臺北高等行政法院判決
100年度訴字第870號
100年12月6日辯論終結
原 告 培靈關西醫院
代 表 人 李光輝（院長）住同上
原 告 張瓊珍
共 同
訴訟代理人 許景鐿 律師
被 告 行政院衛生署
代 表 人 邱文達（署長）住同上
訴訟代理人 謝智硯 律師
上列當事人間有關醫政事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
程序事項：
按訴狀送達後，經被告同意，或行政法院認為適當者，原告得 將原訴變更或追加他訴。行政訴訟法第111條第1項定有明文。 原告於中華民國（下同）100年5月26日起訴，訴之聲明為「⒈ 被告應自99年8月1日起，按月繼續補助原告培靈關西醫院建院 貸款利息約新臺幣（下同）281,224元或286,547元至房舍貸款 15年期滿為止。⒉前項聲明，原告願供擔保請准宣告假執行。 ⒊訴訟費用由被告負擔。」嗣訴狀送達後，原告於100年8月11 日具狀變更聲明為：「⒈被告應自99年8月1日起，按月繼續補 助原告張瓊珍建院貸款利息約281,224元或286,547元至房舍貸 款15年期滿為止。⒉訴訟費用由被告負擔。」本院認為適當， 而被告亦以變更後之訴為言詞辯論，故原告本件訴之變更，於 法尚無不合，合先敘明。
事實概要：
88年5月25日原告張瓊珍為設在臺北市○○路○段355號私立培 靈醫院之負責醫師，另以其亦為計畫於新竹縣關西鎮新建私立 培靈醫院關西分院之負責醫師（即貸款人），向被告申請88年 度醫療發展基金補助建院貸款利息，經被告以89年12月14日衛 署醫字第0890035856號函（下稱被告89年12月14日函）原則同 意補助，因原告辦理展延申請，被告延於94年5月3日以衛署醫 字第0930053188號函核定，貸款金額上限1億4,940萬元，貸款 利息補助成數八成（80%）。被告與原告張瓊珍於同日簽訂行 政院衛生署醫療發展基金獎勵建院計畫合約書（下稱系爭獎勵
建院計畫合約書），即以原告張瓊珍（私立培靈醫院）為補助 對象補助建院貸款利息（下稱系爭補助貸款利息）。惟98年4 月15日原於新竹縣關西鎮籌設之私立培靈醫院關西分院，以原 告培靈關西醫院設立並以李光輝為負責醫師，經向新竹縣政府 申設私立醫療機構（新縣衛診醫字第1533010017號醫療機構開 業執照，原發照日期：98年4月15日），然未向被告告知或申 請變更申請人，經被告發現後，認為原告張瓊珍既為本件補助 案之申請人，有違行政院衛生署醫療發展基金申請作業要點（ 下稱申請作業要點）第9點第1款規定，被告提請被告醫療發展 基金審議小組（下稱審議小組）99年度第6次委員會審議決議 後，以原告違反系爭獎勵建院計畫合約書及申請作業要點第9 點與第34點規定，於99年12月13日以衛署醫字第0990202897號 函（下稱被告系爭函）通知原告，自違約日起（即98年4月10 日）停止原告培靈關西醫院之補助，並追繳利息補助款共計4, 752,814元，並請原告於文到30日內開立支票繳回被告。原告 不服，提起本件行政訴訟。
本件原告主張：
㈠原告張瓊珍與被告於94年5月3日簽訂之系爭獎勵建院計畫合 約書應屬行政契約，及契約簽訂後雙方行使權利或履行義務 所衍生之爭端，應透過行政契約之紛爭解決機制予以適用。 ⒈行政機關原則上對其所欲達成之行政目標，享有選擇行政 形式之自由，不論是以「公法行為」或「私法行為」，亦 不論是否併用不同種類之行政行為，皆屬適法，此即行政 行為自由選擇理論，然於行政契約法制中，因「行政契約 」與「行政處分」在諸多領域上係屬「競爭與取代」關係 。而行政契約締結之目的在於替代行政處分，且契約當事 人雙方之期待，係「嗣後就同一事件不再使用行政處分， 而以夥伴形式之契約形成雙方之權利義務關係」，若行政 機關「於行政契約存續期間」突然再回復啟用「早已被取 代之行政處分」，而發生、變更或消滅契約當事人間之法 律關係時，不僅割裂適用行政契約與行政處分，更將造成 當事人間信賴上之「突襲」，而有違以行政契約取代行政 處分之初衷。
⒉按「中央主管機關為促進醫療事業發展、提升醫療品質與 效率及均衡醫療資源，應採取獎勵措施。」「中央主管機 關得設置醫療發展基金，供前條所定獎勵之用；……」醫 療法第91條第1項、第92條前段分別定有明文。次按申請 作業要點第1點規定：「行政院衛生署（以下簡稱本署） 為鼓勵民間於醫療資源缺乏地區設立醫療機構或改善服務 設施，提昇醫療水準，提供依醫療法第九十二條規定設置
之醫療發展基金（以下簡稱本基金），補助醫療機構為醫 療投資貸款之利息，特訂定本要點。」是以，被告基於中 央主管機關地位肩負促進醫療事業發展、提昇醫療品質與 效率及均衡醫療資源之行政任務，乃選擇透過與特定核准 之申請人簽訂系爭獎勵建院計畫合約書之形式，以實現上 開行政任務，故系爭獎勵建院計畫合約書之性質應屬行政 契約無疑。
⒊又行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由， 不得為差別待遇」復按，平等原則之基本要件，在要求「 行政行為對本質相同之事物，應為相同之處理，對於本質 不相同之事物，亦須為不同之處理；惟為防平等原則之濫 用，對事物本質是否相同應依客觀標準認定之，為最高行 政法院93年3月11日93年度判字第260號判決所揭示。本件 被告與訴外人「財團法人佛教普門醫院」於85年間亦本於 申請作業要點據以簽訂另案獎勵建院計畫合約書，且被告 引用合約書第6條第5款規定核減貸款利息之補助（由1億 7,800萬元之核貸金額上限核減為1億5,746萬元），案經 本院96年度訴字第2350號判決與最高行政法院99年度判字 第381號判決在案，咸認被告引用合約書第6條第5款規定 核減貸款利息補助之行為，係「行政契約上核減契約原定 核貸金額之權利行使」，並認「核減契約原定核貸金額之 權利行使係屬行政處分」。並且，原告先前提起訴願，被 告辯稱被告系爭函非屬行政處分，原告不得提起訴願救濟 ，今卻改稱該函為「行政處分」，顯違反平等原則。 ⒋再者，行政機關既選擇以「行政契約」之形式架構當事人 間之法律關係，即代表其以契約上之權利義務規範雙方當 事人，並「默示」其在行政契約履約期間內不會再回復啟 用原已捨棄不用之「行政處分」來發生、變更或消滅既存 之行政契約。且被告系爭函，既未表明為行政處分之意旨 、亦未依行政程序法第96條第1項規定記載不服行政處分 之救濟方法、期間及其受理機關，尤其被告就兩造間簽訂 之行政契約，並未交代其究係基於中央衛生主管機關之地 位而為行政處分？亦或援引行政契約條款而行使契約權利 ？而違反「告知義務」與「救濟教示義務」，令原告無從 憑該函文之外在形式來判斷其定性。倘認被告系爭函為行 政處分，將違反法律適用之安定性，亦違反司法院釋字第 211號解釋所揭櫫之平等原則。
⒌另司法院釋字第533號解釋明揭：「……中央健康保險局 依其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，就辦理 全民健康保險醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結
全民健康保險特約醫事服務機構合約，約定由特約醫事服 務機構提供被保險人醫療保健服務，以達促進國民健康、 增進公共利益之行政目的，故此項合約具有行政契約之性 質。締約雙方如對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟事 件，依中華民國八十七年十月二十八日修正公布之行政訴 訟法第二條：『公法上之爭議，除法律別有規定外，得依 本法提起行政訴訟。』第八條第一項：『人民與中央或地 方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行 政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因 公法上契約發生之給付，亦同。』規定，應循行政訴訟途 徑尋求救濟。」
⒍行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約設 定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者， 不在此限。」被告既與原告簽訂系爭獎勵建院計畫合約書 以形塑雙方間之公法上法律關係，則有關契約之變更或消 滅即應以契約所載條款規範之，方能連貫適用，而非割裂 併施行政契約與行政處分。對此，最高行政法院97年度判 字第8號判決理由亦明揭：「本院按：（一）行政機關為 達成其行政目的，原則上享有選擇其行為形式之自由，此 即學說上所稱之『行政行為選擇自由理論』。惟在行政行 為中，行政契約與行政處分係處於競爭關係，亦即行政機 關如選擇與相對人締結行政契約，則在行政契約關係中， 除非法律另有規定或當事人另有約定，行政機關即無再以 行政處分作為行使契約上權利之手段之餘地，此乃對行政 機關行政行為選擇自由之限制。」同院98年度判字第1448 號判決意旨亦闡明：「學說上有所謂行政機關行為形式選 擇的自由，意指行政機關為達成其行政目的，原則上享有 選擇行為形式之自由，無論是以公法行為或私法行為，或 是併用不同種類之行政行為，均屬合法。惟如以行政契約 代替原應作成之行政處分，則不得在行政契約關係中，再 以被代替行政處分，發生、變更或消滅當事人間之法律關 係，此乃行政契約與行政處分不併行原則。」
⒎查被告系爭函說明二「查台端違反合約書及本署醫療發展 基金申請作業要點第9點與第34點規定，依據於本（99） 年10月26日本署醫療發展基金審議小組第6次會議審議決 議，貴院將自違約日起（即98年4月10日）停止補助，並 追繳利息補助款，共計新臺幣475萬2,814元整（計算日自 98年4月10日起至99年7月30日止），並請於文到後30日內 開立支票（受款人：行政院衛生署）繳回本署。」其中計 有三個行政決定：⑴為停止補助利息之行政處分；⑵為追
繳已撥款之利息；⑶為限期受處分人為一定行為（30日內 開立支票、受款人：行政院衛生署、繳回本署），而此三 個行政決定均對原告公法上財產權利影響甚鉅，原告不服 被告上開不利且違法之行政決定，自得依行政訴訟法第2 條及第8條規定提起本件訴訟。
㈡被告亦認定其係補助原告張瓊珍新建原告培靈關西醫院，且 其補助對象乃「申請人暨貸款人即原告張瓊珍」，而文件上 「申請人並未變更」，此已證明原告未違反申請作業要點第 9點及第34點規定。
⒈按申請作業要點第9點規定：「本基金之補助，其申請人 規定如下：（一）私立醫療機構：1.以其申請設立之負責 醫師為申請人；分院應以其申請設立本院之負責醫師為申 請人。……」醫師法施行細則第4條規定：「醫師執業， 其登記執業之醫療機構以一處為限。」次按「醫師應向執 業所在地直轄市、縣（市）主管機關申請執業登記，領有 執業執照，始得執業。」「醫師執業，應在所在地主管機 關核准登記之醫療機構為之。……」分別為醫師法第8條 第1項及第8條之2前段所規定。本件申請作業要點第9點第 1款規定與醫師法施行細則第4條規定相抵觸，蓋原告張瓊 珍早自59年3月1日即設立「培靈診所」，繼而於65年9月 18日升格為「培靈醫院」（醫院建物及基地為共有，原告 張瓊珍持分4分之2、訴外人王陳春鳳持分4分之1、王育瑛 持分4分之1，為隱名合夥之組織型態），由原告張瓊珍擔 任負責醫師，並依醫師法第8條第1項及第8條之2前段規定 ，向臺北市政府衛生局申請培靈醫院設立執業登記並領得 執業執照，嗣於88年5月26日以私立培靈醫院關西分院籌 備處名義向新竹縣衛生局申請於新竹縣關西鎮○○段79地 號土地設立培靈醫院關西分院，經新竹縣衛生局以89年11 月20日（89）新縣衛三字第16101號函准許於該址設立分 院新建病床180床（急性病床60床、慢性病床120床）。續 經被告以89年12月14日函同意其申請之88年度醫療發展基 金補助建院貸款利息案。
⒉次查，原告張瓊珍所負責之培靈醫院並於88年5月26日檢 送「私立培靈醫院關西分院設置計畫摘要」予新竹縣衛生 局，經該局於88年7月1日以（88）新縣衛三字第6810號函 檢陳私立培靈醫院關西分院設置計畫書、計畫摘要各五本 及新竹縣醫事審議委員會會議紀錄新擴建審查建議表各乙 份，其中私立培靈醫院關西分院設置計畫摘要之目錄即標 誌有申請書、申請人身分證影印本、土地登記謄本、土地 所有權狀、土地使用權同意書、新竹縣關西鎮戶政事務所
印鑑證明、醫療發展基金建院計畫摘要、精神科專科醫師 證書、醫療機構開業執照、醫療發展基金建院計畫基本資 料表，而其中「申請醫院」即為私立培靈醫院關西分院、 「負責醫師」為原告張瓊珍，申請人亦為原告張瓊珍。被 告於88年8月10日以衛署醫字第88038060號函（下稱被告 88年8月10日函）檢送之被告精神疾病防治審議委員會第 24次會議紀錄中，提案十八（即原告張瓊珍申請88年度醫 療發展基金獎勵，新建培靈醫院關西分院，設置精神科病 床200床案）之決議為：「（一）本委員會初審同意獎勵 ，惟應刪減精神科病床數為180床（含急性床60床，慢性 床120床），並依下列審查意見修正計畫書後送地方衛生 局轉陳本署核備。……2.分院之負責醫師不得由培靈醫院 負責醫師擔任。」原告張瓊珍於被告88年8月10日函檢送 「培靈醫院」被告精神疾病防治審議委員會第24次會議紀 錄後，即以「培靈醫院關西分院籌備處」之名義向新竹縣 衛生局申請在新竹縣關西鎮設立「私立培靈醫院關西分院 」，並經新竹縣衛生局於89年6月1日以（89）新縣衛三字 第06170號函復，且於97年12月間，為因應新竹縣關西鎮 地方人士希求該地亦應有一所醫院而非僅是分院，原告張 瓊珍乃於97年12月29日以（97）培字第121號函向新竹縣 衛生局申請將「私立培靈醫院關西分院」更名為「培靈關 西醫院」，並於98年1月9日獲新竹縣衛生局核准備查在案 。除此更名事宜外，原告培靈關西醫院均依被告要求在經 營，期間被告亦多次至原告培靈關西醫院督導視察。是以 ，被告以「原告遵守被告審議委員會之決議事由，再出爾 反爾謂培靈關西醫院負責醫師非原告張瓊珍」此一荒謬理 由停止補助建院貸款利息、追繳已撥付之利息與限期繳回 ，即於法不合，且與行政契約意旨相抵觸。因此，原告既 依系爭獎勵建院計畫合約書所約定，提供一定數量之病床 數、在既定地點建築新院、更名醫院名稱經新竹縣衛生局 同意備查、提供關西偏遠地區優質醫療醫院、接受被告各 項指導，並無違反行政契約義務之情事，被告恣意停止補 助建院貸款利息、追繳已撥付之利息與限期繳回，已影響 原告培靈關西醫院之經營。是以，被告應清楚原告張瓊珍 依法不能擔任培靈醫院關西分院之負責醫師，故其事後再 以培靈醫院關西分院之負責醫師並非原告張瓊珍而係李光 輝為由，認為違反系爭獎勵建院計畫合約書及申請作業要 點第9點與第34點規定，實有矛盾。
㈢又無論是私立培靈醫院關西分院設置計畫書、計畫摘要上之 「申請人」，或系爭獎勵建院計畫合約書之「申請人」，或
93年11月26日培靈字第012號申請書上之「申請人」，均為 原告張瓊珍，至今從未變更；另原告張瓊珍亦遵守上開醫師 法及被告精神疾病防治審議委員會會議決議，由原告張瓊珍 、訴外人王陳春鳳（副院長）、王育瑛（執行長）與李光輝 於97年4 月13日簽訂委任契約書，委任李光輝為私立培靈醫 院醫療機構之負責醫師（即院長），由其負責該院之醫療業 務及督導所屬醫事人員，期間雖由其向新竹縣政府申設私立 醫療機構（新縣衛診醫字第1533010017號醫療機構開業執照 ，原發照日期：98年4月15日），並以原告培靈關西醫院及 李光輝名義與被告簽訂全民健康保險特約醫事服務機構合約 ，辦理全民健保醫療業務，惟該院之行政業務（如總務、採 購、會計、出納等）仍由原告張瓊珍、訴外人王陳春鳳及王 育瑛負責。亦即，李光輝僅係擔任原告培靈關西醫院之負責 醫師，而非申請作業要點規範下之申請人。且原告張瓊珍除 為培靈醫院之負責醫師外，亦兼任原告培靈關西醫院之行政 業務，並多次參與原告培靈關西醫院之院務會議，足證原告 張瓊珍確實積極經營原告培靈關西醫院。況原告培靈關西醫 院之地上建物及土地（新竹縣關西鎮○○段79地號土地）亦 係由原告張瓊珍、訴外人王陳春鳳及王育瑛三人所共有，其 中原告張瓊珍持分4分之2、訴外人王陳春鳳持分4分之1、王 育瑛持分4分之1，同為隱名合夥之型態，有土地及建物登記 謄本可稽，李光輝則未持有上開土地及建物之所有權，僅於 第一銀行轉貸時擔任連帶保證人，顯見其與原告張瓊珍等人 並非合夥關係，亦證原告張瓊珍符合申請作業要點第31點： 「……（二）私立醫院，應全部或百分之二十以上登記為申 請人所有；……。」之規定。故被告認為原告培靈關西醫院 之負責醫師為李光輝係違反系爭獎勵建院計畫合約書及申請 作業要點第9點與第34點規定，顯係誤解事實。 ㈣至於有關被告補助原告張瓊珍建院貸款利息之流程及去向部 分，系爭補助貸款利息係由被告直接與第一商業銀行建國分 行（下稱第一銀行建國分行）作業撥款流程，補助建院貸款 利息之對象為「原告張瓊珍」，且款項係直接匯入「原告培 靈關西醫院」，並非李光輝個人，此有第一銀行建國分行帳 號0000000000000、戶名培靈關西醫院李光輝之存摺影本附 卷可稽，益證被告依據申請作業要點補助建院貸款利息之對 象與實際受款對象相符，並無被告所稱原告張瓊珍申請補助 建院貸款利息係共同圖利合夥人之不法情事。且第一銀行建 國分行所出具之說明書與借款申請書，已說明原告張瓊珍負 責之「培靈醫院」自95年8月23日起陸續向第一銀行建國分 行辦理土地融資及建築融資，並由第一銀行建國分行依被告
88年度補助建院貸款利息案於貸款餘額上限（1億4,940萬元 額度內由被告補貼80%之貸款利息），於原告培靈關西醫院 興建完成辦妥第一次登記後，改為「長期貸款」陸續支付上 開建院貸款本息中。
㈤按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正 當合理之信賴。」「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之 裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」分別為行政程序法 第8條及第10條所規定。次按「六、……2.行政法院就該屬 行政機關自由形成空間之事項，原則上本應予以尊重，不得 輕易介入審查或予推翻，亦即，行政機關就給付行政措施作 合目的性、義務性之限制，原非法所不許，惟其限制或其行 政行為仍應受法律及一般法律原則之拘束（即行政程序法第 4條規定之依法行政原則），諸如明確原則（行政程序法第5 條）、平等原則（行政程序法第6條）、比例原則（行政程 序法第7條）、誠實信用原則（行政程序法第8條）、注意當 事人有利及不利原則（行政程序法第9條）、行使裁量權原 則（行政程序法第10條）……等，否則，一有違反，行政法 院尚非不得介入審查判斷。……4.按誠實信用原則（行政程 序法第8條規定參照），乃是公法與私法所共通的基本原理 ，在當事人雙方間具體的公法關係中，也如同私法關係，適 用誠實信用原則，故不僅行政機關在執行其任務為行政行為 時，應以誠實信用之方法為之，而且人民就公法權利的行使 或防禦，也應適用誠實信用原則，……其乃具憲法層次之效 力。」「四、……在判斷餘地範圍內，行政法院祇能就行政 機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有 無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考 慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法 院應予尊重。……」分別為本院94年度訴字第3905號判決及 最高行政法院95年度判字第2143號判決所揭示。查原告張瓊 珍既獲被告同意或核定獎勵，有被告88年8月10日函、被告 88年8月18日醫療發展基金第三十五次管理委員會決議、系 爭補助貸款利息函及系爭獎勵建院計畫合約書影本附卷可查 ，原告張瓊珍亦已支出499,228,404元購地及興建院舍，是 被告在未明事實之際，即輕率以原告違反系爭獎勵建院計畫 合約書及申請作業要點第9點與第34點規定為由，停止補助 並追繳利息補助款，不僅違反原告對系爭補助貸款利息之正 當合理信賴，亦與申請作業要點及系爭獎勵建院計畫合約書 所授予被告認定事實與正確行使裁量權之規範有違。 ㈥綜上所述，原告張瓊珍未違反醫療法第91條促進醫療事業發 展、提升醫療品質與效率及均衡醫療資源之立法意旨，亦未
違反系爭獎勵建院計畫合約書之締約精神，更無違反申請作 業要點第9點與第34點之規定；又原告張瓊珍早已在培靈醫 院擔任負責醫師，故未以自身名義向新竹縣衛生局申請擔任 原告培靈關西醫院之負責醫師，而係委任李光輝擔任原告培 靈關西醫院之負責醫師，惟原告張瓊珍仍負責該院之行政業 務，故仍為實際負責執行系爭獎勵建院計畫合約書之主角（ 即申請人），故被告停止補助並追繳利息補助款，顯於法無 據。
㈦聲明求為判決：
⒈被告應自99年8月1日起，按月繼續補助原告張瓊珍建院貸 款利息約281,224元或286,547元至房舍貸款15年期滿為止 。
⒉訴訟費用由被告負擔。
被告抗辯：
㈠程序部分：
⒈按行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分， 係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力 措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」據此， 行政處分係行政機關單方所作成，故具單方行為之性質， 且行政機關如認行政處分有法律上之瑕疵或基於法律、政 策、事實上原因，得將該行政處分撤銷或廢止。次按行政 契約係由雙方當事人意思合致而形成之法律行為，故為雙 方行為。行政契約如行政機關具備一定之終止條件，得由 其終止契約以消滅契約關係。
⒉又最高行政法院95年7 月份庭長法官聯席會議決議：「㈠ 按政府實施全民健康保險，以提供全民醫療保健服務為目 的。醫療保健之服務，依全民健康保險法規定，係由保險 人特約保險醫事服務機構對於被保險人提供之。為健全保 險醫事服務機構對於被保險人提供完善之醫療保健服務， 全民健康保險法第55條第2項授權主管機關訂定『全民健 康保險醫事服務機構特約及管理辦法』以為規範，為法規 命令。次按『前項保險醫事服務機構之特約、管理辦法由 主管機關定之。』、『本辦法依全民健康保險法第55條第 2項規定訂定之』、『保險醫事服務機構於特約期間有下 列情形之一者，保險人應予停止特約1至3個月，或就其違 反規定部分之診療科別或服務項目停止特約1至3個月：… …』、『保險醫事服務機構受停止或終止特約者，其負責 醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停止特約期間或 終止特約之日起1年內，對保險對象提供之醫療保健服務 ，不予支付。……』分別為全民健康保險法第55條第2項
、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第1條、第 66條、第70條所明定。由上揭規定可知，保險醫事服務機 構於特約期間，有特定情事者，保險人應予停止特約一定 期間。此項公法上應處罰之強制規定有規範保險人及保險 醫事服務機構之效力，非得以行政契約排除其適用，即使 中央健康保險局與保險醫事服務機構間於合約中將之列入 條款以示遵守，無非宣示之性質，乃僅係重申保險醫事服 務機構如有上述違法情事時，中央健康保險局即應依前揭 規定予以停止契約部分之旨而已，並無有使上開應罰之公 法上強制規定作為兩造契約部分內容之效力保險醫事服務 機構一有該特定情事，保險人即應依上開規定予以停止特 約之處置。保險人之所為，單方面認定保險醫事服務機構 有無該特定情事，單方面宣告停止特約之效果，並無合約 當事人間容許磋商之意味，乃基於其管理保險醫事服務機 構之公權力而發，應認為行政處分，而非合約一方履行合 約內容之意思表示。是以保險醫事服務機構如有不服，應 循序提起撤銷訴訟以為救濟。㈡另參酌依上揭規定可知， 上開停止特約核定，受停止特約核定影響之人，除保險醫 事服務機構外，亦有可能是負責醫事人員或負有行為責任 之醫事人員，該等人員乃保險醫事服務機構之受僱醫事人 員，並非與中央健康保險局簽訂契約之當事人，中央健康 保險局與保險醫事服務機構所訂定之合約僅能拘束中央健 康保險局與保險醫事服務機構當事人間之約定，無法涵蓋 全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第70條對於該 醫事人員於停止特約期間亦不予給付之範疇，該停止特約 核定乃直接影響上揭醫事人員至其他醫事服務機構服務時 ，健保給付與否之問題。則若非行政處分性質，何以中央 健康保險局亦得就該等人員於停止特約期間，對保險對象 提供之醫療保健服務不為給付。核此乃有剝奪保險醫事服 務機構及負責醫事人員及負有行為責任醫事人員請求醫療 保健服務給付之法律效果，屬不利益處分，應係就公法上 具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行使 公權力之行為，自應為行政處分。㈢又參以依上揭法條可 知，停止特約期間乃為1至3個月，通常中央健康保險局與 保險醫事服務機構間所訂定之合約內亦重述停止特約期間 為1至3個月，然稽之上揭法條內及合約內對於究於何種情 形下，中央健康保險局得予停止特約期間若干，並未予以 明訂，而中央健康保險局最終決定該停止特約期間，乃係 行政裁量之結果，此非合約具體規定結果，更可說明此為 行政處分性質。」
⒊復按本院96年3月7日95年度訴字第2864號判決，當事人提 起一般給付之訴請求金錢給付，必須以該訴訟可直接行使 給付請求權時始可為之，如依其請求基礎法律關係之規定 ，尚須先由行政機關核定其請求權者，則於提起一般給付 之訴前，應先提起課予義務之訴，請求行政機關作成核定 之處分，並為一定金額之給付，如對行政機關核定之法令 合法性有疑義而加以爭執時，則應先請求該管機關重新核 定，法院尚不得代替行政機關為之，在請求行政機關重新 核定之前，當事人請求權尚未確定，尚不得逕行提起一般 給付之訴。是提起課予義務訴訟者，須是人民向行政機關 申請之案件，行政機關於法令所定期間內應作為而不作為 ，或遭駁回，申請人認為其權利或法律上利益受損害，經 合法訴願程序後始得提起，否則起訴不合法。上開本院95 年度訴字第2864號判決，亦經最高行政法院98年度判字第 404號判決維持，故本院95年度訴字第2864號判決具有既 判力。查本件原告違反申請作業要點之相關規定，而該要 點屬系爭獎勵建院計畫合約書所規範之一部，而被告通知 原告並追繳之函文（即被告系爭函）係被告單方面宣告停 止補助之效果，並無容許合約當事人間磋商之意思，而係 基於醫療主管機關地位依法所為之監督管理行為，故該函 文之性質應屬單方之下命處分，而非行政契約。是以，原 告如認其權利或法律上利益受違法損害，應經訴願程序後 ，始能向行政法院提起請求命被告應為行政處分或應為特 定內容行政處分之訴訟，惟原告未經訴願程序即逕提起行 政訴訟，依上開判決意旨，原告之起訴不合法。 ㈡實體部分：
⒈查原告所提「文件上申請人並未變更」與原告是否違反系 爭獎勵建院計畫合約書之契約條款是屬二事，蓋被告自始 不認為「文件上之申請人」有合意變更為李光輝，故原、 被告間之法律關係應按系爭獎勵建院計畫合約書為據，按 該合約書第一段：「行政院衛生署（以下簡稱甲方）…… 茲同意補助張瓊珍醫師（以下簡稱乙方）……，經雙方同 意訂立本合約書，約定事項如左：……」可知契約當事人 為原告張瓊珍及被告。
⒉原告張瓊珍為系爭獎勵建院計畫合約書之當事人，依約有 同為原告培靈關西醫院負責人之契約義務：
⑴原告張瓊珍主張有關原告培靈關西醫院文件之「申請人 」均為「原告張瓊珍」，從未變更，且該院行政業務仍 由原告張瓊珍等人負責督導，李光輝僅係依照其與「原 告張瓊珍、訴外人王陳春鳳、王育瑛」於97年4月13日
簽訂之「委任契約書」擔任原告培靈關西醫院之負責醫 師云云，惟查系爭獎勵建院計畫合約書係被告為促進醫 療資源均衡發展、健全醫療照護體系，依醫療法第92條 規定設置「醫療發展基金」，藉以鼓勵及協助民間於醫 療資源缺乏地區設立醫療機構，由上開基金補助醫療院 所新、擴建醫院之貸款利息，以提高民眾對醫療服務之 可近性及可利用性，滿足民眾之醫療需求所訂定之相關 補助及申請原則。準此，由於申請人暨貸款人可因簽訂 該合約而獲補助建院貸款八成至六成之利息，牽涉利益 龐大，故申請人暨貸款人之醫療專業能力與行政能力及 各方面條件皆為被告審核之重點。而被告同意補助原告 張瓊珍新建培靈醫院關西分院，並於該合約書中明訂原 告之名義為申請人暨貸款人即補助對象，此係被告全方 面評估原告張瓊珍之專業能力、醫療能力及行政能力等 條件後，始決定與原告簽訂合約，惟原告培靈關西醫院 卻擅自更換負責醫生為李光輝，不僅已違反系爭獎勵建 院計畫合約書之相關規定，且被告並不知悉目前負責醫 生李光輝之實際專業能力或醫療能力等條件是否足以提 升偏遠地區之醫療水準，造福鄉里，如此將有可能造成 有能力的醫師具名申請補助，獲被告補助後，旋將醫院 賣給其他不具能力醫師，造成補助資源之濫用，亦可能 造成醫師之不當得利。
⑵按系爭獎勵建院計畫合約書第1條規定：「核定獎勵事 項：（一）申請人暨貸款人：張瓊珍醫師。……」第8 條規定：「本合約書如有未盡事宜，依甲方所定醫療發 展基金申請作業要點之規定，上開要點如有修正，乙方 應依修正規定辦理。」又申請作業要點第9點規定，私 立醫療機構應以申請設立負責醫師為申請人；分院應以 其申請設立本院之負責醫師為申請人。是以，系爭獎勵 建院計畫合約書之契約當事人一方為原告張瓊珍，不論 其於合約中之稱謂為「申請人」或「貸款人」，均不影 響原告張瓊珍依合約應遵守之義務，又系爭獎勵建院計 畫合約書未詳盡規定之部分，雙方約定按照申請作業要 點作為補充，是依上開申請作業要點第9點規定，原告 張瓊珍應負有為原告培靈關西醫院負責人之契約義務。 ⑶原告張瓊珍既為培靈醫院關西分院之申請人，故其應係 原告培靈關西醫院之負責醫師。原告張瓊珍雖主張依醫 師法施行細則第4條規定，醫師執業，其登記執業之醫 療機構以一處為限，其已向臺北市政府衛生局申請培靈 醫院設立執業登記並領得執業執照行醫，才未向原告培
靈關西醫院所在地之主管機關新竹縣衛生局申請擔任該 院之負責醫師云云，惟實際上原告張瓊珍可放棄其向臺 北市政府衛生局申請培靈醫院設立執業登記，並向新竹 縣衛生局申請擔任原告培靈關西醫院之負責醫師，如此 即不會牴觸醫師法施行細則第4條之規定，而可擔任原 告培靈關西醫院之負責醫師。
⒊原告張瓊珍違反同為原告培靈關西醫院負責人契約義務之 法律效果：
⑴按行政程序法第149條規定：「行政契約，本法未規定 者，準用民法相關之規定。」民法第98條：「解釋意思 表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。 」申請作業要點第34點規定：「……（第4項）本基金 補助興建之院舍，無論是否完全清償貸款，其變更申請 人者，除有第一項或前點規定情形，應依各該規定處理 外，依下列規定辦理：……（第2款）（二）變更後之 申請人不符合前款各目規定之一者，應停止貸款利息之 補助。但本基金前已補助之利息金額，免予繳回。」 ⑵準此，被告為求補助之對象同為私立醫療機構之負責人 ，故要求申請人需具備一定身分資格義務，而契約雙方 一旦簽約，程序上便再無「申請」之動作可言，然若申