臺北高等行政法院判決
99年度簡更一字第10號
原 告 鍾展祥
被 告 新竹縣政府
代 表 人 邱鏡淳（縣長）住同上
訴訟代理人 鄭伊淑
魏堂賢
上列當事人間有關林業事務事件，原告不服行政院農業委員會農
訴字第0970149668號訴願決定，本院98年度簡字第35號判決後，
被告提起上訴，經最高行政法院99年度判字第1216號判決發回更
審，本院更為判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件係屬其他關於公法上財產關係之訴訟，標的金額為新台 幣（下同）18,712元，在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第3 款規定應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：
原告以其所有新竹縣寶山鄉○○○段○○○○段第506-11號 土地（以下簡稱系爭土地），於民國93年向新竹縣寶山鄉公 所（以下簡稱寶山鄉公所）申准參加全民造林計畫，造林面 積0.11公頃。嗣96年勘查檢測未通過，寶山鄉公所以97年5 月16日寶農字第0973000844號函通知原告，並詢問原告是否 選擇補植續領獎勵金或繳回已領取之獎勵金，原告選擇放棄 造林並填具終止造林申請書。該申請經由寶山鄉公所以97年 6 月19日寶農字第0973001045號函轉被告。被告以97年6 月 30日府農森字第0970084617號函復原告略謂：台端申請終止 參與全民造林運動實施計畫，依據獎勵造林實施要點第7點 規定，應繳回造林獎勵金及利息計18,712元（以下簡稱原處 分）。原告不服提起訴願，經決定駁回後，提起行政訴訴。 本院於98年9 月17日以98年度簡字第35號判決將訴願決定及 原處分撤銷。被告不服提起上訴，經最高行政法院於99年11 月11日以99年度判字第1216號判決廢棄，發回本院更為審理 。
三、原告主張：
１、原告所有系爭土地，依獎勵造林實施要點於93年參加全民造 林計畫，造林面積0.11公頃農地。因近年氣候異常、變化多
端，即使投入時間、人力及肥料等費用，期間歷經兩次補植 樹苗，加上山區竊賊猖狂，仍無法使林木順利生長，現場雜 草生長快速，並非任意荒廢。寶山鄉公所於97年5 月16日以 寶農字地0973000844號函通知辦理中終止手續，原告因深切 體會非專職林業人員，於97年6 月簽署終止造林申請書。該 終止造林申請書係依獎勵造林實施要點第7 點，內容主要在 要求領取人同意接受指導、善加經營管理、不任其荒廢或自 行毀損等行為，不包括申請自行終止情形，被告事後要求原 告簽署切結書，已超出法規授權範圍，違反行政程序法第4 條依法行政原則。縱被告有裁量空間，亦應考量實際造林的 可能情形，如要點第7 點第3 項所述病蟲害、天然災害等不 可抗力情形，被告雖得要求原告放棄往後造林獎勵金，但不 應追索已經領取且用於管理經營造林之費用，此與法規授權 目的不符，有違行政程序法第10條裁量原則。原處分未考慮 未周全，有違信賴保護原則。
２、近年全球氣候異常眾所皆知，95年6 月22日寶農字第095000 4292號函轉達縣府將95年6 月9 日豪雨，本縣列入農業天然 災害地區，95年8 月2 日府農森字第0950094800號函揭95年 全民造林配撥之苗木，發現受細菌性癌腫病感染。原告既非 專業林農，無造林知識與技術，即使花費許多時間、人力及 肥料費用，亦於95年及96年申請補植，面對乾涸大地，加上 變化無常氣候，考量自身能力後，實無法勝任使林木順利生 長重責。其間未見政府主動規劃及輔導，樹木相繼枯死，迫 於現實，遂於97年6 月簽署終止造林申請書。原告前三年依 法檢測合格，已將獎勵金全數使用在造林工作，第四年檢測 不合格，未收取獎勵金，無不當獲利，被告於終止造林後要 求加計利息追回獎勵金，並不合理，違反誠實信用與信賴保 護原則。
３、另被告所稱樹種檳榔乙節，是因樹木遭竊，原告已報案，後 來檢查人員檢查時未見造林樹種而誤認，該檳榔已生長多年 ，非原告96年間所種，樹木遭竊係不可抗力因素，未違反造 林獎勵目的，中途放棄造林，係因病蟲害、天然災害及竊盜 等不可抗力因素所致。
４、聲明求為判決：
1 訴願決定及原處分均撤銷。
2 訴訟費用由被告負擔。
四、被告主張：
１、原告於93年申請全民造林，97年6 月3 日申請終止造林，並 敘明放棄造林故無法繼續撫育該造林之林木成材，特立終止 造林申請書，同意放棄領取往後之造林獎勵金並加計利息賠
償已領取之獎勵金。造林獎勵目的在於使之長大成林，若中 途放棄或任其荒廢及擅自拔毀損，致無法繼續撫育，有違造 林獎勵目的，自應加利息賠償已領取之獎勵金，被告依獎勵 造林實施要點第7 點規定、行政院農業委員會林務局96年8 月27日林造字第0961741145號函會議紀錄函請原告繳回，並 無不當。
２、原告造林面積0.11公頃，造林樹種為茄苳（新植），94年申 請補植，樹種為印度紫檀。依要點第6 點規定，原告93年樹 種茄苳，成活率80% （94年寶山鄉公所資料遺失），95年樹 種樟樹、相思樹、桂竹及雜木，成活率70% ，96年樹種檳榔 ，成活率0%，檳榔非獎勵造林樹種。原告未善加管理經營造 林木竹，使長大成林，有違獎勵目的。
３、被告於受理原告申請時，已讓原告明白要點第7 點內容，原 告於具領獎勵金後自行放棄造林，即任令林地荒廢，被告廢 止按年核發獎勵金之授益處分，並依授益處分之附款或負擔 內容（指同意並簽立同意加計利息賠償已領取獎勵金之切結 書），作成之原處分，於法無誤。
４、聲明求為判決：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
五、本院的判斷：
１、如事實概要欄所述之事實，有寶山鄉公所97年5 月16日寶農 字第0973000844號函、原告97年6 月3 日終止造林申請書、 、寶山鄉公所97年6 月19日寶農字第0973001045號函等附於 原處分卷可佐，以及造林獎勵試算表、獎勵金發放情形調查 表、獎勵金轉帳具領清冊、全民造林運動造林手冊、獎勵造 林種苗無償撥配申請書等附於本院卷可參，並為兩造不爭執 ，應堪認為真。
２、本件被告認為原告97年6 月3 日申請終止參與全民造林運動 實施計畫，依獎勵造林實施要點第7 點規定，應繳回造林獎 勵金及利息計18,712元等語。原告則主張要求原告簽署內容 為同意加計利息賠償已領取之獎勵金的終止造林申請書，已 超出要點第7 點授權範圍；要點第7 條規範的情形是任其荒 廢或自行毀損，不包括申請自行終止，原告無該要點第7條 情形；原告領取的獎勵金全數使用在造林工作，無不當獲利 ；原處分未考量病蟲害、天然災害、樹木遭竊等不可抗力因 素，亦與法規授權目的不符，違反誠實信用與信賴保護原則 等語。
３、經查：
⑴、獎勵金之發給，為授益行政處分，而獎勵金領取人所書立切
結書性質係準負擔附款性質：
①、按行政院農業委員會（以下簡稱農委會）為號召全國民眾推 行造林，依全民造林運動綱領第7 點訂定獎勵造林實施要點 。農委會91年9 月30日修正發布的獎勵造林實施要點，該要 點第2 點規定：「本要點所稱林業管理經營機關，指直轄市 政府、縣（市）政府、行政院農業委員會林務局林區管理處 、各大學實驗林管理處。」第3 點規定：「獎勵造林之種苗 ，依下列方法供應之：㈠由林業管理經營機關培養，無償供 應：1.造林人攜帶土地登記簿謄本……，向……提出種苗無 償配撥申請書，……。2.鄉（鎮、市、區）公所、工作站， 應切實審核需要種苗數量，並填造……，送各該林業管理經 營機關審核。3.各林業管理經營機關……逐筆詳為審查後， 將配撥核定數量，……。4.種苗配撥數量經……核定後，… …，迅即通知各受配人限期具領，……。5.種苗受配人接到 種苗配撥通知後，應於限期內提領，並迅即施行造林，…… 。6.……。㈡自備種苗……。」第5 點規定：「造林成果檢 測方法如下：各林業管理經營機關依據造林登記卡，排定日 期，於造林3 個月後，派員會同……，赴實地核對地籍圖， 必要時予以實測，檢查造林情形，……。」第6點規定：「 造林獎勵金由農委會提列相關預算支應，符合下列各款規定 者，發給造林獎勵金：㈠所植樹種與株數符合規定標準，並 平均分布正常生長於林地。㈡造林成活率達百分之七十以上 。㈢自造林第七年起，每年造林成活率扣除自然枯死率二％ ，每三年實施檢測工作，經檢測合格後，獎勵金每年核發， 不合格者，獎勵金不發給，且不得再申請造林獎勵。」第7 點規定：「造林獎勵金之發給方式為：前六年每公頃發給新 植撫育費新台幣二十五萬元，即第一年新台幣十萬元，第二 年至第六年，每年新台幣三萬元：第七年起至第二十年止， 每年每公頃發給造林管理費新台幣二萬元。……。造林獎勵 金領取人，於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業 主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林， 不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已 領取之獎勵金，其利率以計收賠償時之臺灣銀行牌告基本放 款利率為準。將既有未達輪伐期之林木砍除，重新申請造林 者，不得發給造林獎勵金，但因病、蟲害、天然災害等不可 抗力因素，須砍除重新造林經報准者，不在此限。」第9點 規定：「造林獎勵金核發程序如下：㈠經依第五點檢測符合 標準者，由原受理申請單位，編造造林獎勵金提領清冊四份 ，送各該林業管理經營機關審核。㈡各林業管理經營機關接 到鄉（鎮、市、區）公所或工作站所送之造林獎勵金提領清
冊後，應逐筆詳為審核。無誤後，由各林業管理經營機關逕 行獎勵金發給造林人，……。㈢各林業管理經營機關核發獎 勵金後，應將清冊1 份，送農委會林務局備查。㈣核定發給 造林獎勵金面積計算至公頃以下二位數為止，餘數四捨五入 。」
②、次按行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款；而負擔 為附款的一種，此見行政程序法第93條第1 項前段、第2 項 第3 款規定自明。行政程序法第123 條第3 款並規定：「授 予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處 分機關依職權為全部或一部之廢止：……三、附負擔之行政 處分，受益人未履行該負擔者。」第125 條規定：「合法行 政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時 起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者， 得溯及既往失其效力。」
③、綜觀前揭獎勵造林實施要點與行政程序法規定可知，獎勵造 林實施要點是農委會基於中央林業主管機關權責，為號召全 國民眾推行造林而訂定。且為落實造林成果，由農委會提列 相關預算支應，對經核准無償配撥或自備種苗，符合要點第 5 點規定的造林人給與獎勵金，獎勵金的發給屬具裁量權行 政機關之授益行政處分。而造林獎勵金領取人，在領取獎勵 金時所書立內載「同意接受林業主管機關之指導，善加管理 經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀 損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金」，核屬準負 擔附款性質，於受益人未履行該負擔時，原行政處分機關得 依職權為全部或一部之廢止。
⑵、本件不符合獎勵造林實施要點第7 點第2 項應加計利息賠償 已領取獎勵金之要件：
①、獎勵造林實施要點係以職權命令之位階推廣全民造林運動， 以達國土保安、涵養水源、綠化環境及減輕天然災害等社 會公益之政策目標。依要點第7 點第1 項關於獎勵金的發給 方式，可知獎勵金係屬補貼林農支出新植撫育費及造林管理 費性質。林農提供公私有土地配合政府達成政策目標，土地 利用即受到相當之政策限制，林農支出勞力、時間、費用， 用以撫育、管理林木之行為，既已落實該要點規定，且經造 林檢查認定合格，即已完成該年度之計畫行為，該年度獎勵 金自應發給，林農所領取之獎勵金亦經認定全數用於實施造 林管理工作所支付之成本及必要費用（見前審卷第25頁被告 96年4 月19日府農森字第0960052443號函）。②、觀之獎勵造林實施要點第7 點第2 項係規定獎勵金領取人有 「任其荒廢」或「擅自拔除毀損」，應加利息賠償已領取獎
勵金，即以該二情節作為廢止核發並追繳獎勵金的要件。是 如造林獎勵金領取人並無「任其荒廢」或「擅自拔除毀損」 情事，而係因其他原因請求停止參與獎勵造林，並放棄領取 往後年度之獎勵金，既不符合獎勵造林實施要點第7 點第2 項之規範，主管機關不可依該規定追繳已領取之造林獎勵金 ，俾免參與獎勵造林之人民既得權利受到不測之損害。原告 中途放棄造林，與獎勵造林實施要點第7 點第2 項所謂造林 獎勵金領取人任其荒廢或擅自拔除毀損情形，尚屬有間，被 告依要點第7 點所為之原處分，自有可議。
③、再者，依前審卷所附寶山鄉公所登載之造林登記卡、檢查紀 錄卡，固顯示原告自93年造林時起，至96年10月檢查時止， 系爭土地所種植林木逐年成活率分別為80% 、70% 、0%。然 特定範圍林木的成活率，病蟲害、天然災害、遭竊、任意荒 廢、自行拔除毀損，甚至林農本身的專業造林知識與技術， 都可能是影響林木成活率高低的原因。依本件全部卷證資料 ，未見原告有何任林木荒廢或擅自拔除毀損的情節，而被告 就此部分亦未證明。況且，通觀獎勵造林實施要點，雖針對 不同對象，有不同的獎勵方式，如獎勵金的發給與否及獎勵 發給的年數，並以所植樹種、株數，或一定成數的造林成活 率，作為是否發放獎勵金的標準。但並無參與獎勵造林之個 人或團體，必須繼續造林20年，且不得中途放棄，否則應加 計利息賠償已領取獎勵金的規定。尤其要點第7 點第2 項所 規制「應加利息賠償已領取獎勵金」事由中，並未包括造林 獎勵金領取人「中途放棄」之情形。被告僅依原告表示放棄 造林終止造林申請書，即依獎勵造林實施要點第7 點第2 項 規定，廢止先前核發之獎勵金並予以追繳，洵然無據，則原 告中途放棄造林是否起因於病蟲害或天然災害，即已無探究 之必要。
④、又「林農申請停止獎勵造林審核機制及處理規範」（以下簡 稱處理規範）係農委會所屬林務局本諸中央林業管理經營機 關權責，為執行農委會所訂定之獎勵造林實施要點，於95年 5月18日以林造字第0951740654號函發布，供各林業管理經 營機關審核及處理林農停止獎勵造林申請的作業規範，其內 容如屬細節性、技術性事項，自得為各林業管理經營機關審 核及處理依據，行政法院亦應予以尊重。惟如內容逾越母法 獎勵造林實施要點之限度，對人民依法享有之財產權增加母 法所無限制，即違反法律優位原則及法律保留原則。處理規 範第2 點第4 款固規定：「其他停止造林案件：茲因參與獎 勵造林之期限為20年，如林農欲中途退出，放棄參與獎勵造 林，應依規加計利息繳還已領取之獎勵今後辦理停止造林。
」，該規定將「中途放棄造林」亦列為得依要點第7 點第2 項追繳之事由，已逾越農委會所訂定獎勵造林實施要點之限 度，並對參與獎勵造林之林農已依該要點領取獎勵金之權利 ，增加要點所無之限制，顯違反法律優位原則及法律保留原 則，依司法院院解字第4012號解釋，本院得逕認為無效而不 予適用。況且，該處理規範係林務局95年5月18日發布，基 於法律不溯既往原則及人民信賴利益之保護，更不得適用於 之前已依獎勵造林實施要點參與獎勵造林之團體或個人甚明 。至處理規範第2 點第4 款既因違反法律優位原則及法律保 留原則而無效，則基於該規定所作成之林務局於96年8 月27 日以林造字第0961741145號函檢送之「95年度獎勵造林（全 民造林暨平地景觀造林）計畫暨公私有林經營輔導計畫期中 檢討會議紀錄」中，針對非屬違約毀損林木或任其荒廢而無 法繼續撫育林木之個案，亦依處理規範規定，如造林人於獎 勵造林期限內，欲中途退出者，依規應請造林人加計利息返 還已領取之造林獎勵金的決議，亦屬無效，不足以作為原處 分之依據。
⑤、此外，97年6 月3 日原告簽署的終止造林申請書，係寶山鄉 公所要求凡事後終止造林的林農均應簽署的制式文件，若未 簽署該申請書即無法獲准終止造林，申請書的內容係寶山鄉 公所要求之定型化條款，此有寶山鄉公所97年5月16日寶農 字第0973000844號函及終止造林申請書附於原處分卷可參。 則為申請放棄繼續參與造林計畫，不得不簽署上開申請書之 原告，應否受申請書內容拘束，已非無疑。況該申請書係原 告為事後不願繼續參與造林計畫而提出，與獎勵造林實施要 點第7 點第2 項規定無涉，亦非被告得據以作成原處分。六、綜上，原告並無獎勵造林實施要點第7 點第2 項所定「任其 荒廢」或「擅自拔除毀損」之情形，被告僅以原告放棄參與 造林計畫為由，依前開規定以原處分廢止核發已領取獎勵金 之處分，並向原告追繳，尚有違誤。訴願機關未予糾正，亦 有未合。原告請求撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予 准許。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決 結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、結論，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236 條、第 233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 12 月 30 日 臺北高等行政法院第二庭
法 官 蘇嫊娟
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 100 年 12 月 30 日 書記官 陳清容