， 於法不合。且上訴人明知93年地籍圖重測後系爭土地面積增 為346平方公尺，較78年奉准徵收增加57平方公尺，惟並未 於最長不超過2年之相當期限內，依職權撤銷前已確定之違 法補償處分，另為適法之補償處分，並核發補償費差額予被 上訴人，而遲至4年半以後始於98年9月2日公告更正徵收， 並同時通知被上訴人於98年10月8日領取差額補償地價，已 違反司法院釋字第652號解釋意旨等詞，為其判斷之基礎。五、本院查：
（一）按物權原則上不得創設，不動產物權經登記者，始推定登 記權利人適法有此權利；又其得喪變更，以登記為準，而 依土地法所為登記，有絕對效力（民法第757條、758條規 定、759條之1、土地法第43條規定意旨參照）。次按土地 法第235條規定，被徵收土地之所有權人，對於其土地之 權利義務，於應受之補償發給完竣時終止。復按內政部78 年6月27日台內地字第714647號函釋謂：「一、依土地法 第235條規定，被徵收土地之所有權人，對於其土地之權 利義務，於應受之補償發給完竣時終止。準此，被徵收土 地雖已公告並通知土地所有權人，但在未發竣地價前因地 籍圖重測公告期滿無人異議者，重測面積大於徵收公告面 積時，應以重測面積辦理補償，重測面積小於徵收公告面 積時，應仍按徵收公告面積補償之。二、…。」；內政部 91年8月28日台內地字第0910061549號令訂定之「申請土 地徵收注意事項」規定，如以地籍圖重測為由辦理「更正 徵收」，必須於地價補償費尚未發給完竣前發生地籍圖重 測公告確定之情事始有適用。可知若土地經公告徵收後， 其補償費經原地主領取完竣，並辦竣土地之所有權移轉登 記為需地機關所有，嗣後土地之地籍圖重測結果其重測後 面積雖大於重測前徵收公告面積，該時原地主已非土地之
所有權人，其因重測增加之面積已與原地主無所關連，原 地主即無要求補發該增加面積之補償費之餘地。（二）被上訴人前所有之系爭土地原登記面積為289平方公尺， 上訴人於74年間補辦地籍圖重測時，重測後系爭土地面積 更正登記為360平方公尺，因桃園地政事務所未依行為時 「地籍測量實施規則」第212條規定公告重測成果，即逕 於75年1月14日以桃地二字第0132號函通知被上訴人換發 權利書狀，被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，被上 訴人提起再訴願，經再訴願決定：「原處分及原決定均撤 銷，由原處分機關另為適法之處分。」桃園地政所嗣即撤 銷74年地籍圖重測結果，並於76年2月11日將系爭土地回 復原登記面積（289平方公尺）。嗣桃園市公所為辦理桃 園公11公園工程，報經臺灣省政府核准徵收被上訴人所有 系爭土地，由上訴人辦理公告徵收，被上訴人並未於公告 期間提出異議，且於78年11月22日領竣徵收補償費。土地 所有權則於78年12月7日移轉登記為需用土地人桃園市所 有。93年間上訴人補辦系爭土地地籍圖重測，經上訴人以 93年12月14日公告重測結果，桃園地政事務所並於94年2 月5日辦竣地籍圖重測登記，重測後系爭土地面積增為346 平方公尺，較78年奉准徵收增加57平方公尺，依首揭之說 明，土地經公告徵收後，其補償費經被上訴人領取完竣， 並辦竣土地之所有權移轉登記為需地機關桃園市所有，為 原審依職權確定之事實，嗣後土地之地籍圖重測結果其重 測後面積雖大於重測前徵收公告面積，該時被上訴人已非 土地之所有權人，其因重測增加之面積已與被上訴人無所 關連，被上訴人本無要求補發該增加面積之補償費之餘地 。嗣需用土地人即桃園市公所為考量被上訴人權益問題， 乃以較為符合更正徵收之理由擬具更正徵收土地清冊，報 請上訴人以98年7月23日府地徵字第0980272945號及98年8 月20日府地徵字第0980315724號函報請內政部准予更正徵 收，案經內政部以98年8月27日臺內地字第0980159619號 函復准予辦理，上訴人旋據以於98年9月2日公告更正徵收 ，並同時通知被上訴人於98年10月8日領取57平方公尺之 差額補償地價，與土地登記簿登記之面積相符，被上訴人 不服，以異議書向上訴人陳情，表示系爭土地之分割、重 測、徵收、補償等行政作業有瑕疵，請求依系爭土地面積 360平方公尺核發更正徵收差額補償費，自屬無據。上訴 人以98年10月14日府地徵字第0980393318號函及98年11月 9日府地測字第0980442548號函予以否准，依上開之說明 ，即非無據。至被上訴人提出之鄰地所有人黃耀楣提起行
政訴訟，本院78年度判字第2364號判決，與本件案情有異 ，本件不受其拘束。而司法院釋字第516號解釋係謂土地 徵收補償費未於法定期間內發給，徵收土地核准案即失其 效力。釋字第652號解釋係謂土地徵收補償須合理並儘速 發給，方符憲法財產權保障意旨；地價標準錯誤致原補償 處分違法，應於相當期限內撤銷並重為處分補發差額，釋 字第516號解釋應予補充，亦與本件案情不同，並無適用 之餘地。原判決未予審究上情，遽以被上訴人先前於93年 所辦理之地籍圖重測程序，違反土地法第46條之2第1項及 92年10月27日發布之「地籍測量實施規則」第199條第1項 之規定及司法院釋字第652號解釋意旨等由，判決訴願決 定、上訴人98年11月9日府地測字第0980442548號復議決 定、上訴人98年10月14日府地徵字第0980393318號查處結 果、上訴人98年9月2日府地徵字第09803366951號更正徵 收公告、上訴人98年9月2日府地徵字第09803366953號核 定差額補償費處分均撤銷。上訴人對於被上訴人就桃園縣 桃園市○○○段723-16地號土地依360平方公尺核發徵收 差額補償費之申請，應依該判決之法律見解另為適法之處 分。而為上訴人不利之判決，非無可議，上訴論旨，指摘 原判決違背法令，求予廢棄，非無理由。經核本件上訴為 有理由，應由本院本於原審確定之事實，將原判決不利上 訴人部分廢棄，並駁回該部分被上訴人在第一審之訴。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 11 月 3 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 樹 埔
法官 陳 秀 媖
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 100 年 11 月 3 日 書記官 王 史 民