臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1168號
100年12月1日辯論終結
原 告 欣服股份有限公司
代 表 人 李志仁（董事長）
訴訟代理人 林雯澤 律師
簡嘉宏 律師
被 告 內政部
代 表 人 江宜樺（部長）
訴訟代理人 蔣大中 律師
莊郁沁 律師
朱仙莉 律師
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服行政院中華民國100 年
5月11 日院臺訴字第1000096939號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠原告於民國92年7 月11日，向改制前臺北縣政府（以下簡稱 臺北縣政府）提出「新店安康一般事業廢棄物掩埋場土地使 用計畫（下稱系爭開發計畫）書圖」，經臺北縣政府函請被 告審議。被告區域計畫委員會（下稱區委會）經多次討論， 於98年7 月16日第258 次審查會議（下稱第258 次會議）決 議，請原告於3 個月內補正下列許可要件後併其他實質審查 議題進行審議，如未能於補正期限內補正，除有特殊理由， 經簽報核准者，得再予展延3 個月補正期限外，將予以駁回 之處分：一、有關系爭開發計畫主要聯絡道路與永和次系統 道路銜接設計需為可行，且須取得改制前臺北縣新店市公所 （下稱新店市公所）同意文件。二、補充基地通往中心都市 之縣級聯外道路（安康路）尖峰小時服務水準改善計畫，並 經交通部運輸研究所審查同意文件。三、主要聯絡道路涉及 都市計畫保護區土地應取得都市計畫主管機關原則同意設置 或都市計畫變更之文件。四、緊急連絡道路需取得可供消防 車通行證明文件，被告則據以對原告寄發98年9 月1 日內授 營綜字第098080877 號函，通知原告應於3 個月內補正完成 ，屆期未補正即予駁回。
㈡原告嗣於98年11月27日，以上述應補正事項中之第一項及第 三項未及補正完成為由，申請展延補正期限，經被告98年12
月24日台內營字第0980812144號函，同意展延3 個月補正期 限至99年3 月10日止。原告再於99年3 月9 日申請展延補正 期限，被告則以99年4 月19日台內營字第0990802688號函表 示補正期限已屆，不同意展延補正期限，請原告於文到10日 內將補正資料送被告營建署憑辦，逾期將駁回系爭開發計畫 之申請。原告復於99年5 月5 日，以其業已於98年8 月10日 ，就尚未補正之事項，向本院對新店市公所提起行政訴訟， 訴訟時程非其所能掌控為由，再度向被告申請展延補正期限 ，被告99年6 月7 日台內營字第0990804132號函（下稱原處 分），則以原告仍未依區委會第258 次會議決議事項完成補 正，依區域計畫法施行細則第16條之2 規定，駁回系爭開發 計畫之申請，原告不服，提起訴願復經駁回，遂提起本件行 政訴訟。
二、原告主張：
㈠被告區委會第258 次會議決議，要求原告就主要聯絡道路與 永和次系統道路銜接設計，必須取得新店市公所同意，於法 不合：
⒈依公路法第3 條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為 交通部；在直轄市直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府 」，故永和次系統道路之主管機關應為臺北縣政府；然臺北 縣政府竟於永和次系統道路尚未完成通車前，要求原告必須 先取得新店市公所（代辦機關）同意文件，於法有違。況原 告已承諾在永和次系統二、三、四標（即安和路─車子路口 ）未完工前不營運，則系爭開發計畫於營運時既已面臨全部 開闢之計畫道路，自無須先向新店市公所申請，直接向主管 機關即臺北縣政府申請即可。
⒉次按「民間機構因施工需要，得報請主辦機關協調管理機關 同意，使用河川、溝渠、涵洞、堤防、道路、公園及其他公 共使用之土地」，促進民間參與公共建設法第25條定有明文 。系爭開發計畫既為重大公共建設，被告本應協助原告協調 臺北縣政府同意原告使用道路用地，然被告區委會卻於第25 8 次會議，決議要求原告就道路用地使用，應先行取得新店 市公所同意，有違前揭法律規定之意旨。
⒊再查，原告曾委請臺北縣土木技師公會就主要聯絡道路與永 和次系統道路銜接設計需為可行一事，進行審查，並經該公 會於98年12月21日以北縣土技（98）字第0874號函覆同意核 備。另永和次系統道路係政府興建之公共計畫道路，其所需 用地皆已徵收，並編定為道路用地，完工後將供公眾使用， 現已部分通車，且該計畫道路屬非封閉型道路，沿線已有多 條道路與之平交銜接，供公眾使用，並無需取得土地同意使
用之問題，被告區委會第258 次會議決議，要求原告就主要 聯絡道路與永和次系統道路之銜接設計，必須取得新店市公 所同意，顯然於法無據。
⒋況按「既成為公眾通行之道路，其土地之所有權，縱未為移 轉登記，而仍為私人所保留，亦不容私人在該道路上起造任 何建築物，妨害交通」，行政法院著有61年判字第435 號判 例可資參照。故私人所有而成立公共地役關係之土地，所有 權人已不得任意收回路地、阻礙交通而違反供公眾通行之目 的，舉輕以明重，永和次系統道路使用之新店市○○段○○ 段71-35 地號土地，本為供公眾通行使用之道路用地，新店 市公所更無理由拒絕原告為銜接道路而使用該土地，被告區 委會第258 次會議，要求原告取得新店市公所同意，實無理 由。
㈡系爭開發計畫之主要聯絡道路，實已符合「與鄰近之交通設 施能相互配合」之要求，被告認其基地因非直接緊鄰永和次 系統道路，係藉由聯絡道路銜接，認主要聯絡道路與鄰近之 交通設施未能相互配合，實無理由：
⒈依交通部運輸研究所97年8 月26日運綜字第0970008595號函 ：「有關欣服公司申請『新店安康一般事業廢棄物掩埋場興 建工程』開發計畫書圖交通影響評估進行審查乙案，本所無 意見」；及臺北縣政府97年5 月15日北府城規字第09703520 26號函：「未來本案安坑掩埋場開發期程應可配合永和次系 統興建工程期程。」、「一般道路為供公眾使用，不得限制 特定專區車輛使用。」、「且本案產生交通量不多，申請單 位也承諾營運路線以永和次系統為主，因此本案開發後，衍 生之交通流量未超出規範之規定，亦可減緩交通衝突。」是 以不論中央交通主管機關即交通部運輸研究所或地方交通主 管機關即臺北縣政府，皆認為主要聯絡道路與鄰近之交通設 施能相互配合。
⒉次查，被告為區域計畫審查之審議機關，臺北縣政府為道路 主管機關，被告要求原告須取得聯絡道路與鄰近之交通設施 能相互配合之證明文件，經原告向臺北縣政府申請相關證明 時，該府94年7 月15日北府城規字第0940478685號函：「… …四、本府基於尊重其申請人有其開發權益及地方政府於申 請人及上級審議機關之溝通橋樑角色，建請大部（按即被告 ）先就其事業開發主體依法定程序進行審議，如獲通過，另 涉及聯絡道路之辦理容許使用或變更都市計畫程序部分，得 於日後審議通過後以附帶條件方式要求申請人應依法定程序 補辦相關容許使用或變更都市計畫程序，以避免審議程序不 符體制及造成行政資源之浪費」，及94年12月20日北府城規
字第0940868564號函說明第三點：「……惟位於保護區部分 係屬新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建案主體事業之聯外 道路，為其附屬設施之一部分，仍應俟本案開發事業主體獲 大部區域計畫委員會審查同意後，本府再依相關規定據以核 發私設聯外道路之容許使用同意，較能符合審議程序之體制 」，已表明系爭開發計畫之審查程序，須俟開發事業主體獲 被告（區域計畫審查之審議機關）審查通過後，再依相關規 定核發聯絡道路之容許使用，已就兩者之先後審查程序，予 以釐清。
⒊再查，依臺北縣政府根據被告所頒「非都市土地開發審議作 業規範」附表一，就系爭開發計畫予以查核結果，有關「申 請基地之聯絡道路是否註明其道路寬度且取得通行權證明文 件？」及「是否取得水源供應、鄰近交通設施、排水系統、 電力、電信及垃圾處理等公共設施及公共設備服務能相互配 合文件？」二項查核事項，臺北縣政府均勾選「是」，就前 一項並特別註明：「本計畫共新設二條聯外道路，第一條聯 外道路，銜接永和次系統道路，第二條聯外道路，銜接薏仁 坑路，所有權均為本（該）公司」，另就後一項註明：主要 聯絡道路可與鄰近交通設施配合，由此足證系爭開發計畫已 取得道路通行權文件，且主要聯絡道路可與鄰近交通設施相 互配合。又依被告區委會專案小組第一次開會通知單後附「 非都市土地開發審議作業規範總編檢核表」第八項「直轄市 、縣（市）政府及區域計畫擬定機關受理申請開發案件時， 應查核其開發計畫及有關文件；有須補正者，應通知申請人 限期補正」一欄所載：申請人均已依規定辦理，足見臺北縣 政府前述查核均無問題，故系爭開發計畫業已符合區域計畫 法第15條之2 第1 項第4 款規定無疑。詎被告竟於5 年之後 ，仍要求原告須就主要聯絡道路取得新店市公所之同意證明 文件，復以原告無法補正為由，將系爭開發計畫之申請駁回 ，實屬不當。
⒋系爭開發計畫為促進民間參與公共建設法第3 條所稱公共建 設之一：目的事業主管機關在中央為行政院環保署，在地方 為臺北縣政府環保局，其相關之各項審理程序及權責審議機 關，則如後述臺北縣政府97年5 月15日北府城規字第097035 2026號函附件回復表第一頁所載：「一、本案係本府配合行 政院環保署「鼓勵公民營興建營運一般事業廢棄物（含垃圾 焚化灰渣）最終處置場設置計畫」與廠商簽訂之BOO 案，其 設置地點係由廠商提出，而本府係配合中央政策，有依法審 查之義務，本府受理後，即依「環境影響評估法」進行環境 影響說明書之審查，期間經過現場勘查、一次討論會、二次
審查會，在歷次審查過程中，環評委員對於當地之地形、地 質、生態環境、自然環境、交通、社會經濟等之影響均十分 重視，並要求業者擬定具體之對策及嚴謹之營運管理計畫， 以減輕對環境所造成之衝擊，最後作成有條件審查通過環評 審查；至於本場址設置ㄧ般事業廢棄物掩埋場是否適宜，仍 請大部本依權責審查。二、本案水土保持規劃書係由行政院 農委會審查並已有條件通過在案，目前於區域計畫審議階段 ，尚未達提送水土保持計畫送本府審查階段。俟提送水土保 持計畫及林木伐採計畫送審時，本府必將林務局意見納入考 量。三、本案建請大部區域計畫委員會要求申請單位，就用 地變更編定部份應檢具相關佐證資料是否適宜，加以敘明。 四、本案亦已進入大部區委會實質審議，相關審議意見須建 請申請人補充敘明，本府尊重委員會審議決定」。是系爭開 發計畫已通過環境影響說明書之審查及水土保持規劃書審查 ，目前正由被告進行區域計畫審查。且依上開函文可知，環 境影響評估審查屬臺北縣政府職權，水土保持規劃書審查屬 行政院農業委員會（下稱農委會）職權，水土保持計劃審查 又屬臺北縣政府職權，至系爭開發計畫場址設置一般事業廢 棄物掩埋場是否適宜，其審查職權則○○○區○○○○○○ ○○道路銜接永和次系統道路不論是「銜接設計是否可行」 及「銜接同意權」，前者屬水土保持計畫範圍，後者則屬道 路主管機關職權，皆屬臺北縣政府之管轄權，均非新店市公 所之職權，且其審查程序依臺北縣政府主張，係該府之主管 權責，仍應俟區域計畫審查通過本案後，該府再依相關法令 審查，被告區委會第258 次會議決議，卻要求主要聯絡道路 之道路銜接設計需為可行，必須取得新店市公所同意文件， 未能尊重主管機關臺北縣政府之法定主管權責，顯有不當。 ⒌綜上，系爭開發計畫主要聯絡道路，依水土保持規劃書所示 ，係與永和次系統道路直接接壤，至其能否銜接連通，有待 被告區委會審議後，由臺北縣政府依據相關法令審核後續之 水土保持計畫，新店市公所僅係永和次系統道路之施工機關 ，並非道路主管機關，亦非水土保持規劃及水土保持計劃之 主管機關，被告竟因新店市公所不同意銜接，遽認該聯絡道 路於永和次系統道路完工後，仍無法取得水土保持計畫及道 路主管機關臺北縣政府之同意銜接，據此將系爭開發計畫之 申請駁回，實無理由。
㈢原處分拒絕原告再次展延補正期限之要求，有違被告98年1 月6 日台內營字第0970810119號令（下稱被告98年1 月6 日 令）之意旨：
⒈被告區委會第258 次會議，要求原告就系爭開發計畫主要聯
絡道路與永和次系統道路銜接槽化設計部分，必須取得新店 市公所同意，原告遂於98年4 月15日依公有土地經營及處理 原則第6 條第1 項規定，函請新店市公所同意原告該主要聯 絡道路得與永和次系統道路銜接，新店市公所卻於98年4 月 29日，以民意及影響交通流量云云，拒絕同意，原告因而於 98年8 月10日向本院提起98年度訴字第1592號行政訴訟，並 於98年11月27日，以上開訴訟期程非原告所能掌控為由，函 請被告展延補正期限，經被告98年12月24日台內營字第0980 812144號函，援引被告98年1 月6 日令第4 點規定：「前揭 三類案件之補正期限，如有特殊不可抗力或不可歸責於申請 人之原因，經申請簽報核准者，得酌予展延補正期限」，准 予延展補正期限3 個月。故被告顯然認定原告因上述行政訴 訟之進行致未能依期補正前開事項，並無可歸責之原因。然 原告於99年5 月5 日再以同一理由申請展延補正期限時，竟 先為被告拒絕，再遭被告以未於所定期限補正為由，依區域 計畫法施行細則第16條之2 規定，駁回系爭開發計畫之申請 。然原告申請展延補正期限之原因前後並無不同，被告前次 根據其函釋意旨，准予延展補正期限，嗣後卻拒絕原告以同 一理由申請展延，顯與行政程序法第8 條揭示之信賴保護原 則有違。
⒉況區域計畫法施行細則第16條之2 與被告98年1 月6 日令， 皆未規定展延補正期限以一次為限，被告區委會第258 次會 議決議，限制原告展延補正期限僅能一次，顯已增加法令所 無之限制，另違反行政程序法第4 條所定法律保留原則。 ⒊系爭開發計畫係政府鼓勵由民間參與投資之公共建設，原告 並與臺北縣政府簽訂BOO 合約在案，且基於對政府之信賴， 已投入許多資金及心力，於92年7 月11日函請臺北縣政府轉 報請被告營建署審查，前後歷經7 次區委會專案小組會議及 4 次區委會大會審議。然被告拒絕原告以相同理由再次延展 補正期限之申請，並以原告未於期限內補正之程序上理由， 逕予駁回系爭開發計畫之申請，有違行政程序法第7 條比例 原則之規定。
㈣並聲明：訴願決定及原處分均撤銷；訴訟費用由被告負擔。四、被告抗辯：
㈠原告以系爭開發計畫申請興建之「新店安康一般事業廢棄物 掩埋場」所涉場址原屬非都市土地，故應依據區域計畫法第 15條之1 第1 項第2 項規定，向被告申請辦理分區變更，經 被告審議及認定符合同條第1 項各款所定要件後，始得許可 開發。又系爭開發計畫因同時涉及掩埋場基地之設置及相關 聯絡道路之銜接使用，故被告除應審核基地是否符合同法第
15條之2 第1 項第1 至3 及5 款規定外，尚須針對聯絡道路 審核是否符合同條第1 項第4 款所定與鄰近之交通設施能互 相配合之要件；另依被告根據該條第2 項之授權制訂之「非 都市土地開發審議作業規範」（下稱審議作業規範）總編第 26點規定：「基地聯絡道路，應至少有獨立二條通往聯外道 路，其中一條其路寬至少八公尺以上，另一條可為緊急通路 且寬度須能容納消防車之通行」，該審議作業規範附件三之 「申請使用地變更編定檢附書圖文件製作格式」復規定：申 請人應提出進出基地之通行權證明。系爭開發開發計畫之主 要聯絡道路必須連通永和次系統道路始得通行，惟永和次系 統道路於被告區委會審議期間，尚屬興闢中之工程，且該道 路與系爭開發計畫主要聯絡道路擬銜接處，不僅已完成擋土 牆排樁而無法相通，兩者之間更有約5 公尺之高度差距，顯 無法供任何車輛通行，永和次系統道路之主管機關即臺北縣 政府於區委會中，即因而表示：如欲銜接系爭開發計畫主要 聯絡道路與永和次系統道路，勢須拆除永和次系統道路設施 之擋土排樁，故應由該道路施工單位即新店市公所同意為宜 。是臺北縣政府業已依行政程序法第15條規定，將其依公路 法第30條之相關權限，委由新店市公所執行，被告因而尊重 臺北縣政府之意見，要求原告應提出主要聯絡道路與永和次 系統道路銜接設計需為可行，且須取得新店市公所同意之文 件，以符合區域計畫法第15條之2 第1 項第4 款所定要件， 自屬於法有據。惟上開擋土牆排樁及5 公尺之高度差距目前 仍然存在，故系爭開發計畫主要聯絡道路與永和次系統道路 顯然無法實質達成連接之效果，且原告經被告給予數度補正 機會，迄今仍未取得新店市公所或臺北縣政府之許可文件， 原告雖主張系爭開發計畫主要聯絡道路與永和次系統道路銜 接部分之土地均為其所有，故無取得土地同意使用之問題， 且承諾於永和次系統道路完工前不營運，惟原告既無法取得 銜接之同意文件，於永和次系統道路通車後，該主要聯絡道 路自仍無法使用，故系爭開發計畫既未符合與鄰近交通設施 能互相配合之要件，被告自無法核發開發許可。再者，系爭 開發計畫主要聯絡道路繞經都市計畫保護區土地，依法應由 都市計畫主管機關同意將該等土地作為廢棄物掩埋場聯絡道 路使用，或應循都市計畫變更程序辦理都市計畫之變更，如 未經核准，不得作為聯絡道路之用，此為該主要聯絡道路得 否合法設置之前提要件；故被告另要求原告應取得都市計畫 主管機關同意設置或都市計畫變更之文件，以確保該主要聯 絡道路得合法設置，俾與鄰近之交通設施能互相配合，自亦 屬合法。
㈡次按被告依區域計畫法第15條第1 項後段之授權，訂定之非 都市土地使用管制規則第17條規定，申請土地開發依法需辦 理環境影響評估或實施水土保持之處理及維護者，應依各目 的事業、環境影響評估或水土保持有關法規規定辦理，且目 的事業、環境影響評估、水土保持或區域計畫擬定等主管機 關之審查作業，得採併行方式辦理。而系爭開發計畫因涉及 聯絡道路之設計，被告乃依據非都市土地使用管制規則第17 條附表二所規定審議流程，依法函詢道路交通主管機關即交 通部，就系爭開發計畫道路服務水準表示意見，原告提出之 交通部97年8 月26日運綜字第0970008595號函，即係交通部 就系爭開發計畫道路若實際通行時對於交通流量之影響，回 覆原告之意見，故與系爭開發計畫主要聯絡道路於施工層面 得否與永和次系統道路順利銜接，無任何關聯。至於原告另 提出臺北縣政府於其97年5 月15日北府規字第0970352026號 函所附附表二中表示之意見，僅提及系爭開發計畫於時間上 可配合「永和次系統道路」之施工期程，且交通流量未超出 規範，對於系爭開發計畫之主要聯絡道路得否拆除永和次系 統道路之擋土牆並銜接5 公尺之高度差距，並未置一詞，亦 無從證明系爭開發計畫得與鄰近交通設施相互配合。再者， 臺北縣政府針對系爭開發計畫之水土保持計畫所為審查，及 農委會就系爭開發計畫之聯絡道路，依據水土保持法審議水 土保持規劃書，其重點均在於系爭開發計畫及其聯絡道路是 否設置妥當，而符合水土保持法得「保育水土資源、維護自 然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害」之立 法目的，並未包括該聯絡道路是否與鄰近之交通設施能否互 相配合。故原告主張系爭開發計畫聯絡道路銜接一事係屬水 土保持規劃範疇，且水土保持規劃書業經農委會審查通過， 被告應尊重農委會意見，另水土保持計畫尚未經臺北縣政府 審查，被告亦應尊重臺北縣政府未來之審查意見云云，已嚴 重混淆系爭開發計畫所涉相關審查程序，自無可採。又原告 另提出之臺北縣土木技師公會98年12月21日以北縣土技（98 ）字第0874號函，僅係該單位針對相關銜接計畫進行之評估 ，仍不足以證明權責機關臺北縣政府或新店市公所已同意上 開聯絡道路銜接永和次系統道路。
㈢原告雖另提出臺北縣政府94年7 月15日北府城規字第094047 8685號函及94年12月20日北府城規字第0940868564號函，主 張被告應先就系爭開發計畫事業主體審查同意後，再由臺北 縣政府就主要聯絡道路進行後續審查。惟上開二函文為臺北 縣政府與被告於系爭開發計畫審議過程中所為意見交換，惟 嗣後二者已就系爭開發計畫各事項之審查順序達成共識，即
原告應先取得主要聯絡道路可順利銜接永和次系統道路之相 關文件，以符合區域計畫法與審議作業規範之規定。由臺北 縣政府嗣於97年9 月5 日，以北府城開字第0970599191號函 ，請原告依法取得相關道路之土地使用權利證明文件，可見 臺北縣政府與被告已確認原告○○○區○○○○○段，即應 提出系爭開發計畫聯絡道路得與鄰近交通設施相互配合之證 明，始符合區域計畫法之相關規定及要件。
㈣原告提出系爭開發計畫之申請，依法應先向該管直轄市或縣 （市）政府（本件為臺北縣政府）提出申請書等相關書圖文 件，臺北縣政府於受理後，則應先行查核相關基本資料是否 齊全、正確，並對資料內容提供初審意見，再送請被告提報 其區委會進行審議；被告於審議及認定該申請符合區域計畫 法第15條之2 第1 項各款要件後，得許可開發。原告所提臺 北縣政府受理開發案件查核表及非都市土地開發審議作業規 範總編檢核表，僅係臺北縣政府依據前述程序，核對原告提 出之基本資料，是否確實符合區域計畫法第15條之2 第1 項 之規定，屬臺北縣政府初步查核之事項，並非其針對系爭開 發計畫主要聯絡道路連結永和次系統道路出具之同意文件。 ㈤原告另主張：依促進民間參與公共建設法第25條規定，被告 應協調臺北縣政府同意原告使用土地云云，惟依同法第5條 第2 項規定：「本法所稱主辦機關，指主辦民間參與公共建 設相關業務之機關：在中央為目的事業主管機關；在直轄市 為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。主辦機關依本 法辦理之事項，得授權所屬機關（構）執行之」，被告並非 該法之「主辦機關」，自無協調辦理之責；再者，被告係區 域計畫法第15條之1 所定之土地開發利用許可與審議機關， 礙於審議權責，避免影響審議之客觀性與公正性，亦不宜協 助原告與前臺北縣政府進行協調。
㈥末查，被告對於區委會第258 次會議，要求原告應補正之事 項，已按被告98年1 月6 日令規定：「…第3 類案件：經提 區域計畫委員會大會審查後，需依決議修正計畫書圖，給予 3 個月之期限。前揭三類案件之補正期限，如有特殊不可抗 力或不可歸責於訴願人之原因，經申請簽報核准者，得酌予 展延補正期限」，給予原告適當之延展補正期限。原告雖主 張被告拒絕其所為再次延展補正期限之申請，有違信賴保護 原則、法律保留原則及比例原則云云，惟依被告區委會審理 中案件或前例，並無因行政救濟或行政訴訟進行中而暫緩審 議之案例，且行政訴訟至確定需時一年至三年間，故被告自 難以其他機關所作行政處分於行政訴訟中，據以同意於行政 訴訟期間內暫緩開發計畫審議，故無原告所稱違反信賴保護
原則之情形，亦無逾越被告之裁量權限。況被告為區域計畫 擬定機關，依區域計畫法規定辦理分區變更許可作業，並已 給予原告約2 年之長時間補正，然原告就被告區委會第258 次會議要求其補正事項，仍未能於期限內完成補正。另被告 於原處分說明四已明白表示：原告若於行政法院判決後，取 得區委會決議要求補正之文件，得依行政程序法第128 條規 定辦理以為救濟，故已一併兼顧原告之利益，亦無原告所指 違比例原則之情事，則原告此部分主張，仍不足採。 ㈢綜上所述，原處分駁回原告之申請，符合區域計畫法第15條 之2 第1 項第4 款規定，訴願決定予以維持，亦無不合，原 告之主張均非屬實，其起訴為無理由等語，並聲明：駁回原 告之訴。
五、如事實概要欄所載之事實，有被告區委會第258 次會議紀錄 、原告99年5 月5 日（99）欣新開字第009 號函、行政訴訟 起訴狀、被告98年12月24日台內營字第0980812144號函、被 告98年1 月6 日令、原處分及訴願決定書附本院卷可稽，且 為兩造所不爭執，堪信為真實。本件兩造爭執之點，厥為： 原處分以原告未依被告所定期限，補正被告區委會第258 次 會議決議，要求原告應補正事項為由，駁回系爭開發計畫之 申請，有無違法？經查：
㈠按「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都 市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定， 辦理分區變更︰…二、為開發利用，依各該區域計畫之規定 ，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（ 市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分 區變更。」「區域計畫擬定機關為前項第2 款計畫之許可前 ，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」「 依前條第1 項第2 款規定申請開發之案件，經審議符合左列 各款條件，得許可開發︰…四、與水源供應、鄰近之交通設 施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設 備服務能相互配合者。…。」「前項審議之作業規範，由中 央主管機關會商有關機關定之。」區域計畫法第15條之1第1 項第2 款、第2 項、第15條之2 第1 項第4 款及第2 項，分 別定有明文。次按被告依區域計畫法第15條之2 第2 項之授 權，訂定之審議作業規範總編第26點規定：「基地聯絡道路 ，應至少有獨立二條通往聯外道路，其中一條其路寬至少八 公尺以上，另一條可為緊急通路且寬度須能容納消防車之通 行。但經區域計畫委員會認定情況特殊且足供需求，並無影 響安全之虞者，不在此限」，另該審議作業規範附件三之「 申請使用地變更編定檢附書圖文件製作格式」第壹項第九點
，亦明定申請人應具備之基本資料，包括「進出基地之通行 權證明」。再按「區域計畫擬定機關辦理許可審議時，如有 須補正事項者，應通知申請人限期補正，屆期未補正者，應 為駁回之處分。」另為區域計畫法施行細則第16條之2 第2 項所明定。依上述規定可知，申請就非都市土地為開發利用 者，應取得區域計畫擬定機關許可辦理分區變更，區域計畫 擬定機關在為許可與否之決定前，應將申請開發案件提報區 委會，由區委會審議是否符合區域計畫法第15條之2 第1 項 各款所定許可開發條件，審議項目包括申請開發案件與鄰近 交通設施能否相互配合；至審議作業規範總編第26點及其附 件三所定：非都市土地申請開發案件，其基地聯絡道路，應 至少有獨立二條通往聯外道路，且申請人應提出進出基地之 通行權證明，則係被告根據區域計畫法第15條之2 第2 項規 定之授權，就非都市土地申請開發案件應具備何種條件，始 符合同條第1 項第4 款所稱「與鄰近交通設施可相互配合」 ，所為技術性、細節性之規定，並未逾越母法授權之範圍， 復未增加法律所無之限制，自得援用。
㈡經查，原告為在非都市土地設置「新店安康一般事業廢棄物 掩埋場」，於92年7 月11日，依據前引區域計畫法第15條之 1 第1 項第2 款規定，提送系爭開發計畫書圖，函請臺北縣 政府轉報請被告區委會審議。被告區委會於97年7 月17日召 開之第236 次審查會議中，曾請被告說明系爭開發計畫交通 是否符合規定，如不符合，地方道路主管機關是否同意改善 道路服務水準及通行，經被告表示：系爭開發計畫經依審議 作業規範附表要件查核表，逐一查核，仍有部分要件無法確 認，即主要聯絡道路涉及都市計畫保護區土地尚未取得都市 計畫主管機關同意文件，另主要聯絡道路與永和次系統道路 銜接槽化設計，涉及需使用新店市有土地，尚未取得新店市 公所同意文件，且臺北縣政府及新店市公所迄未明確表達意 見等語。臺北縣政府嗣於區委會在98年7 月16日召開之第25 8 次會議中，就以上議題表示：永和次系統道路○○市區道 路○○○○○路系統中，系爭開發計畫私設聯絡道路與永和 次系統道路間高差甚大，且道路沿線銜接處已有許多擋土排 樁，如欲銜接永和次系統道路時，須破壞現有道路設施，故 需取得道路設施管理機關新店市公所同意；另依臺北縣都市 計畫保護區農業區土地使用審查要點規定，因系爭開發計畫 主要聯絡道路係屬未興闢完成道路，故需取得新店市公所同 意文件，如未能取得該公所同意文件者，臺北縣政府尚難同 意容許使用。該次會議因而作成決議，請原告於3 個月內， 補正系爭開發計畫主要聯絡道路與永和次系統道路銜接設計
需為可行，且須取得新店市公所同意文件，及該主要聯絡道 路涉及都市計畫保護區土地，應取得都市計畫主管機關原則 同意設置或都市計畫變更之文件，如未能於補正期限補正， 除有特殊理由，經簽報核准者，得再予展延3 個月補正期限 外，將予以駁回之處分等情，有被告所提上述二次區委會審 查會議紀錄附本院卷足憑（見本院卷第184 、198 、200 及 202 頁）。
㈢按「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市 政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」「特定 專用區內土地及建築物，不得違反其特定用途之使用。」「 都市計畫範圍內土地或建築物之使用，…，違反本法或內政 部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者， 當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所 有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰 鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改 建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供 電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施。」分別為 都市計畫法第4 條、第38條及第79條第1 項所明定。承前所 述，系爭開發計畫之主要聯絡道路，有部分用地位於都市計 畫保護區內，則原告在取得該都市計畫主管機關即臺北縣政 府同意，或該都市計畫依法辦理變更前，自不得以該保護區 內土地設置道路，否則即違反前揭都市計畫法第38條規定， 應依同法第79條第1 項規定受處罰及恢復原狀。故被告區委 會第258 次會議決議，要求原告應於3 個月內，就系爭開發 計畫主要聯絡道路涉及都市計畫保護區土地，應取得都市計 畫主管機關原則同意設置或都市計畫變更之文件，乃在確保 原告欲設置之廢棄物掩埋場有合法之聯絡道路可對外通行， 此與系爭開發計畫能否與鄰近之交通設施相互配合至為相關 。則被告依該次區委會會議決議，於98年9 月1 日，函請原 告應於3 個月內補正上開事項，自屬合法。惟該主要聯絡道 路位於都市計畫保護區部分之土地，迄未依都市計畫法第24 至29條規定，辦理都市計畫變更一節，為兩造所不爭執。至 原告主張：臺北縣政府已就該主要聯絡道路位處保護區部分 土地，同意變更都市計畫等語，為被告所否認。原告雖提出 以下臺北縣政府發函及所附文件，惟其中該府93年2 月18日 北府城規字第0930067870號函檢附之「臺北縣政府受理開發 案件查核表」（見本院卷第138 至140 頁），僅係該府依據 非都市土地使用管制規則第14條：「直轄市或縣（市）政府 依前條規定受理申請後，應查核開發計畫書圖及基本資料， 並視開發計畫之使用性質，徵詢相關單位意見後，提出具體
初審意見，併同申請案之相關書圖，送請各該區域計畫擬定 機關，提報其區域計畫委員會，依各該區域計畫內容與相關 審議作業規範及建築法令之規定審議」之規定，在受理原告 系爭開發計畫之申請後，就原告所提開發計畫書圖及基本資 料予以查核，並提出初審意見送區委會審議之文件，其中並 無隻字片語提及系爭開發計畫主要聯絡道路位於保護區部分 之土地，業經臺北縣政府同意設置道路或已變更都市計畫。 另臺北縣政府97年5 月15日北府城規字第0970352026號函附 件之回復表第1 頁所示意見：該府就系爭開發計畫曾依環境 影響評估法進行環境影響說明書之審查，最後作成有條件審 查通過環評審查，另系爭開發計畫水土保持規劃書係由農委 會審查並已有條件通過在案等語（見本院卷第84頁），則僅 能證明系爭開發計畫因依非都市土地使用管制規則第17條第 1 項：「第15條申請土地開發者於目的事業法規另有規定， 或依法需辦理環境影響評估或實施水土保持之處理及維護者 ，應依各目的事業、環境影響評估或水土保持有關法規規定 辦理」之規定，必須辦理環境影響評估及實施水土保持之處 理與維護，且已由環境影響評估及水土保持之主管機關各依 權責進行審查，故與系爭開發計畫主要聯絡道路位於保護區 部分土地，已否變更都市計畫或經臺北縣政府同意設置道路
, 台灣公司情報網