高雄高等行政法院簡易判決
100年度簡字第176號
原 告 吳樹木
鄭政男
被 告 雲林縣政府
代 表 人 蘇治芬
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國100年7
月27日台內訴字第1000102103號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣坐落雲林縣林內鄉○○段303及304地號2筆土地（下稱系 爭土地）為特定農業區農牧用地，經雲林縣警察局斗六分局 （下稱斗六分局）於民國99年12月27日派員前往現場稽查， 發現系爭土地遭人堆置淤泥約1,000立方公尺，遂以100年1 月10日雲警6偵字第1000000176號函檢附相關資料移送被告 辦理，被告以100年1月14日府地用字第1000700205號函通知 原告及訴外人鄭林秋花（系爭土地所有權人）於100年1月26 日陳述意見後，被告審認原告鄭政男向所有權人鄭林秋花借 用系爭土地耕作，惟原告鄭政男未經鄭林秋花之同意，且未 經許可，竟擅自准許原告吳樹木於99年12月24日在系爭土地 上堆置淤泥約1,000立方公尺，而共同違反區域計畫法第15 條規定，乃依同法第21條規定，以100年2月15日府地用字第 1000700390號裁處書（下稱原處分）裁處原告每人各新台幣 （下同）6萬元之罰鍰，並請立即停止使用、限於2個月內恢 復作農牧用地使用。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回， 遂對於原處分關於罰鍰部分提起本件行政訴訟。二、原告主張：
（一）原處分以原告共同違反區域計畫法第15條規定，乃依同法 第21條規定，分別處原告各6萬元罰鍰，並援引行政罰法 第14條第1項規定，指原告係故意共同完成違反行政法義 務之構成要件行為，依其介入之程度及行為可非難性之高 低，分別處罰。意即認定原告吳樹木係獲得原告鄭政男允 許，始於系爭土地堆置淤泥，且皆「明知」農牧用地依法 應作農地使用，仍將承包之清淤工程淤泥堆置於系爭土地 ，顯係故意共同實施，而依法分別予以裁罰，核無違反一 事不二罰之規定。
（二）然查，原告鄭政男終身務農，因臨時協助原告吳樹木，在 其要求下暫將工程淤泥借放於自身管領之土地，原告鄭政 男不知法律而誤為此行為，遭人檢舉後，亦於極短時間內 清除淤泥，實難謂有何違法之認識，更無故意之可言，被 告不察，課以農為業收入微薄的原告各6萬元罰鍰，不僅 於法難合，亦悖於情理。
（三）綜上，原處分及訴願決定仍有違法之處，針對一違規事實 處罰原告2人，亦失之過酷等語，並聲明求為判決訴願決 定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）依非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，非都市土地 經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項 目及許可使用細目使用。同條第3項附表1規定，堆置淤泥 並非農牧用地容許使用項目，原告於陳述意見時皆表示， 明知農牧用地依法應作農業使用，而故意將承包淨水池清 淤工程之淤泥約1,000立方公尺堆置於系爭土地，該等行 為與農地改良無涉，亦未向被告提出申請，其違反非都市 土地使用管制規定明確。原處分依區域計畫法第21條第1 項規定，分別裁處原告各6萬元罰鍰，並請行為人立即停 止使用，限於2個月內恢復作農牧用地使用，本件認事用 法洵無違誤。
（二）行政罰係指行政主體為維持行政秩序，達成特定行政目的 ，對過去違反行政法上義務者，所科具有制裁性質之處罰 。依據區域計畫法第21條第1項規定：「違反第15條第1項 之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台 幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、 停止使用或拆除其地上物恢復原狀．．．。」本件原告2 人違反行政法上義務屬實，縱令其後業已恢復系爭土地作 農牧用地使用，僅有關「秩序行政」而對行政罰之發動無 涉。原處分裁處原告各罰鍰6萬元，係屬法定最低度之罰 鍰額，其裁量權之行使並無違反法律保留及比例原則，亦 無原告所稱過於嚴苛之情事。
（三）依內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函示：「 區域計畫法第21條及第22條執行對象，宜以處罰行為人為 原則，對非行為人（土地所有權人、地上物所有人、使用 人或管理人）處罰為例外；而對行為人或非行為人處罰， 皆應以其具有故意或過失為責任條件，且處罰對象非屬行 為人時，應具備充分、合理及適當之理由。」查本件原告 鄭樹木雖主張其係受僱於原告吳政男，然原告若舉證形式 上僱傭關係合約書之證明力並不及投保及薪資證明等文件
，其無法支持原告間是否有實質之僱傭關係。質言之，原 告鄭政男（該地實際使用管理人）允諾吳樹木得堆置淤泥 於該地之行為，非屬執行職務之行為，其允諾之行為並不 受僱傭人之管理與監督，且原告吳樹木於詢問鄭政男可否 於該地堆置淤泥之行為，亦非居於乙峰砂石有限公司代表 人之地位，而得以指揮監督鄭政男同意與否。原告非在僱 傭關係之基礎下，而係基於事實行為之犯意聯絡與分工合 作，故意共同實施違反行政法上義務之行為，應排除行政 罰法第3條及第15條規定之適用。依同法第14條：「故意 共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕 重，分別處罰之。」且同法第25條規定：「數行為違反同 一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」本件原 告等2人係分別為自然之單一行為，且係故意共同實施違 反行政法上義務之行為，應依數行為違反同一行政法上義 務之規定，分別處罰之等語，並聲明求為判決駁回原告之 訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭土 地查詢資料、被告99年12月17日現場勘查紀錄、現場照片、 斗六分局所製作原告鄭政男、訴外人鄭林秋花之偵訊（調查 ）筆錄、陳述意見書、原告2人陳述意見紀錄、原處分、原 告訴願書及起訴狀分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽， 應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分裁處原告每人 各6萬元之罰鍰，是否合法？茲論述如下：
（一）按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後 ，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市） 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使 用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後 ，實施管制。．．．。」同法第21條第1項規定：「違反 第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市 ）政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令 其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」次按 非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地 使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府 管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查， 其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政 府處理。」又同管制規則第6條第1項前段規定：「非都市 土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用 之項目及許可使用細目使用。」又依上開管制規則第6條 第3項附表1「各種使用地容許使用項目表」內，「農牧用 地」需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關
許可，始容許臨時堆置收納營建剩餘土石方（僅限於既有 合法磚窯毗鄰之土地），亦即農牧用地並不允許堆置淤泥 使用。
（二）經查，本件系爭土地為特定農業區農牧用地，係所有權人 鄭林秋花借予原告鄭政男耕作，原告鄭政男未經鄭林秋花 之同意，亦未經主管機關之許可，竟擅自准許原告吳樹木 於99年12月24日在系爭土地上堆置淤泥約1,000立方公尺 ，被告審查認定原告違章行為成立，乃以原處分依區域計 畫法第15條第1項及第21條規定，分別裁處原告每人各6萬 元之罰鍰等情，已如前述。本件原告鄭政男未經主管機關 之許可，竟擅自准許原告吳樹木於99年12月24日在為特定 農業區農牧用地之系爭土地上堆置上開淤泥，則被告以原 處分裁處原告各6萬元之罰鍰，揆諸前揭法令規定，自屬 有據。
（三）原告雖以前揭情詞以資爭議，惟依行政罰法第14條第1項 規定，故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行 為情節之輕重，分別處罰之。本條項係行政法上共同違法 之規定，所謂「故意共同實施」，係指違反行政法上義務 構成要件之事實或結果由二以上行為人故意共同完成者而 言。又所稱「情節之輕重」，係指實施違反行政法上義務 行為其介入之程度及其行為可非難性之高低等因素（行政 罰法第14條第1項立法理由參照）。亦即縱使將數行為人 之行為，分開個別獨立觀察，未必均充分滿足違反行政法 上義務行為之構成要件（亦即個別行為只該當於一部分之 構成要件），僅須該數行為人之行為均係出於故意，且共 同完成違反行政法上義務行為之構成要件，即屬當之。經 查，原告鄭政男向所有權人鄭林秋花借用耕作，其既為特 定農業區農牧用地即系爭土地之使用人，即應依法使用系 爭土地，而不得有違章行為，然其竟未經主管機關之許可 ，擅自准許原告吳樹木於上開時間在系爭土地上堆置前揭 淤泥，其兩人間顯然有違反區域計畫法第15條第1項所規 定構成要件行為之意思聯絡及行為分擔，核屬故意共同違 反上開行政法上義務行為之構成要件。則被告依同法第21 條規定，以原處分裁處原告每人各6萬元罰鍰（法定最低 度），揆諸前揭法令規定即無違誤，且其裁量權之行使， 亦無逾越或濫用之情事，核無不合。故原告主張被告原處 分對其兩人各裁處6萬元罰鍰，針對一違規事實處罰原告2 人，失之過酷云云，顯有誤解，不足採取。至行政罰法第 24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而 應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額
度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」本條係規範同一 行為人，其一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰 時之法律效果。是所謂一事不二罰原則係以同一行為人為 適用前提。而如前述，本件原告鄭政男未經主管機關之許 可，擅自准許原告吳樹木於99年12月24日在系爭土地上堆 置淤泥約1,000立方公尺，其兩人間有違反區域計畫法第1 5條所規定構成要件行為之意思聯絡及行為分擔，核屬故 意共同違反上開行政法上義務行為之構成要件，則被告以 原處分裁處原告各6萬元罰鍰，即與所謂一事不二罰原則 無涉。又原告鄭政男主張其於被查獲後，已於極短時間內 清除淤泥，實難謂有何違法之認識云云，惟此事後清除淤 泥之行為，僅係違章行為後之態度良好，得為被告行使行 政罰處罰輕重之裁量參考因素，尚不能因此而阻卻原告鄭 政男本件違章行為之違法性認識，是其此項主張，亦有誤 解，不能採取。另原告吳樹木雖為訴外人乙峰砂石有限公 司之股東，但並非該公司之董事或有代表權之人，有該公 司查詢系統資料附本院卷可稽，故尚難依行政罰法第15條 規定加以處罰，併予說明。
五、綜上所述，原告之主張並不可採。被告以原告鄭政男未經主 管機關之許可，擅自准許原告吳樹木於99年12月24日在系爭 土地上堆置淤泥約1,000立方公尺，乃依區域計畫法第15條 第1項及第21條規定，以原處分裁處原告每人各6萬元之罰鍰 ，核無違誤。訴願決定就原處分關於罰鍰部分遞予維持，亦 無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又 本件事實已臻明確，兩造其餘主張與判決之結果無影響，爰 不逐一論述。另本件屬簡易事件，爰不經言詞辯論為之，併 此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段、第233條第1項、第236條、第104條、民事訴訟法 第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 12 日 高雄高等行政法院第三庭
法官 詹 日 賢
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。中 華 民 國 100 年 12 月 12 日
書記官 宋 鑠 瑾
附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。
, 台灣公司情報網