最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第四五四號
原 告 甲○○
被 告 臺北縣政府
代 表 人 蘇貞昌
右當事人間因食品衞生管理法事件，原告不服行政院衛生署中華民國八十九年四月二
十五日衛署訴字第八九○一一七八九號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣原告係金東霖有限公司負責人，該公司於民國八十八年六月九日在寶福有線電視第四十九頻道宣播「絹體內環保精華液」食品廣告，其內容述及「自然減肥、改善體質、最少一天減一公斤．．．」等文詞，經臺北市政府衛生局查獲，移由被告審理，認屬涉及療效，乃以原告違反食品衛生管理法第二十條規定，依同法第三十三條第二款規定於八十八年七月三十日以八十八北府衛七字第二九○八一八號處分書處原告三千元（折合新臺幣九千元）之罰鍰，原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、原告誠無任何故意或過失可言：按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件。」司法院釋字第二七五號著有解釋。查原告確為金東霖有限公司之負責人，金東霖公司所播出之系爭廣告，業經臺北市政府衛生局於八十八年二月二十日以北市衛七字第八八二○七七五一○○號就「絹體內環保精華液」出具證明，以供向行政院新聞局申請廣播電視廣告之用，原告與金東霖公司即已信賴該證明，認為系爭商品既已經取得臺北市政府衛生局之證明，自無違法之可能，始為播出之行為，是以原告與金東霖公司播出系爭廣告並無任何違反食品衛生管理法之故意或過失，核諸上開司法院解釋，自不該當於系爭處罰之要件，而應在不罰之列。被告以系爭廣告內容違反真實廣告義務暨未經核准擅自播映為由即逕科處罰鍰，未對原告有何故意或過失詳予認定，亦未說明有何故意？有何過失？原處分實有不當。詎再訴願決定、訴願決定竟對原告於訴願書中所為上開主張未置一詞，即逕行駁回原告所請，再訴願決定及訴願決定更有違法之處。二、再訴願決定及訴願決定罔顧原處分已違反信賴保護原則之事實：再查，所謂信賴保護原則乃謂：因行政機關之行為已使人民產生信賴，人民此項信賴即必須加以保護，不得違反此項信賴而課人民以不利益，否則行政處分即屬違法。行政法院八十三年判字第一五一號著有判決，行政程序法第八條亦定有明文。系爭廣告均已獲得上開臺北市政府衛生局之證明，已如前述，因此原告當然已信賴系爭廣告得以播出，因而倘不顧原告此項信賴即逕行處罰原告，則置原告應受保護之信賴於何地？此已侵害原告對准播證明之信賴，實已違反信賴保護原則。再訴願決定及訴願決定對原告於訴願書中所為上開主張亦是未加說明，即逕行駁回之，誠有違法。三、再訴願決定、訴願決定及原處分均有事實認定之違法：退步言之，縱認被告用法並無違誤，但亦有事實認定之違法。按行政法院六十七年判字第六七六號及同院六十九年判字第八三五號判決意旨，行政機關課人民行政處罰時，應依行政訴訟法第三十三條
準用民事訴訟法第二百七十七條之規定，對行政處罰之成立要件負舉證之責，而非人民對未符合行政處罰之構成要件乙節加以說明並舉證。查系爭廣告內容確有原處分所指稱之「．．．自然減肥、改變體質，最少一天減一公斤．．．」之字句，惟此等字句並未涉及療效，自無違法。退步言之，縱涉及療效，亦應由被告證明為虛偽、誇張、捏造事實或易生誤解，始得據以處罰，但被告是否曾對系爭產品之效果加以檢驗？並與相類似之產品加以比較？有何科學報告曾指出系爭產品沒有廣告詞所指稱之效果？凡此皆為被告處罰前應調查之事項，被告更應於處分書中詳加說明其依據，遍觀全處分書未見對此置片言加以說明，即遽行處罰原告，衡諸上開判例，原處分實屬違法，故而被告遽引食品衛生管理法第二十條以為處罰之理由，即屬無據。原告就此分別於訴願書及再訴願書中一再陳明，然訴願決定及再訴願決定對此仍是恁置不顧，均屬違法。四、再訴願決定、訴願決定及原處分均不備理由：按行政程序法第九十六條第二款規定行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及法令依據。其中，記載理由之目的在防止行政機關恣意濫權，故特課予行政機關說明理由之義務。準此，行政機關記載理由時應具體說明而非僅係重複記載法律條文內容。然觀之原處分書說明欄僅直接引用食品衛生管理法第二十條：「對於食品、食品添加物及食品用洗潔劑，不得藉大眾傳播工具或他人名義，播載虛偽、誇張、捏造事實或易生誤解之宣傳或廣告」之文字，然對於系爭廣告如何虛偽、誇張、捏造事實或令人易生誤解，及所認定之具體標準為何均未加說明，原處分內容係處原告行政罰鍰之不利益處分，然竟違反前開法律規定，未具體說明理由，逕爰引抽象條文充之，誠已違反行政程序法第九十六條第二款強制行政機關於行政處分中具體說明理由之規定，而為違法行政處分，又該再訴願決定及訴願決定對於原告分別於再訴願書及訴願書中所提出諸項主張，全然視而不見，非但未能加以審酌，並指摘原處分違法之處而予以撤銷，尚且更是一再重複原處分書所執陳詞，逕率而做出維持原處分之決定，其違法所在，至為灼然。五、請撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、本案緣依食品衛生管理法規定處辦，依食品衛生管理法第二十條及第三十三條第二款所明定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑，不得藉大眾傳播工具或他人名義，播載虛偽、誇張、捏造事實或易生誤解之宣傳或廣告」；「有左列行為之一者，處負責人三千元以上三萬元以下罰鍰．．．」。又行政院衛生署為保護消費者權益，曾於八十二年四月二十九日以衛署食字第八二二五二一一號函（並於八十八年七月三十一日以衛署食字第八八○三七七三五號函修定）就有關食品廣告標示詞句是否涉及虛偽、誇張或療效加以認定，其中涉及療效、虛偽、誇張的有「宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病及改變身體外觀等相關意義之詞句」，原告於八十八年六月九日，在寶福有線電視台四十九頻道播出「絹體內環保精華液」食品廣告，其內容述及「自然減肥、改善體質、最少一天減一公斤」等文詞（有錄影帶為證），明顯涉及療效、虛偽、誇張。原告既為食品業者，應受食品衛生管理法之規範，不應有其他推託之詞來規避處分。二、原告雖稱：按「人民違反法律上義務而應受行政罰之行為，法律無特別之規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件．．．」等情事，惟經查人民違反法律上之義務而應受行政法之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件，但應受行政法之行為，僅需違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過
失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰，司法院釋字第二七五號解釋在案。而原告亦無法舉證證明自己無過失或提出其食品確有「自然減肥、改善體質、最少一天減一公斤」功效之正式合法且經中央主管機關認定之研究報告。故原告之產品既為一般食品，自不得播載虛偽、誇張及有關醫療效能之宣傳或廣告，以免導致消費民眾誤解其宣傳效果，原告所辯稱均係卸責之詞，另據原告委託人於被告衛生局製作筆錄亦承認製作委播該違規廣告在卷，則原告違法之事實足以認定，揆諸首揭法條規定並無不合。三、又原告一再宣稱其廣告是經臺北市政府衛生局於八十八年二月二十日以北市衛七字第八八二○七七五一○○號就「絹體內環保精華液」出具證明，以供向行政院新聞局申請廣播電視廣告之用，查該函係臺北市政府衛生局就「台灣昇葆企業有限公司陳振富」銷售「絹食品粉末（SWEETCENT POWDER）」食品，擬申請廣播電視廣告，提供證明該廣告品確為合法廠商出產之用，惟該食品標示、廣告．．．等仍應符合食品衛生管理法相關之規定等，該函並非原告「甲○○」及「金東霖有限公司」申請廣播電視廣告之函文，且該廣告內容又不符食品衛生管理法相關之規定；又查新聞局目前僅就宣播於無線電視台之廣告予以事前審核，並發給訂有期限之准播證明，尚未對宣播於有線電視台（一般稱之為第四台）之廣告予以事前審核，亦未發給任何准播證明。本件廣告既未經新聞局於宣播前審核，自無所謂信賴保護原則之適用。四、綜上：原告既經營食品業，即應瞭解食品衛生管理法相關之規定並受食品衛生管理法之拘束而不得宣稱療效，按原告於寶福有線電視台四十九頻道宣播「絹體內環保精華液」食品廣告，藉大眾傳播工具播載虛偽、誇張暨醫藥效能，使人易生誤解之廣告，其違規事實，洵堪認定，請駁回原告之訴等語。 理 由
按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑，不得藉大眾傳播工具或他人名義，播載虛偽、誇張、捏造事實或易生誤解之宣傳或廣告。」「有左列行為之一者，處負責人三千元以上三萬元以下罰鍰．．．一、．．．二、．．．違反第十七條至第二十條．．．之規定者。」食品衛生管理法第二十條及第三十三條第二款定有明文。本件原告係金東霖有限公司負責人，該公司於八十八年六月九日在寶福有線電視第四十九頻道宣播「絹體內環保精華液」食品廣告，其內容述及「自然減肥、改善體質、最少一天減一公斤．．．」等文詞，經臺北市政府衛生局查獲，移由被告審理，認屬涉及療效，乃以原告違反食品衛生管理法第二十條規定，依同法第三十三條第二款規定於八十八年七月三十日以八十八北府衛七字第二九○八一八號處分書處原告三千元（折合新臺幣九千元）之罰鍰，原告不服，循序提起行政訴訟，主張：原告播出之廣告，業經臺北市政府衛生局於八十八年二月二十日以北市衛七字第八八二○七七五一○○號出具證明供向新聞局申請廣播電視台之用，原告信賴該證明而播出系爭廣告，自無故意或過失，依司法院釋字第二七五號解釋，不應處罰，原處分違反信賴保護原則，況「自然減肥、改善體質、最少一天減一公斤．．．」等字句，並未涉及療效，且被告未查證系爭食品無「最少一天減一公斤」效果，其認定事實違法，且有違反行政程序法第九十六條第二款不備理由之違法云云。經查：臺北市政府衛生局八十八年二月二十日以北市衛七字第八八二○七七五一○○號函係就「台灣昇葆企業有限公司陳振富」銷售「絹食品粉末（SWEETCENT POWDER）」食品，擬申請廣播電視廣告，提供證明該廣告確為合法廠商出產之用，該函並非對原告及金東霖有限公司申請廣播電視廣告之
函文，況新聞局目前僅就播放於無線電台之廣告予以播前審核，並發給訂有期限之准播證明，尚未對宣播於有線電視台（即俗稱第四台，包括本件宣播之寶福有線電視台之頻道）之廣告予以事前審核，亦未發給任何准播證明，原告張冠李戴，魚目混珠，執上開與系爭廣播無直接關係之臺北市政府衛生局北市衛七字第八八二○七七五一○○號函據以主張其無故意或過失，及原處分違反信賴保護原則云云，均難採憑。次查：藥物廣告如有宣稱「減肥、最少一天減一公斤」，其廣告詞本已令一般人難以置信，而有涉及虛偽、誇張療效之情形，為眾所週知之事實，而本件原告廣告之「絹食品粉末」製劑之「絹體內環保精華液」僅屬食品，並非藥物，乃竟於系爭廣告宣播「自然減肥、改善體質、最少一天減一公斤」，非但涉及療效，且其療效較一般減肥藥物更具療效，自屬涉及療效、虛偽、誇張者。況行政院衛生署為保護消費者權益，曾於八十二年四月二十九日以衛署食字第八二二五二一一號函，並於八十八年七月三十一日以衛署食字第八八○三七七三五號函修訂，就有關食品廣告標示詞句是否涉及虛偽、誇張或療效加以解釋，其中涉及「療效、虛偽、誇張者，有「宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病及改變身體外觀等相關意義之詞句」；原告既為食品業者，其播出食品有線電視（第四台）廣告，自應遵守上開食品衛生管理法及相關法令之規定，否則難謂無故意或過失，依司法院釋字第二七五號解釋意旨即應受罰。末查：行政程序法雖於八十八年二月三日公布，但遲至九十年一月一日才施行，本件原處分係於八十八年七月三十日所為，一再訴願決定亦分別為八十九年一月七日及八十九年四月二十五日所為，當時行政程序法尚未施行，原告執尚未施行之行政程序法第九十六條第二款規定指摘原處分及一再訴願決定均不備理由，違法無效云云，亦均不足採。從而原告所訴各節，均無足取，本件原處分揆諸首揭規定洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨難謂為有理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 三 月 二十八 日 最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 明 鴻
法 官 彭 鳳 至
法 官 高 啟 燦
法 官 黃 合 文
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十一 年 三 月 二十九 日
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