臺中高等行政法院裁定
100年度訴字第182號
原告即被選
定當事人 甘頴居
甘文瑞
甘明灝
被 告 彰化縣政府
代 表 人 卓伯源
訴訟代理人 許弘華
上列當事人間因農地重劃事件，原告不服內政部中華民國100年3
月23日臺內訴字第1000048133號訴願決定，提起行政訴訟，本院
裁定如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起 訴或被訴。」行政訴訟法第29條第1項定有明文。經查，原 告甘麗珠、甘廖春嬌、甘宥宏、甘旭家、甘莉昀、甘宗原、 甘上猷、甘以昌、甘宗昌、張超雄、盧建治、盧建民、盧千 惠、盧千壽、甘士翰、甘金殿、甘弘、甘漢、甘淑惠、張顏 千鶴、甘頴居、甘文瑞、甘明灝等23人，分別屬多數有共同 利益之人。其中甘麗珠、甘廖春嬌、甘宥宏、甘旭家、甘莉 昀、甘宗原、甘上猷於本件起訴時，選定甘頴居、甘文瑞為 當事人；另甘以昌、甘宗昌、張超雄、盧建治、盧建民、盧 千惠、盧千壽、甘士翰、甘金殿、甘弘、甘漢、甘淑惠、張 顏千鶴則選定甘明灝為當事人，符合上開選定當事人之規定 ，自屬適法，故依行政訴訟法第29條第3項規定，選定人於 選定當事人後脫離本件訴訟。
二、次按，行政訴訟法第107條第1項第10款規定；「原告之訴， 有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情 形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不 合程式或不備其他要件者。」另同法第4條第1項規定：「人 民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法 律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴 願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決 定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」所謂行政處分， 依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體 事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果 之單方行政行為而言。至於觀念通知者，指行政機關就特定
事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達而言；觀念 通知並不具有發生法律效果之意思，故不屬行政處分，有改 制前行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例可資參 照。因此，行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說 明或就法令所為之釋示，即非行政處分，人民雖有異議，並 不得對之提起撤銷之訴；另人民未依訴願法規定提起訴願， 亦不得逕行提起撤銷訴訟，否則均屬起訴不備其他要件，行 政法院應以裁定駁回之。
三、本件原告所有坐落彰化縣福興鄉○○段997、998、1023、10 54、1055、1142及1261地號等7筆農牧用地及同段1027、103 0地號等2筆建地（下稱系爭土地），前經彰化縣政府以51年 3月1日彰府地籍字第01271號函及公告辦理彰化縣福興鄉外 埔農地重劃確定在案（參見本院卷第371頁至第375頁）。迄 至99年間，原告分別於99年3月23日、4月9日、4月30日、5 月28日、6月22日向被告請求提供彰化縣福興鄉橋頭農地重 劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊，經被告 函覆應向彰化縣鹿港地政事務所申請等語（參見本院卷第30 6頁至第307頁）。嗣原告以99年8月14日陳情書向被告函詢 ：「懇請貴府函復有關福興鄉○○段997、998、1023、1054 、1055、1142及1261地號農地和福興鄉○○段1027及1030地 號建地等農地重劃所依據的主辦單位是不是彰化縣政府？同 時請函復有關福興鄉○○段1027及1030地號建地，是如何依 據『土地重劃辦法』及『土地法』由農地經由農地重劃後變 更為建地？並且請提供『土地重劃辦法』實施要點。請查照 。」（參見本院卷第304頁至第305頁）；復以99年8月30日 陳情書向被告函詢：「懇請貴府函覆有關彰化縣外埔農○○ ○區○○○○○○段997、998、1054、1055、1142及1261地 號農地和福興鄉○○段1027及1030地號建地等筆土地是否有 彰化縣福興鄉橋頭農地重劃區土地所有權人原有土地與新分 配土地對照清冊（以下簡稱：對照清冊）？彰化縣政府是否 為重劃的主辦機關？對照清冊的核定機關是不是彰化縣政府 ？核定的法律依據及核定實施的日期？請查照。」（參見本 院卷第306頁至第308頁）。案經被告以99年11月2日府地劃 字第0990278764號函覆原告：「一、依據台端等3人99年8月 14日、99年8月30日陳情書辦理。二、有關台端函詢之相關 問題，本府業以99年8月3日府地劃字第0990192246號函、99 年10月1日府地劃字第0990247586號函復有案。另有關所陳 重劃前福興鄉○○段639-1地號、639-2地號土地經由農地重 劃變更為建地，嚴重侵害權益一節，參照65年10月19日臺灣 省地政局地五字第48317號函釋：『未參加交換分合而列入
保留清冊者，原可依照變更使用情形測量及調查結果，…… 於公告確定後，據以辦理登記』（該函影本前經本府送達） ，該2筆土地（雜地目）重劃當時應依上開規定辦理地目變 更為建，且並無負擔任何重劃費用。三、另台端所爭執橋頭 農地重劃土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊之疑 義，查台端所有土地係參加外埔農地重劃，非橋頭農地重劃 ，該清冊之由來及原因，因年代久遠，且相關佐證資料並不 齊全，致難以考究。」（下稱系爭函文，參見本院卷第166 頁）。原告不服，提起訴願，經訴願管轄機關認定原告訴願 為不合法，應不予受理，作成訴願不受理之決定。原告猶表 不服，遂提起本件行政訴訟，並聲明：「⒈請求撤銷訴願決 定及系爭函文。⒉被告所核發彰化縣福興鄉外埔農地重劃區 土地業主與承租人對照清冊（內頁標題為彰化縣福興鄉橋頭 農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊， 即本院卷78頁以下）應予註銷，並賠償原告甘文瑞等9人蓬 來稻谷總計134,028台斤及原告甘明灝等14人蓬來稻谷總計 38,082台斤，或依給付時之市價折合現金賠償原告。⒊訴訟 費用由被告負擔。」
四、茲依原告聲明事項，分述如下：
（一）關於撤銷訴願決定及系爭函文部分：
查上開原告向被告陳情之內容，無非係對系爭土地辦理農 地重劃之主管機關、名稱、所適用之法令及核定實施之時 間等有所疑問，乃具函向被告請求釋疑，並請被告提供有 關之法令及辦理農地重劃區土地所有權人原有土地與新分 配土地對照清冊，核其性質，應屬行政程序法第168條所 規定人民對於行政法令之查詢及維護行政上權益之陳情事 件。被告以系爭函文所為之答覆，內容亦僅在重申前已回 覆之意旨，並解釋原告所提出之疑問，應屬觀念通知，並 非可對外直接發生法律效果之行政處分，依法自不得提起 行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟。本件原告不服被告所 為之系爭函文，並主張依據行政訴訟法第4條第1項提起撤 銷訴訟（參見本院卷第292頁），揆諸首開說明，即有起 訴不備其他要件之違法，且依其情形無從補正，應以裁定 駁回之。
（二）關於註銷彰化縣福興鄉外埔農地重劃區土地業主與承租人 對照清冊部分：
本件彰化縣福興鄉外埔農地重劃係於51年間所辦理，依照 當時所適用之土地重劃辦法第21條規定：「承租地因土地 重劃不能達到租賃之目的者，承租人得終止其契約，因土 地重劃致妨害承租地之原使用者，承租人得請求租金之相
當減額，承租地因土地重劃致增加其利用價值者，出租人 得請求租金之相當增額，對於前項之請求，承租人得終止 契約而免其義務。」（參見本院卷第182頁）；另參酌行 為時（即43年12月9日修正）耕地三七五減租條例第6條第 1項規定：「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之 ，租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租 人申請登記。」暨當時臺灣省地政局51年11月2日地戊字 第2429號函送之農地重劃應用書表冊類格式附表38及39之 「○○政府農地重劃區公告期滿確定辦理租約變更通知書 」（參見本院卷第187頁至第189頁），亦清楚載明檢附「 ○○農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照 清冊」，通知承租人及出租人向耕地所在地鄉公所申請辦 理租約變更登記。可知，系爭「重劃區土地業主與承租人 對照清冊」、「所有權人原有土地與新分配土地對照清冊 」（參見本院卷第183頁至第186頁）之內容，應僅是記載 農地重劃前、後土地所有權人原有土地與新分配土地暨業 主與承租人之異動情形，俾供承租人及出租人辦理變更登 記時之參考，並非一經被告作成時即一定發生租賃之法律 效果，其有關租約變更部分，仍應由承租人及出租人協議 後會同向耕地所在地鄉鎮公所申請辦理變更登記始發生變 動之效力。質言之，上開對照清冊之核發僅係被告依據彰 化縣福興鄉外埔農地重劃結果所為提供重劃前、後土地所 有權人原有土地與新分配土地暨業主與承租人異動情形之 事實行為，並非行政處分，依法自不得提起行政訴訟法第 4條第1項之撤銷訴訟。況且，原告主張該對照清冊為行政 處分，亦未就被告核發上開對照清冊部分，先行提起訴願 ，有其訴願書及訴願決定書在卷可按（參見訴願卷第58頁 、本院卷第31頁至第33頁），其逕行提起撤銷訴訟，亦不 合法。本件原告不服被告所核發上開對照清冊，並主張依 據行政訴訟法第4條第1項提起撤銷訴訟（參見本院卷第41 5頁），請求註銷上開對照清冊，揆諸首開說明，即有起 訴不備其他要件之違法，且依其情形無從補正，應以裁定 駁回之。
（三）關於給付原告蓬來稻谷或依市價折合現金賠償部分： ⒈按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程 序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」另「當事 人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政 法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程 序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法 院就國家賠償部分，自當事人依法『附帶』提起國家賠償
時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴 訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形 而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償 法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可 單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回 。」復經最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議 （二）決議在案。
⒉本件原告有關請求被告應賠償原告甘文瑞等9人蓬來稻谷 總計134,028台斤及原告甘明灝等14人蓬來稻谷總計38,08 2台斤，或依給付時之市價折合現金賠償原告之聲明部分 ，係依前揭行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依 國家賠償法規定請求損害賠償，由於原告起訴請求撤銷系 爭函文及對照清冊部分，既經本院認定有行政訴訟法第10 7條第1項第10款之不合法情形，已如前述，則原告此部分 起訴，因屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟， 已失所附麗，參照前揭決議意旨，自應一併駁回之。五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法 第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。中 華 民 國 100 年 12 月 1 日 臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。中 華 民 國 100 年 12 月 1 日 書記官 莊 啟 明