臺北高等行政法院裁定
100年度訴字第820號
原 告 李采蓁
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 丁育羣（局長）住同上
訴訟代理人 林辰熹
傅舜華
參 加 人 曾俊雄
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
0 年3 月23日府訴字第10009030100 號訴願決定，提起行政訴訟
，並於中華民國100 年10月26日為訴之追加，即追加臺北市政府
環境保護局為被告，本院裁定如下：
主 文
原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、事實概要：原告為臺北市○○區○○○路○○○ 巷31號（下稱 系爭住址）2 樓住戶，其就同址1 樓住戶（即參加人曾俊雄 ）販賣肉類等商業行為衍生之環境衛生與安全等問題，於民 國（下同）94年3 月15日（按被告收文日期）以申請書載明 ：「為申請本市○○區○○段○段89地號土地之使用分區可 否作豬肉宰殺使用敬鑒核」。經被告以94年3 月21日北市都 規字第09430998500 號書函原告略以：「主旨：有關本市○ ○區○○段○ ○段89地號土地之土地使用分區可否作豬肉宰 殺使用……說明……二、經查……土地使用分區為『第3種 商業區（應依84.9.2 7『臺北市主要計畫商業區通盤檢討案 』都市計畫說明圖規定辦理變更回饋後，始得作第3 種商業 區使用）（原屬第3 種住宅區）』。依本市土地使用分區管 制規則規定，第3 種商業區得允許設置第17組日常用品零售 業，而第3 種住宅區則得附條件允許設置第17組日常用品零 售業（五）肉品、水產，但均應符合1.非現場宰殺之零售， 2.非設攤零售經營，3.分級包裝完畢，故該地號土地不得作 豬隻宰殺之使用。」（下稱系爭函文），而原告不服，續與 被告等為文件往返，嗣原告於94年12月13日、14日，分別向 臺北市政府請求撤銷系爭住址1 樓攤位之營利執照，並應將 該址私設電表、管線，及違法剁肉加工機械、開關設備等事 宜拆除。經被告等分別於94年12月21日以電子信箱及94年12 月29日以北市都規字第09435617700 及09435721800 號函復 ，原告對上開函覆不服，提起訴願，遭決定不予受理。原告
不服，於95年7 月19日提起行政訴訟，經本院95年度訴字第 02355 號裁定，認原告無公法上請求依據等為由駁回原告之 訴。原告仍不服提起上訴，後經最高行政法院97年度裁字第 02148 號裁定將本院95年度訴字第02355 號裁定廢棄，發回 本院更審，經本院以97年度訴更一字第43號判決駁回原告之 訴，原告再上訴，經最高行政法院99年度裁字第2658號裁定 將原告上訴駁回而告確定，並於99年11月24日送達原告。嗣 原告於100 年1 月19日系爭函文提起訴願，並於同年3 月18 日提出補充理由，嗣經台北市政府以100 年3 月23日府訴字 第1000903100號決定「程序不合，本府不予受理」（即本件 訴願決定）。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張略以：
（一）被告就系爭住址之土地使用分區之認定，足使原告及周遭 可得確定範圍內之居民，受有權利或法律上利益之損害， 實屬行政處分：
１、按行政程序法第92條規定，行政機關所為具有單方性、外 部性，且其效力範圍可得確定之公法行為，即應屬行政處 分。
２、今查，依都市計畫法所制訂之臺北市土地使用分區管制規 則除為促進市○○○○街有計畫之均衡發展，亦為改善居 民環境，避免因無限制自由使用土地致侵害他人權益，以 落實憲法保障個人之權利，是該規則不僅具有公益性質， 亦兼具保障個人利益。今被告對原告請求其對原告居住之 系爭住址所在地之土地分區為認定，其認定之結果，將使 該分區內土地使用人之使用隨之而有合法抑或違法之效果 ，是其認定結果自屬行政處分無疑。
（二）被告就系爭住址之土地使用分區之認定，實已違反臺北市 主要計畫商業區( 通盤檢討) 計畫案─申請開發許可審議 作業規定，具有重大瑕疵，屬違法行政處分，應予廢棄。 依臺北市主要計畫商業區( 通盤檢討) 計畫案，規定申請 建物變更使用及新建、增建改建時，除需符合變更規模限 制級社區參與等規定外，並應繳交回饋金後，始得做商業 使用。今查原告住所地之系爭住址所在地土地分區原為第 3 種住宅區，應不得為商業經營，惟被告經於未說明該分 區究係何時依何種方式變更，及申請變更人有否辦理回饋 事項等，依法變更時應具備之要件，而逕為認定該分區已 變更為第3 種商業區之處分，該處分顯有重大瑕疵，為違 法行政處分，應予撤銷。
（三）縱被告所為之行政處分為違反相關法令規章，就其所為之 授益處分，實已致原告及系爭住址之土地分區內之居民遭
受侵害，應予以撤銷。按最高行政法院98年度判字第447 號判決、憲法第15條、第22條規定意旨，查居家安寧係屬 人民健康生活之一環，亦屬人民之基本權利之一，國家自 應保障之。今被告對系爭住址之土地分區所為之認定結果 ，雖對申請變更分區之申請人為授益處分，使其受有經濟 上之利益，惟該分區內之其他居民恐因此居家安寧受侵害 ，無法健康生活，已嚴重侵害其基本權，恐已違反比例原 則，是該處分應撤銷。
（四）縱就被告所為之土地分區認定認非屬行政處分無從撤銷， 惟被告既亦認該土地分區使用仍應依其限制使用，就原告 申請禁止並拆除參加人所為之違法經營行為即應依法辦理 ，惟被告迄今皆未辦理，顯屬違法。按行政訴訟法第5 條 之規定，原告向被告為申請時，不僅為確認系爭住址之土 地分區，更係為因參加人於系爭地址1 樓所設立經營之豬 肉販賣事業已有違法之情事，欲請求被告對其為禁止、拆 除等處分，惟被告竟僅覆以系爭住址之土地分區，而未就 參加人違法使用土地分區乙事為處分，實已違法。（五）原告曾於94年3 月15日就系爭住址查詢營業許可證，然當 時系爭住址根本未曾有任何合法發予執照之紀錄。 １、原告因參加人違法經營豬肉事業，致生多項權利受侵害， 健康亦大受影響，原告雖多次欲與其溝通，惟參加人皆相 應不理，是原告自94年起即陸續向包含被告在內之各主管 機關請求協助，並請各主管機關依法行政。被告所呈94年 3 月21日北市都規字第09430998500 號函及94年12月29日 北市都規字第09435721800 號函，即係依此而為之處分。 ２、惟具被告所稱本件系爭住址上所登記兩商號營業之核准係 臺北市政府建設局（現已轉型更名為產業發展局）依當時 之土地使用分區及當時法令規定所為，縱該法令於82年11 月4 日後修正，基於法律信賴原則，亦不適用於原有合法 使用者等語，顯與事實不符。
３、實則，於原告收受被告94年3 月21日北市都規字第094309 98500 號函前，即曾自行前往被告機關，並經被告該案承 辦人員之協助，就參加人事否曾申請營利事業許可等事項 向臺北市商業處為查詢。然迄自94年3 月查詢當時，系爭 住址上並未曾有任何許可經營之事業登記。 ４、參加人豬肉販售事業迄自94年3 月間皆未曾取得合法經營 之登記，且屬臺北市土地使用分區管制規則第5 條土地及 建築物使用組之適用項目中第17組日常用品零售業中地( 五) 瘦肉、蔬菜，其土地使用違法，被告即應依法處置。（六）系爭住址之土地分區為第3 種住宅區，依法應辦理繳納回
饋金後始得變更為商業區，惟參加人未曾辦理回饋金繳納 ，自無從變更為商業區。又系爭地址因未繳納回饋金，不 依臺北市土地使用分區管制規則，於系爭住址上經營豬肉 事業，應不得現場加工、且應即包裝完畢始得為之。惟參 加人經營豬肉事業，既未符合上開要件，被告竟仍未辦理 、未處理，自屬違法，應予拆除。
（七）被告縱容系爭住址上違法豬肉事業經營，已造成原告諸多 損害，不僅因其非法設置之壓縮機、管線、排氣管、馬達 、速音機等造成之噪音、熱氣、廢氣、黑煙導致原告長期 受有身體上之損害，需不斷就醫，且其私設電表等更造成 系爭住址所在地之電壓高達230 福特，更造成前開損害嚴 重，健康狀況每況愈下。為此提起訴訟，並聲明：１、訴 願決定（臺北市政府100 年3 月23日府訴字第1000903010 0 號訴願決定）及原處分（被告94年3 月21日北市都規字 第09430998500 號函）均撤銷。２、被告應准許原告舉發 成立。３、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯略以：
（一）系爭住址及建物因商業行為所衍生之環境、衛生及安全等 事項之取締，非屬人民依法申請之事項，政府機關對於此 類獲檢舉、陳情之案件，固應依法查明處置，然處置方法 ，尚非對檢舉人或陳情人所為之行政處分。被告94年3 月 21日北市都規字第09430998500 號書函、94年12月29 日 以北市都規字第09435721800 號書函說明本案。揆諸行政 訴訟法第4 條第1 項、訴願法第1 條、第3 條第1 項、第 77條第1 項第8 款、行政程序法第171 條第1 項之規定， 並參行政法院44年度判字第18號判例、62年度裁字第41 號判例意旨，本案原告提起訴願自非法所許，亦無請求行 政機關作成處分或為事實行為之主觀公權利，故經最高行 政法院以99年度裁字第2658號裁定原告上訴駁回。（二）原告就同一系爭住址及建物使用衍生之環境、衛生及安全 等問題，分別以書面及電子信件請求撤銷營利執照、私設 電表、管線，拆除肉品加工機械及設備等。被告答覆原告 現行法令規定及系爭住址是否違規使用需請臺北市政府相 關單位查處（臺北市政府環保局、工務局、商業處、建管 處等），前開2 書函並未指明案陳位址係屬違法。 １、系爭住址之土地於84年9 月27日前之土地使用分區為「第 三種住宅區」，另依臺北市商業管理處94年7 月14日北市 商三字第09432574400 號函說明該址所登記之兩家商號係 臺北市政府建設局（已轉型更名為產業發展局）依當時之 土地使用分區（第三種住宅區）及當時法令規定於80年5
月14日核准之「陳中友獸肉號」及81年1 月7 日核准之「 中友獸肉號」。
２、依臺北市土地使用分區管制規則第5 條土地及建築物使用 組之使用項目，係自82年11月4 日公告實施規定：第17組 日常用品零售業( 五) 獸肉、蔬菜，應符合1.距離附近零 售市場200 公尺範圍外，2.非現場宰殺之零售，3.非設攤 零售經營，4.分級包裝完畢。該組並於89年3 月13日修正 為：……第17組日常用品零售業( 五) 肉品、水產，應符 合1.非現場宰殺之零售，2.非設攤零售經營，3.分級包裝 完畢。
３、另查82年11月4 日以前之規定為77年7 月18日修正之臺北 市土地使用分區管制規則，其中第5 條之第12組日常用品 零售業並無規定肉品或獸肉零售應符合1.非現場宰殺之零 售，2.非設攤零售經營，3.分級包裝完畢。前開二家商號 申請營利事業當時，應適用77年7 月18日修正之臺北市土 地使用分區管制規則規定。
４、基於法律信賴原則，對於原有合法使用者（係指行為符合 行為時之使用管制規定並依法申請者），應適用臺北市土 地使用分區管制規則第93條及第94條規定：「……設於各 種分區內不合分區之土地及建築物使用於未停止使用滿二 年者，得繼續為原來合法之使用，……。」。以上，被告 並於94年10月21日以北市都規字第09434672 000號書函復 原告在案。
５、經原告向臺北市商業管理處查證，系爭住址所設置之前揭 2 商號，截至原告提起行政訴訟之前均為持續設置，並無 中斷之情形，故前揭2 商號為合法設置，並無違反臺北市 土地使用分區管制規則規定。查原告於94年3 月15日、12 月13日、14日分別以函詢及檢舉函及市長信箱方式向臺北 市政府檢舉並申請撤銷系爭住址1 樓之攤位之營利執照、 私設電表、管線，並拆除違法剁肉加工機械、開關設備等 事宜。其中涉及土地使用相關規定一節，被告分別於94 年3 月21日以系爭函文、94年12月21日以電子信箱及94 年12月29日以北市都規字第0943 5721800號書函答覆原告 現行法令規定、臺北市商業管理處之答覆以及系爭住址是 否違規使用需請臺北市政府相關權責單位（臺北市政府環 保局、臺北市商管處、臺北市政府工務局建築管理處等） 查處，並說明被告已多次函復原告在案。
６、原告不服，於95年1 月26日提起訴願。由於被告答覆原告 （書）函純屬事實之敘述非為行政處分，經臺北市政府訴 願委員會認為訴願程序不合，依訴願法第77條第8 款規定
決定不予受理。原告不服臺北市政府95年5 月22日府訴字 第09584357600號訴願決定，於95年7 月19日提起行政訴 訟，嗣於98年2 月19日辯論終結，經本院判定原告之上訴 駁回，原告於98年4 月3 日提出上訴狀，後經最高行政法 院裁定原告上訴駁回。原告又向臺北市政府訴願委員會提 起訴願，經以100 年3 月23日府訴字第1000903100號判定 「程序不合，本府不予受理」（即本件訴願決定）。故本 案未經合法訴願即提起訴訟，為起訴不合法，且不能補正 ，核請本院裁定駁回之。本次係對已決定之事件重行提起 訴訟，亦為起訴不合法。
（三）綜上所陳，本件原告之訴訟程序不合法且無理由，故答辯 聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。四、本件原告起訴欠缺合法訴訟要件，應予駁回：（一）系爭函文並非行政處分，原告提起本件訴訟並不合法。 １、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其 權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定 ，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾 二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」 「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所 定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損 害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機 關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。…… 」、「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以 裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命 補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政 訴訟法第4 條第1 項、第5 條第1 項及第107 條第1 項第 10款分別定有明文。而此所謂行政處分，依行政程序法第 92條第1 項及訴願法第3 條第1 項規定，係指中央或地方 機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對 外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所 為通知、單純事實之敘述或理由之說明，均非對人民之請 求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政 處分，人民對之提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，自非法之 所許，最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判 例可資參照，故非行政處分，如逕對之提起行政訴訟法第 4 條第1 項規定之撤銷訴訟或第5 條第1 項課予義務之訴 ，應認其不備起訴合法要件，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定逕裁定駁回之。
２、查原告94年3 月15日申請書僅載明：「為申請本市○○區 ○○段○段89地號土地之使用分區可否作豬肉宰殺使用敬
鑒核」，而被告系爭函文亦具體函覆原告上開申請書，並 敘明依法「該地號土地不得作豬隻宰殺之使用」等語明確 ，參照上開說明，系爭函文並非行政處分，即並非被告就 公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接 發生法律效果之單方行政行為。至多僅為單純之法令釋疑 性質之之事實說明而已；因此原告對非行政處分之系爭函 文提起本件撤銷等行政訴訟，自不合法，應裁定駁回。 ３、原告雖主張系爭函文為行政處分云云，然查原告系爭土地 之土地使用分區之認定或變更等屬行政處分等語，核與本 件原告原申請函及被告系爭函文無涉，因此原告據以主張 系爭函文為行政處分云云，相關法律適用（或涵攝）自有 誤會，應併敘明。
（二）退步言，本件縱認系爭函文為行政處分，原告逾期始提起 訴願，其起訴程序要件仍有欠缺，且不能補正。 １、按訴願之提起，以原行政機關或受理訴願機關收受訴願書 之日期為準；訴願事件有提起訴願逾法定期間者，應為不 受理之決定，參照訴願法第14條第1 項、第3 項、第77條 第2 款分別明定。又參照前述行政訴訟法第107 條第1 項 第10款規定可知，訴願逾期即未經合法的訴願程序，進而 提起撤銷訴訟，或課予義務訴訟，核亦屬不備起訴要件， 為不合法，且不能補正，行政法院應以裁定駁回原告之訴 。
２、查依原處分卷第1 頁原告訴願書記載，原告早於94年3 月 21日即收受系爭函文，因上縱認系爭函文為行政處分，然 原告遲至100 年1 月19日始對系爭函文提出訴願，參照上 開說明，顯逾越合法提起訴願之法定期限，因此原告之訴 並不合法，且不能補正，自應裁定駁回。
（三）又本件訴訟標的為確定判決效力所及，本件原告起訴亦不 合法。
１、按行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定：原告之訴，有 下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情 形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……九、訴訟 標的為確定判決或和解之效力所及者。……」 ２、查本件原告前以被告及臺北市政府環境保護局為被告提起 行政訴訟，並起訴聲明：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。 ⒉被告都發局應作成拆除或停止使用在民族東路410 巷31 號1 樓內（如附件一所示）之牆上電力管線、電力開關、 冷凍櫃壓縮機、鼓風機、消防管及所屬上開地址外之第三 人私設電錶、冷凍櫃水錶之行政處分。⒊被告環保局應作 成拆除在民族東路410 巷31號1 樓內之定時器開關、（如
附件一所示）之牆上電力管線、冷凍櫃壓縮機、冷凍櫃水 錶、鼓風機、消防管等發聲音源器械之行政處分。⒋訴訟 費用由被告連帶負擔。」然經本院97年度訴更一字第43號 判決，認原告所提起本件課予義務訴訟，既無公法上請求 權，且被告及台北市政府環保局之上開函文，均非行政處 分，而判決駁回原告之訴，原告不服提起上訴，亦經經最 高行政法院99年度裁字第2658號裁定，駁回原告上訴確定 ；此有上開一、二審全卷及原處分等在卷可查，自足認為 真實。因此本件原告仍持上開確定裁判事實審言詞辯論前 相關事實，提起本件訴訟並為實質內容相同之聲明（詳本 院100 年7 月12日準備程序筆錄，原告自承本件訴訟目的 乃參加人違規使用土地，我要求被告將參加人相關設備拆 掉），參照上開說明，原告本件訟訟標的即為前開確定裁 判之判決效力所及，則原告起訴自亦欠缺合法要件。（四）綜上，本件原告之訴並不合法，且無從補正，應依法裁定 駁回。
五、本件原告追加臺北市政府環境保護局為被告部分之訴，並不 合法，應予駁回。
（一）按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加 他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。 （第3 項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准 許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當 事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其 請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之 聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依 第197 條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。（ 第4 項）前3 項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而 未經訴願程序者不適用之。」行政訴訟法第111 條第1 項 、第3 項及第4 項定有明文。足見訴之追加實係另行提起 新訴訟，是追加之訴亦應符合起訴之合法要件，始得准予 追加，否則無從准許，以免造成訴訟程序之不當延滯，進 而妨礙他造就訴訟上享有之程序利益。
（二）經查本件系爭函文乃被告所發，因此縱認系爭函文為原處 分，則因本件系爭函文並非臺北市政府環境保護局所為， ，因此原告追加臺北市政府環境保護局，乃獨立的新訴訟 ，核與本件訴訟完全無涉，且非本件訴願決定範圍，更未 經被告同意，參照前開行政訴訟法第111 條規定，原告追 加被告於法未洽，應予駁回。
（三）再查系爭函文並非行政處分，且縱認為行政處分，然原告 逾法定不變期間提起訴願，因此起訴程序要件仍有欠缺等
亦如上述，因此原告追加被告之訴之起訴程序要件亦有欠 缺，且不能補正，參照前開理由四說明，亦應裁定駁回。六、據上論結，本件原告之訴及其追加被告之訴，均為不合法， 依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第9 款、第104 條、 民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 100 年 12 月 22 日 臺北高等行政法院第三庭
審 判 長 法 官 黃清光
法 官 程怡怡
法 官 洪遠亮
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 22 日 書記官 陳德銘