高雄高等行政法院簡易判決
98年度簡字第165號
原 告 經濟部工業局高雄臨海林園大發工業區
聯合污水處理廠
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 吳小燕 律師
許登科 律師
胡仁達 律師
被 告 高雄縣政府環境保護局
代 表 人 乙○○ 局長
訴訟代理人 戊○○
丁○○
己○○
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄縣政府中華民國
98年6月11日府法訴字第0980146584號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣被告於民國98年1月21日派員前往稽查原告所屬大發工業 區污水處理廠（下稱大發污水廠）進行污泥盛裝打包作業時 ，發現盛裝後之有害性污泥（C-0119，下稱系爭污泥）露天 貯存，未設有防止地面水及雨水流入、滲透之設備或措施， 且未於明顯處設置標示，被告乃以原告違反「廢棄物清理法 第36條暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」（下稱 設施標準）第7條及第11條之規定，依廢棄物清理法第53條 規定裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元，原告不服，提起 訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰（一）依設施標準第43條第1項之立法目的 與意旨，乃容許事業委託合法業者（即受託處理者）代為清 理或處理廢棄物，並要求以書面契約訂明受託者之義務與責 任。是以，若事業委託受託處理者，本即寓有適度轉嫁事業 之責任效果，並約明於書面契約中，當然，事業本身固然不 免其管理責任，但受託處理者，因訂立書面契約後，成為清 理之主體，自應承擔廢棄物清理之行政法上義務。最高行政 法院92年度判字第1683號判決指出受託處理者有依法遵循清 除廢棄物之義務，書面契約之用意，在協助稽查審查，但該 判決亦未禁止書面契約轉嫁受託者來承擔行政法上義務。再
者，在行政罰之處罰上，若同屬狀態責任，則有直接管領力 者（近者），優先於無直接管理力者（遠者）受罰，否則， 置直接應負責任之人免受處罰，而處罰次要責任人，應非法 律所平。受託處理者，因書面契約之訂立，固然應受事業稽 核管理是否有違約和適法處理廢棄物，抑且，更重要的是， 受託處理者本身因書面契約之訂立成為行政法上義務與責任 之主體。再者，相較於委託者（即原告），受託處理者乃具 直接管領力（近者）外，受託處理者依法為廢棄物法之行政 法上責任主體，並且依契約業已承擔（優先）違背廢棄物清 理之責任。原告委由尚潔環境工程股份有限公司（下稱尚潔 公司）就系爭污泥辦理盛裝打包作業，被告未以尚潔公司為 直接和主要受罰之主體，反以次要且較不具直接管領力之原 告為受罰對象，並忽略原告已以書面契約轉嫁相關責任予尚 潔公司，而僅負次要責任，足見被告之處分顯有違誤。（二 ）被告未於原處分內表明其認定本件屬有害事業廢棄物之依 據，其法定程式顯有欠缺，應予撤銷：參照行政程序法第5 條及第96條第1項第2款規定、鈞院92年度訴字第1157號及最 高行政法院93年度判字第1624號判決，廢棄物清理法第2條 規定：「本法所稱廢棄物，分下列二種‧‧‧二、事業廢棄 物：（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險 性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。 ‧‧‧前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會商 中央目的事業主管機關定之。」行政院環境保護署（下稱環 保署）即依此授權規定，訂有「有害事業廢棄物認定標準」 ，其中第2條規定：「有害事業廢棄物以下列方式依序判定 ：一、列表之有害事業廢棄物。二、有害特性特定之有害事 業廢棄物。三、其他經中央主管機關公告者。」並於同標準 第3條及第4條訂有「列表之有害事業廢棄物」及「有害特性 認定之有害事業廢棄物」種類，足見若廢棄物清理法所規範 之有害事業廢棄物，須先經依「有害事業廢棄物認定標準」 分予依序判定，迺屬明確。被告原處分書之「違反事實」欄 內，係記載：「本局於98年1月21日派員稽查，發現貴廠所 屬大發廠正進行污泥盛裝打包作業，惟盛裝後之有害性污泥 C-0119露天貯存，未設有防止地面水及雨水流入、滲透之設 備或措施，且未於明顯處設置標示，違反廢棄物清理法第36 條暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第7條及第11 條之規定。」「裁處理由及法令依據」欄內，則載稱：「違 反『廢棄物清理法』第36條暨同條第53條之規定處分。」云 云。惟查，被告所為之原處分內容，就所認原告所屬大發污 水廠進行盛裝打包之污泥，究竟何以屬上開認定標準所規範
之有害事業廢棄物，未進一步詳查審究和附據其法令依據， 僅逕援引「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第7 條及第11條等關於有害事業廢棄物之貯存方法及設施之規定 ，並以廢棄物清理法第36條及第53條作為裁處之法令依據， 其認事用法顯有與法未合之處，至為灼然，應予以撤銷。（ 三）原告上級機關即經濟部工業局係於98年1月17日與尚潔 公司簽訂「大發廠污泥儲倉及污泥曬乾床污泥餅緊急儲裝推 置工作」勞務採購契約書，並以原告為承辦單位，依勞務採 購契約書後附之「工作說明書」之貳、施工要點中，第二點 、尚潔公司需派遣專業人員將大發廠之污泥，辦理儲倉及曬 乾床污泥餅緊急儲裝推置工作；此外，第三點，尚潔公司並 應準備施工所須之工具材料；第四點，於施工完畢後清理現 場尚潔公司並應恢復原狀，及清理、運走廢雜物。再者，更 重要的是，尚潔公司已出具於勞務採購契約書後附立切結書 ，承諾就上開污泥儲裝推置工作，已充分明瞭有關之行政責 任，並願確實遵行有關法令之規定等語。是則，原告確已將 所屬大發污水廠污泥之盛裝打包工作委託尚潔公司辦理，並 由後者立於直接管領地位，承擔依法處置廢棄物之行政責任 。此復對照本勞務採購契約書第十三條之（八）廠商未遵守 法令致生履約事故者，由廠商負責；暨第八條之（九）廠商 應對其履約場所作業及履約方法之適當性、可靠性及安全性 負完全責任，更明證本件行政責任已轉由尚潔公司優先承擔 ，被告以原告為受裁罰處分人，容有未符法制之嫌。（四） 復且，尚潔公司總經理丙○○於鈞院98年12月17日準備程序 時，已結證：污泥堆置之曬乾床，下設有收集污水的管道， 且上方蓋有帆布，故不會被雨水淋濕；又盛裝打包完成後才 會運到貯存場所等語，可知被告於98年1月21日至大發污水 廠稽查時，當時尚潔公司係從事貯存前之暫時盛裝打包工作 ，一旦盛裝打包完成，並由原告完成招標程序後，即會由其 他廠商辦理後續清除、處理事宜。況尚潔公司當時已採取防 止污泥外洩之措施，客觀上並不會造成環境污染。詎被告無 視此情，仍逕作成原處分，難謂全然適法有理，原告自難甘 服等語。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。三、被告則以︰卷查本案，按廢棄物清理法之立法目的係為有效 清除處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，此觀廢棄 物清理法第1條之規定自明。故各級環保主管機關，必須對 於所轄各事業機構之事業廢棄物之產生、貯存、清除、處理 及再利用情形加以嚴格管理監督，此係針對業者產生廢棄物 污染源所為預防性管制措施，避免對環境產生重大危害，始 能達到廢棄物清理法之立法目的（鈞院94年度簡字第44號判
決意旨參照）。事業廢棄物之「貯存」、「清除」、「處理 」等各階段作業之「方法」及「設施標準」應遵守設施標準 之規定，設施標準第7條第1項與第11條規定係基於各種有害 事業廢棄物與一般廢棄物之化學特性殊異，為嚴格管理監督 事業廢棄物，預防有害事業廢棄物貯存方法及設施不當造成 污染，並因災害防護上有其即時辨識之需要，訂定廢棄物統 一通識之標示與標誌，以資遵循。故被告爰依規定所為之處 分洵無違誤，理由如下：（一）被告98年1月21日派員稽查 ，發現原告所屬大發污水廠正進行污泥盛裝打包之作業，系 爭污泥打包後集中貯存於露天之貯存區露天貯存，未設有防 止地面水及雨水流入、滲透之設備或措施，且未於明顯處設 置標示，爰此，原告有違反廢棄物清理法第36條第1項暨設 施標準第7條及第11條之規定，故原告將系爭有害污泥打包 後，集中於特定之混凝土構造物之地點圈圍貯存，復以辯稱 ：「‧‧‧被告見廠區置有尚待盛裝打包之系爭有害性污泥 ，竟遽認系爭有害性污泥係露天貯存‧‧‧」云云，原告實 難謂有阻卻違法之事由，此有被告卷附「事業廢棄物稽查工 作紀錄表單影本及照片4幀」可稽。（二）又按廢棄物清理 法第36條、第53條及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標 準相關規定之意旨，係規範有害事業廢棄物貯存、清除或處 理之方法或設施，有未符合中央主管機關所定上開標準之情 形，即應依法處罰。原告為高雄臨海林園大發工業區聯合污 水廠，依環保署96年7月17日環署廢字第0960052929號公告 ，業將「工業區、加工出口區及科學園區廢（污）水處理廠 」指定為廢棄物清理法第2條第4項規定之事業。按設施標準 第2條規定「尚潔公司」若未依規定取得清除，處理，清理 業者之資格而從事上述工作則屬違法之行為，稽查當時，「 尚潔公司」並無依法從事清除或從事處理業務之資格，該公 司係僅受原告委託提供勞務服務依約定在「原告所屬大發污 水處理廠廠區內」為原告執行污泥盛裝打包及存放之作業， 屬事業廢棄物於清除、處理前，放置於特定地點或貯存容器 、設施內之「貯存行為」與原告援引之「受託清除」或「受 託處理」情形實為南轅北轍，盱衡原告忽略而未將委託辦理 「盛裝打包及存放」有害性污泥之「貯存行為」言明，竟將 廠區內之廢棄物貯存行為援引比附為「委託清除廢棄物」甚 或「委託處理廢棄物」等之行為，著實有誤。（三）次查， 依據設施標準第43條第1項規定，參照最高行政法院92年度 判字第1683號判決意旨以及環保署94年12月19日環署廢字第 0940098207號解釋函，事業產出之廢棄物縱使確為「委託清 除」行為或「委託處理」行為，尚無使事業以委託之契約關
係，免除其應負擔行政法上義務之法理，況且原告事實僅為 委託尚潔公司於原告所屬之大發污水廠內辦理廢棄物包裝貯 存之勞務工作，而非法律規定之「從事委託清除行為」或「 從事委託處理行為」，則系爭有害污泥之包裝貯存作業，其 物之狀態事實上仍為原告所「產出」而「持有」並「所有」 ，且於原告之實力可支配範圍內，原告主張應以尚潔公司為 行政法上義務與責任之主體，於事實有違。原告所「產出」 而「持有」並「所有」之有害性污泥，其貯存於原告自己所 屬大發污水廠廠區內之期間屬廢棄物清理法所稱之「貯存行 為」，尚潔公司係受原告委託提供勞務服務依約定在原告所 屬大發污水處理廠廠區內為原告辦理污泥盛裝打包集中存放 之作業，依廢棄物清理法所規範之事業機構應負符合貯存規 定之作為義務，並不因原告委託系爭廢棄物之打包、存放， 而得開脫其應負之責任。按學者所謂之「狀態責任」為因對 物之所有或占有而對之具有事實性管領力者，即負有應作為 之義務，所有人或占有人所承擔的是對其所有物合法與安全 狀態之維護，若物之狀態產生危險，此時狀態責任人即負有 排除違法、回復安全之義務，其理由正在於其所負之責任為 狀態責任，而非行為責任。本案原告所「產出」而「持有」 並「所有」之有害性污泥，縱因原告委託之尚潔公司於工作 時發生瑕疵者，原告尚可請求尚潔公司改善其工作或依約履 行，甚而請求瑕疵之擔保，此為原告與尚潔公司兩造契約之 權利義務，況依原告委託之事實，尚潔公司受託之工作僅為 原告於廠區內辦理本案污泥盛裝打包之勞務作業，應難涉同 屬狀態責任所意涵之多數管領力者責任優位範疇，亦難謂原 告不具有直接之管領力，原告所提之訴，理由實不足採憑， 是以，原告對於大發污水廠產出之有害事業廢棄物，在未清 除離開廠區之前，依廢棄物清理法等相關法令規定，原告即 負有管理及監督系爭有害性污泥有關「貯存」事宜之責任， 原告未依設施標準第7條及第11條規定，設置防止地面水及 雨水流入、滲透之設備或措施，並予明顯標示或標誌，被告 所為處分，於法並無違誤。（四）原告述稱被告未於原處分 內表明其認定本件屬有害事業廢棄物之依據，其法定程序顯 有欠缺，被告認原告所述實屬無稽，循依原告所提，補充答 陳：按被告於98年1月21日派員稽查，發現原告違反廢棄物 清理法事件，爰依行政程序法第102條及第105條規定，函送 陳述意見書給予原告陳述意見之機會，並聽取原告之意見， 於聽取原告之陳述後認為其事實仍屬違法之行為，爰依廢棄 物清理法裁處罰鍰，裁處之程序並無原告所稱之欠缺。次按 被告於執行稽查工作時，發現原告正進行污泥盛裝打包作業
，惟包裝後之有害性污泥（C-0119）露天貯存，未設有防止 地面水及雨水流入、滲透之設備或措施，且未於明顯處設置 標示，違反廢棄物清理法第36條暨事業廢棄物貯存清除處理 方法及設施標準第7條及第11條之規定，於稽查當時就案件 事實之認定為法令之引述與解釋，除現場稽查之稽查紀錄單 有原告代表簽章確認外，被告於通知原告陳述意見之通知書 暨裁處書亦有所載。（五）原告述稱之「有害事業廢棄物認 定標準」相關規定之論述，尚有部分未盡完整，恐有斷章取 義致誤解法令規範之虞，被告補充本案相關之法令如下：廢 棄物清理法第2條第1項第2款、第2項、第31條第1項第1款、 第2款、第2項、有害事業廢棄物認定標準第2條、第4條、環 保署92年1月24日環署廢字第0920007509號公告。又廢棄物 清理法第36條、第53條及事業廢棄物貯存清除處理方法及設 施標準相關規定之意旨，係規範有害事業廢棄物貯存、清除 或處理之方法或設施，有未符合中央主管機關所定上開標準 之情形，即應依法處罰。原告為高雄臨海林園大發工業區聯 合污水廠，依環保署96年7月17日環署廢字第0960052929號 公告，業將「工業區、加工出口區及科學園區廢（污）水處 理廠」指定為廢棄物清理法第2條第4項規定之事業。本案原 告屬行政院環境保護署指定公告「應檢具事業廢棄物清理計 畫書之事業」，原告依據廢棄物清理法第31條第1項第1款規 定檢具事業廢棄物清理計畫書送交被告審查，並依同法條第 1項第2款規定，按行政院環境保護署規定之格式、項目、內 容、頻率，以網路傳輸方式，向被告申報其廢棄物之產出、 貯存、清除、處理、再利用、輸出、輸入、過境或轉口情形 。本案系爭有害事業廢棄物（C-0119），實為原告自行依「 有害事業廢棄物認定標準」第4條規定，認定系爭事業廢棄 物之特性與種類（其他含有毒重金屬且超出溶出標準之混合 廢棄物（C-0119）），再由原告依「公告事業廢棄物清理計 畫書之格式及應載明事項」所定之格式向被告誠實申報產出 之「廢棄物」資料（即廢棄物之種類、特性、產出數量、貯 存數量、清除方式、處理方式），由被告收件審查核准；原 告並每月以網路傳輸方式上網填報產出之「廢棄物」資料（ 即廢棄物之種類、特性、產出數量、貯存數量、清除方式、 處理方式）。（六）綜上，原告依其所認定之廢棄物特性與 種類，每月以網路傳輸方式反覆填報其所產出之各項廢棄物 （包含系爭廢棄物）之資料，並反覆執行清除、處理系爭廢 棄物，履行其行政法上應作為之義務為不證自明之事實；易 言之，原告自行認定系爭廢棄物為其他含有毒重金屬且超出 溶出標準之混合廢棄物（C-0119），並每月以網路傳輸方式
反覆填報其資料，難謂原告係不明系爭廢棄物之特性係屬有 害事業廢棄物，而妄自推測該廢棄物特性而濫予申報；果真 如然，則原告恐有不實申報公文書之虞。原告諉稱被告對於 系爭事業廢棄物，未進一步詳查審究和附據其法令依據，僅 逕援引「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」之規定 ，科處原告罰鍰6萬元，顯有違背行政行為應依法令以及明 確性之要求云云，顯為無稽且為不攻自破之論述。原告因怠 於業務上必要之管理，而致違反行政法上應作為義務之事實 ，現場稽查之稽查紀錄單亦有原告簽章確認，被告依據廢棄 物清理法相關規定開立裁處書，並無不當等語，資為抗辯。 並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並 有被告98年1月21日事業廢棄物稽查工作紀錄表、稽查照片 、98年1月22日高縣環四字第0980800246號函、原告98年2月 2日聯合字第0987170240號函暨陳述意見書、被告98年2月26 日高縣環四字第0980004755號函附98年2月23日高縣環四字 第40-098-020010號裁處書等附於原處分卷可稽，洵堪認定 。原告雖以前揭情詞資為爭執，惟查：
（一）按「本法所稱廢棄物，分下列二種：‧‧‧二、事業廢棄 物：(一)有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險 性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物 。(二)一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以 外之廢棄物。‧‧‧第1項第2款之事業，係指農工礦廠( 場)、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、 事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室 及其他經中央主管機關指定之事業。」「經中央主管機關 指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限辦理下列 事項：一、檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣( 市)主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准後，始 得營運；與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時，亦同 。二、依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率， 以網路傳輸方式，向直轄市、縣(市)主管機關申報其廢棄 物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出、輸入、過 境或轉口情形。但中央主管機關另有規定以書面申報者， 不在此限。‧‧‧前項第1款事業廢棄物清理計畫書之格 式及應載明事項，由中央主管機關會商中央目的事業主管 機關定之‧‧‧。」「事業廢棄物之貯存、清除或處理方 法及設施，應符合中央主管機關之規定。前項事業廢棄物 之貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定 之。」「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元
以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續 處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：‧‧‧二、貯 存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第36條第1項規定 ‧‧‧。」廢棄物清理法第2條、第31條、第36條、第53 條分別定有明文。次按「本標準依廢棄物清理法（以下簡 稱本法）第36條第2項規定訂定之。」「本標準專用名詞 定義如下：一、貯存：指事業廢棄物於清除、處理前，放 置於特定地點或貯存容器、設施內之行為。二、清除：指 事業廢棄物之收集、運輸行為。三、處理：指下列行為： （一）中間處理：指事業廢棄物在最終處置或再利用前， 以物理、化學、生物、熱處理或其他處理方法，改變其物 理、化學、生物特性或成分，達成分離、減積、去毒、固 化或穩定之行為。（二）最終處置：指衛生掩埋、封閉掩 埋、安定掩埋或海洋棄置事業廢棄物之行為。（三）再利 用：指事業產生之事業廢棄物自行、販賣、轉讓或委託做 為原料、材料、燃料、填土或其他經中央目的事業主管機 關認定之用途行為，並應符合其規定者。四、清理：指貯 存、清除或處理事業廢棄物之行為。‧‧‧。」「有害事 業廢棄物之貯存方法，除生物醫療廢棄物之廢尖銳器具及 感染性廢棄物外，應符合下列規定：一、應依有害事業廢 棄物認定方式或危害特性分類貯存。二、應以固定包裝材 料或容器密封盛裝，置於貯存設施內，分類編號，並標示 產生廢棄物之事業名稱、貯存日期、數量、成分及區別有 害事業廢棄物特性之標誌‧‧‧。」「有害事業廢棄物之 貯存設施，除生物醫療廢棄物之廢尖銳器具及感染性廢棄 物外，應符合下列規定：一、應設置專門貯存場所，其地 面應堅固，四周採用抗蝕及不透水材料襯墊或構築。二、 應有防止地面水、雨水及地下水流入、滲透之設備或措施 。三、由貯存設施產生之廢液、廢氣、惡臭等，應有收集 或防止其污染地面水體、地下水體、空氣、土壤之設備或 措施。四、應於明顯處，設置白底、紅字、黑框之警告標 示，並有災害防止設備‧‧‧。」「事業採本法第28條第 1項第2款至第4款規定之方式清除、處理事業廢棄物者， 清除前應先與受託處理者簽訂書面契約或取得執行機關出 具同意處理之證明文件，並應與受託清除者簽訂書面契約 。」「有害事業廢棄物以下列方式依序判定：一、列表之 有害事業廢棄物。二、有害特性認定之有害事業廢棄物。 三、其他經中央主管機關公告者。」「有害特性認定之有 害事業廢棄物種類如下：一、毒性有害事業廢棄物：（一 ）依毒性化學物質管理法公告之第一類、第二類及第三類
毒性化學物質之固體或液體廢棄物。（二）直接接觸前目 毒性化學物質之廢棄盛裝容器。二、溶出毒性事業廢棄物 ：指事業廢棄物依使用原物料、製程及廢棄物成分特性之 相關性選定分析項目，以毒性特性溶出程序（以下簡稱TC LP）直接判定或先經萃取處理再判定之萃出液，其成分濃 度超過附表四之標準者。．．．。」分別為設施標準第1 條、第2條、第7條、第11條、第43條第1項、有害事業廢 棄物認定標準第2條及第4條所明定。又「主旨：修正『指 定廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業』。依據：廢棄 物清理法第2條第4項。公告事項：中央主管機關指定以下 為事業：‧‧‧工業區、加工出口區及科學園區污水處理 廠：工業區、加工出口區及科學園區之廢（污）水處理廠 ‧‧‧。」亦經環保署96年7月17日環署廢字第096005292 9號公告在案。
（二）按設施標準係依中央主管機關環保署依廢棄物清理法第36 條第2項之授權所訂定，上開設施標準第7條第1項與第11 條之規定係基於各種有害事業廢棄物與一般廢棄物之化學 特性殊異，為嚴格管理監督事業廢棄物，預防有害事業廢 棄物貯存方法及設施不當造成污染，並因災害防護上有其 即時辨識之需要，訂定廢棄物統一通識之標示與標誌，以 資遵循。經查，本件被告於98年1月21日派員稽查，發現 原告所屬大發污水廠正進行污泥盛裝打包作業，惟包裝後 之有害性污泥（C-0119）露天貯存，未設有防止地面水及 雨水流入、滲透之設備或措施，且未於明顯處設置標示， 乃以原告違反廢棄物清理法第36條暨設施標準第7條及第1 1條之規定，依廢棄物清理法第53條規定裁處罰鍰6萬元， 揆諸上開規定，並無不合。原告雖主張：被告未於原處分 表明其認定本件屬有害事業廢棄物之依據，逕引廢棄物清 理法及設施標準等規定處罰原告，違背行政行為應依法令 以及明確性之要求云云。惟查，依廢棄物清理法第36條、 第53條及設施標準相關規定之意旨，係規範有害事業廢棄 物貯存、清除或處理之方法或設施，有未符合中央主管機 關所定上開標準之情形，即應依法處罰。原告為高雄臨海 林園大發工業區聯合污水廠，依環保署96年7月17日環署 廢字第0960052929號公告，業將「工業區、加工出口區及 科學園區廢（污）水處理廠」指定為廢棄物清理法第2條 第4項規定之事業，是原告屬環保署指定公告「應檢具事 業廢棄物清理計畫書之事業」，應依廢棄物清理法第31條 第1項第1款規定檢具事業廢棄物清理計畫書送交被告審查 ，並依同法條第1項第2款規定，按行政院環境保護署規定
之格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式，向被告申 報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出、 輸入、過境或轉口情形。本案系爭有害事業廢棄物（C-01 19），實為原告自行依「有害事業廢棄物認定標準」第4 條規定，認定系爭事業廢棄物之特性與種類（其他含有毒 重金屬且超出溶出標準之混合廢棄物（C-0119）），再由 原告依「公告事業廢棄物清理計畫書之格式及應載明事項 」所定之格式向被告誠實申報產出之「廢棄物」資料（即 廢棄物之種類、特性、產出數量、貯存數量、清除方式、 處理方式），由被告收件審查核准；原告並每月以網路傳 輸方式上網填報產出之「廢棄物」資料（即廢棄物之種類 、特性、產出數量、貯存數量、清除方式、處理方式）， 此有原告自行申報資料附卷可稽，則原告依其所認定之廢 棄物特性與種類，每月以網路傳輸方式反覆填報其所產出 之各項廢棄物（包含系爭廢棄物）之資料，並反覆執行清 除、處理系爭廢棄物，履行其行政法上應作為之義務為不 證自明之事實；易言之，原告自行認定系爭廢棄物為其他 含有毒重金屬且超出溶出標準之混合廢棄物（C-0119）， 並每月以網路傳輸方式反覆填報其資料，難謂原告係不明 系爭廢棄物之特性係屬有害事業廢棄物，而妄自推測該廢 棄物特性而濫予申報；果真如然，則原告恐有不實申報公 文書之虞。是原告諉稱被告對於系爭事業廢棄物，未進一 步詳查審究和附據其法令依據，僅逕援引廢棄物清理法及 設施標準等規定處罰原告，違背行政行為應依法令以及明 確性之要求云云，委無可採。
（三）另原告指稱本件依據狀態責任法理，應優先處罰有直接管 領力之尚潔公司乙節。惟按上開設施標準第2條規定，貯 存：指事業廢棄物於清除、處理前，放置於特定地點或貯 存容器、設施內之行為。清除：指事業廢棄物之收集、運 輸行為。處理：指下列行為：(一)中間處理：指事業廢棄 物在最終處置或再利用前，以物理、化學、生物、熱處理 或其他處理方法，改變其物理、化學、生物特性或成分， 達成分離、減積、去毒、固化或穩定之行為。(二)最終處 置：指衛生掩埋、封閉掩埋、安定掩埋或海洋棄置事業廢 棄物之行為。(三)再利用：指事業產生之事業廢棄物自行 、販賣、轉讓或委託做為原料、材料、燃料、填土或其他 經中央目的事業主管機關認定之用途行為，並應符合其規 定者。清理：指貯存、清除或處理事業廢棄物之行為。是 尚潔公司若未依規定取得清除、處理之清理業者之資格而 從事上述工作則屬違法之行為。經查，本件稽查當時，尚
潔公司並無依法從事清除或處理事業廢棄物業務之資格， 該公司係僅受原告委託提供勞務服務，依約定在「原告所 屬大發污水處理廠廠區內」為原告執行污泥盛裝打包及存 放之作業，此經證人即尚潔公司總經理丙○○到庭證述無 訛（見本院98年12月17日準備程序筆錄），並有經濟部工 業局於98年1月17日與尚潔公司簽訂「大發廠污泥儲倉及 污泥曬乾床污泥餅緊急儲裝推置工作」之勞務採購契約書 附於本院卷可稽，是與原告援引之「受託清除」或「受託 處理」情形實為南轅北轍。盱衡原告未將委託辦理「盛裝 打包及存放」有害性污泥之「貯存行為」言明，竟將廠區 內之事業廢棄物貯存行為援引比附為「委託清除廢棄物」 甚或「委託處理廢棄物」等之行為，著實有誤。又依設施 標準第43條第1項規定及參照最高行政法院92年度判字第1 683號判決意旨，事業產出之廢棄物縱使確為「委託清除 」行為或「委託處理」行為，尚無使事業以委託之契約關 係，免除其應負行政法上義務之理。況原告僅為委託尚潔 公司於大發污水廠內辦理廢棄物盛裝打包及存放之勞務工 作而非法律規定之「從事委託清除行為」或「從事委託處 理行為」，則系爭有害污泥之包裝貯存作業，其物之狀態 事實上仍為原告所「產出」而「持有」並「所有」，且於 原告之實力可支配範圍內，原告主張應以尚潔公司為行政 法上義務與責任之主體，顯於事實有違。本件原告所「產 出」而「持有」並「所有」之有害性污泥，其貯存於原告 本身所屬大發污水廠廠區內之期間屬廢棄物清理法所稱之 「貯存行為」，尚潔公司係受原告委託提供勞務服務依約 定在原告所屬大發污水處理廠區內為原告辦理污泥盛裝打 包集中存放之作業，依廢棄物清理法所規範之事業機構應 負符合貯存規定之作為義務，並不因原告委託尚潔公司系 爭廢棄物之打包、存放，而得脫免其應負之責任。又按學 者所謂之「狀態責任」為因對物之所有或占有而對之具有 事實性管領力者，即負有應作為之義務，所有人或占有人 所承擔的是對其所有物合法與安全狀態之維護，若物之狀 態產生危險，此時狀態責任人即負有排除違法、回復安全 之義務，其理由在於其所負之責任為狀態責任，而非行為 責任。本件原告所「產出」而「持有」並「所有」之有害 性污泥，縱因原告委託之尚潔公司於工作時發生瑕疵者， 原告尚可請求尚潔公司改善其工作或依約履行，甚而請求 瑕疵之擔保，此為原告與尚潔公司兩造契約之權利義務， 況依原告委託之事實，尚潔公司受託之工作僅為原告於廠 區內辦理本案污泥盛裝打包之勞務作業，應難涉同屬狀態
責任所意涵之多數管領力者責任優位範疇，亦難謂原告不 具有直接之管領力，是以，原告對於大發污水廠產出之有 害事業廢棄物，在未清除離開廠區之前，依廢棄物清理法 等相關法令規定，原告即負有管理及監督系爭有害性污泥 有關「貯存」事宜之責任，原告主張被告應優先處罰尚潔 公司，顯將「狀態責任」與「行政秩序罰」混為一談，亦 非可採。
（四）至原告訴稱：依尚潔公司總經理丙○○之證詞，可知被告 至大發污水廠稽查時，尚潔公司係從事貯存前之暫時盛裝 打包工作，且尚潔公司當時已採取防止污泥外洩之措施， 客觀上並不會造成環境污染，詎被告無視此情仍逕作成原 處分，難謂全然適法有理云云。惟依設施標準第2條規定 ，「貯存」係指事業廢棄物於清除、處理前，放置於特定 地點或貯存容器、設施內之行為。是原告所稱於完成清除 、處理招標程序前乃至進行清除、處理工作前之暫貯存行 為仍屬事業廢棄物於清除、處理前，放置於特定地點或貯 存容器、設施內之「貯存行為」。查被告於98年1月21日 派員稽查時，發現原告正於大發污水廠內進行污泥盛裝打 包作業，惟包裝後之有害性污泥(C-0119)未於明顯處設置 標示，且露天貯存，未設有防止地面水及雨水流入、滲透 之設備或措施，此經被告陳述明確，並有現場照片4幀及 裁處書附卷可稽，足見稽查當時，原告於所稱之暫貯存區 內堆置之有害性污泥(C-0119)係露天貯存，並未設有防止 地面水及雨水流入之設施，現場亦無覆蓋之帆布，則證人 丙○○證稱：污泥是堆置在傳統之曬乾床上，下面有收集 污水的管道，且堆置完成後上面舖蓋帆布，所以應該不會 被雨水淋濕等語，顯係迴護原告之詞，不足為憑，是原告 上開主張，亦無足取。
五、綜上所述，原告前揭主張均不可採。從而，被告以原告違反 廢棄物清理法第36條暨設施標準第7條及第11條之規定，依 廢棄物清理法第53條規定裁處罰鍰6萬元，並無違誤；訴願 決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨求為撤銷，為無理 由，應予駁回。並不經言詞辯論為之。又本件事證已臻明確 ，兩造其餘主張核與判決之結果無何影響，爰不再逐一論述 ，併此敘明
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條 第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 99 年 1 月 28 日 高雄高等行政法院第一庭
法 官 呂 佳 徵
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。中 華 民 國 99 年 1 月 28 日 書記官 李 建 霆附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。
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