臺灣桃園地方法院民事判決 98年度訴字第1290號
原 告 子○○
被 告 財政部國有財產局臺灣北區辦事處桃園分處
法定代理人 丙○○
訴訟代理人 李良珠
複 代理人 丑○○
被 告 未○○○○
卯○○○
巳○○
辛○○○
辰○○
寅○○
甲○○
癸○○
午○○
壬○○
乙○○
丁○○
戊○○
己○○
庚○○
上 十五人
共 同
訴訟代理人 王依齡律師
上列當事人間確認優先購買權存在事件，本院於民國98年12月23
日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面
一、按政府機關有當事人能力，本件被告國有財產局臺灣北區辦 事處桃園分處（下稱國有財產局桃園分處）為財政部國有財 產局之機關，掌理轄區內國有財產之管理，有獨立之人員編 制、獨立之預算，可對外行文，依最高法院51年度台上字第 2772號判例意旨，應認被告有當事人能力。乙、實體方面
一、原告起訴主張：原告與被告國有財產局臺桃園分處，就系爭 土地原訂有基地租賃契約，租期自民國90年10月1 日起至10 0 年12月31日止（下稱系爭租約），由原告於系爭土地上興
建門牌號碼桃園縣桃園市○○路342 號、344 號房屋（下稱 342 、344 號房屋）。詎被告國有財產局桃園分處，竟於98 年2 月9 日將系爭土地讓售予被告未○○○○、卯○○○、 巳○○、辛○○○、辰○○、甲○○、癸○○、午○○、壬 ○○、乙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、寅○○ （下稱未○○○○等15人），並完成系爭土地之所有權移轉 登記。惟按土地法第104 條第1 項前段規定：「基地出賣時 ，地上權人、典權人或承租人有依同樣條件優先購買之權。 」原告既為合法之承租人，依法應有優先購買權存在，被告 間就系爭土地之買賣行為，違反上開土地法之規定，應屬無 效，被告間之所有權移轉登記應予塗銷，被告國有財產局桃 園分處應依讓售予被告未○○○○等15人之同一條件，將系 爭土地售予原告等語，並聲明：㈠、確認被告國有財產局桃 園分處與被告未○○○○等15人間，就系爭土地成立之買賣 契約，其債權行為無效，被告間就系爭土地之所有權移轉登 記應予塗銷。㈡、確認原告就系爭土地之優先購買權存在。 ㈢、被告國有財產局桃園分處應依讓售予被告未○○○○等 15人之同一條件，將系爭土地讓售並移轉登記予原告。二、被告國有財產局桃園分處則以：系爭土地係公有畸零地，被 告未○○○○等15人前以其所有之桃園縣桃園市○○段地號 198 號、247 號土地（下稱198 、247 號土地）毗鄰系爭土 地，並檢具桃園縣政府核發之公有畸零地合併使用證明書， 申購系爭土地，遂依法讓售予被告未○○○○等15人，並完 成系爭土地之移轉登記。原告雖於97年6 月18日亦向被告國 有財產局桃園分處主張系爭土地之優先購買權，並於97年8 月26日送件申請承購，惟兩造間就系爭土地所訂立之系爭租 賃契約書第5 條第12項第3 款約定，被告國有財產局桃園分 處因開發利用或另有處分計畫有收回必要時，得終止租約等 約定，本案依上開情形另有讓售計畫，故通知原告終止系爭 土地之租賃契約，原告並已於98年3 月20日收悉，足證兩造 間就系爭土地之租賃關係業已終止，原告既已非承租人，自 無土地法第104 條第1 項優先購買權之適用。而財政部國有 財產局處理相關是類案件，係以台財產局管字第0960006158 號函釋意旨：「關於國有土地之鄰地所有權人持地方政府核 發之畸零地合併使用證明書申購，與承租人申購租用地案件 競合時，應優先審辦畸零地申購案」辦理，況國有非公用土 地讓售之立法目的，無非促進土地之開發與利用，同時增加 國庫收入，於國有非公用土地承租人依土地法第104 條第1 項行使優先購買權，以及鄰地所有人提出畸零地合併使用證 明書申購之時，理應以土地最大利益為考量，是則國有財產
法第49條第3 項之規定應優先於土地法第104 條第1 項適用 。原承租人如逕依土地法第104 條第1 項行使優先購買權取 得系爭土地，該土地既屬畸零地，周遭鄰地又均非原告所有 ，原告無法將整併其他土地為開發，此均不利土地之整體利 用。縱認兩造間就系爭土地之租賃關係仍然存在，惟原告所 有之342 、344 號房屋並非合法建物，按內政部內授中辦地 字第0950724916號函示略以，地上建築之房屋應屬「合法」 房屋始有保障承租人優先承買之必要。觀其意旨無非避免承 租人係以不合法房屋，違反誠信原則之方法，主張土地法第 10 4條第1 項規定之基地優先承買權以阻斷其他人購買基地 。是原告所有之非合法房屋自無優先購買權之適用更明等語 ，以資抗辯，並聲明：原告之訴駁回。
三、被告未○○○○等15人則以：被告未○○○○等15人係基於 鄰地所有人之地位，以桃園縣政府之府工建字第0970077617 號函准核發之「公有畸零地合併使用證明書」，向被告國有 財產局桃園分處申請價購系爭土地，並依限繳納價款後完成 移轉登記而取得系爭土地所有權，反觀原告就系爭土地之租 賃契約，已經被告國有財產局桃園分處終止，原告就系爭土 地並無租賃權源，自無從主張承租人之優先購買權。況國有 非公用土地讓售之立法目的，無非促進土地之開發與利用， 同時增加國庫收入，並以土地最大利益為考量。今被告未○ ○○○等人基於系爭土地及鄰地整合開發利用而價購系爭土 地，自符合追求實現系爭土地之最大利益；而土地法第104 條第1 項之適用前提，應以承租人於該基地上之房屋應係經 辦理第一次保存登記之合法建物為限，否則放任原告以違法 占用且未經合法保存登記且無法供人居住之三角狀磚屋，主 張伊具有土地法第104 條之優先購買權，並據排除被告未○ ○○○等人因土地合併程序依法所為之購地行為，誠與促進 土地開發及利用之立法本旨相悖，原告之主張自非合法可採 等語，以資抗辯，並聲明：原告之訴駁回。
四、兩造不爭執之事實：
㈠、原告執有其於90年11月23日與被告國有財產局桃園分處就系 爭土地訂立之基地租賃契約書（下稱第1 份契約），上載租 期自90年10月1 日起至100 年12月31日止，每月租金為新臺 幣（下同）1,175 元。被告國有財產局桃園分處執有其於97 年8 月11日與原告就系爭土地訂立之基地租賃契約書（下稱 第2 份契約），上載租期為97年1 月25日起至100 年12月31 日止，租金為1,546 元，該契約書第五條所定而詳載於契約 書背面之「其他約定事項」，其中第點載有：「租賃基地 有下列情形之一時，出租機關得終止租約：……3.出租機關
因開發利用或另有處分計畫有收回必要時。」等條款。㈡、系爭土地為公有畸零地，與系爭土地相鄰之2 宗土地：桃園 市○○段地號198 號、247 號土地為被告未○○○○、卯○ ○○、巳○○、辛○○○、辰○○、甲○○、癸○○、午○ ○、壬○○、乙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、 寅○○（下稱被告未○○○○等15人）共有。被告未○○○ ○等15人曾於97年2 月19日，向桃園縣政府申請核發系爭土 地與前開地號198 、247 號土地之「公有畸零地、裡地合併 使用證明書」，並經桃園縣政府以府工建字第0970077617號 函准予核發。
㈢、被告未○○○○等15人持上開系爭土地與前開地號198 、24 7 號土地之「公有畸零地、裡地合併使用證明書」，向被告 國有財產局桃園分處申請價購系爭土地，經被告國有財產局 桃園分處核准並於98年2 月9 日通知被告未○○○○等15人 繳納價金1,374,300 元，被告未○○○○等15人於同年2 月 16日如數繳納系爭土地買賣價金完畢後，由被告國有財產局 桃園分處於同年3 月12日交付被告未○○○○等15人系爭土 地之「出售國有土地產權移轉證明書」（文號：98財臺北桃 地售字第HH098E10024 號），並由被告未○○○○等15人於 97年4 月21日完成系爭土地之所有權移轉登記。㈣、原告曾於97年6 月13日就系爭土地，向被告國有財產局桃園 分處主張依土地法相關規定之承租人優先購買權，並於97年 8 月26日送件申請承購，被告國有財產局桃園分處於98年3 月4 日以台財產北桃二字第0980001104號函覆原告，謂原告 現於系爭土地上之建物並非合法建物，且系爭土地經毗鄰土 地所有權人持地方政府核發之畸零地合併使用證明書申購， 並已繳納價款，而註銷原告上開申購之申請。並於同函文中 ，表示系爭土地業經他申購人具結願承受租賃關係，爰自申 購人繳價當月（即98年2 月）起終止與原告間就系爭土地間 之租賃關係。
㈤、原告於98年3 月31日向被告國有財產局桃園分處提出訴願書 ，表示於98年3 月20日已收受被告國有財產局桃園分處前述 台財產北桃二字第0980001104號函，並於訴願書內表示原告 坐落系爭土地上之房屋為合法建物，並再次主張承租人之優 先購買權。
㈥、原告所有之房屋（門牌號碼桃園縣桃園市○○路342 、344 號），曾因有部分無權占有被告未○○○○與他共有人共有 之198 號、247 號土地、247 之1 號土地，面積共30平方公 尺，為被告未○○○○與他共有人於79年間訴請拆屋還地， 並經判決確定，而由本院以85年度執字第9387號拆屋還地強
制執行事件，於92年7 月間執行拆除完畢。原告現於系爭土 地上之房屋係前述強制執行事件執行標的之其餘部分。該部 分經本院於98年9 月25日，在系爭土地現場勘測結果為：「 系爭土地上，原告現占有使用之磚造瓦房建物為三角狀，足 以遮風避雨，其內堆置二台冰箱、電視並有小家電。嗣經桃 園地政事務所複丈結果，原告所有之該磚造瓦房使用系爭土 地面積為9 平方公尺，另使用鄰地198 地號土地2 平方公尺 及鄰地247 地號土地4 平方公尺」等語。
四、得心證之理由：原告就系爭土地主張土地法第104 條之承租 人優先購買權，為被告所否認，並以上開情詞置辯，是本件 應審究之爭點為：㈠、原告就系爭土地與被告國有財產局桃 園分處間之基地租賃關係是否仍合法存續？㈡、國有非公用 土地同時有承租人依土地法第104 條第1 項行使優先購買權 ，以及鄰地所有人提出畸零地合併使用證明書申購時，應優 先保障承租人抑或鄰地所有人？茲敘述如下：
㈠、原告就系爭土地與被告國有財產局桃園分處間之基地租賃關 係，原告於96年6 月30日行使優先承買權時，是否仍合法存 續？
按「基地出賣時，地上權人、典權人或承租人有依同樣條件 優先購買之權。房屋出賣時，基地所有權人有依同樣條件優 先購買之權。其順序以登記之先後定之。前項優先購買權人 ，於接到出賣通知後十日內不表示者，其優先權視為放棄。 出賣人未通知優先購買權人而與第三人訂立買賣契約者，其 契約不得對抗優先購買權人。」土地法第104 條定有明文。 租用基地建築之房屋，在基地出賣時，承租人依法有優先承 買權，且依據前述法文規定，該項優先承買權之存在，既未 規定須為合法取得建築執照之建物，自不以系爭建物取得建 築執照者為限。本件被告雖抗辯原告所有之342 、344 號房 屋已經拆除後，非當建築物之概念，且縱認該房屋仍屬建築 物，惟被告國有財產局桃園分處業已合法終止契約，故無法 取得優先承買權等語。惟本院斟酌原告所有之342 、344 號 房屋其範圍雖較狹小，然其功能為足以使用之磚造瓦房建築 ，亦足以遮風避雨，內部並堆放有冰箱、電視、床鋪與水電 ，自符合民法上之定著物中之房屋概念，被告抗辯原告所有 之342 、344 號建物非屬房屋乙節，即不足採。至被告國有 財產局桃園分處所稱其業與原告合法終止系爭租約等語。惟 原告在96年6 月30日行使優先承買權時，被告國有財產局桃 園分處尚未與之終止系爭租約乙節，此由其所提出之98年3 月4 日台財產北桃二字第0980001104號函（參見本院卷宗第 70頁）所載意旨可知，被告國有財產局桃園分處於該紙函中
表明「四、今旨述國有土地既已出售，且該土地業經上述他 承購人具結願承受租賃關係，爰應自渠等繳價當月（98年2 月）起終止貴我所訂（90）國基租字第00291 號國有基地租 賃契約‧‧‧」，顯見被告國有財產局桃園分處迄至斯時始 對原告表示合法終止兩造間系爭租約，故本院認原告於96年 6 月30日行使優先承買權時，確實仍為系爭土地之承租人無 誤，即原告與被告國有財產局桃園分處就系爭土地之租賃關 係於斯時仍然合法存續，原告依法自得行使優先承買權。㈡、國有非公用土地同時有承租人依土地法第104 條第1 項行使 優先購買權，以及鄰地所有人提出畸零地合併使用證明書申 購時，應優先保障承租人抑或鄰地所有人？
⑴、按國有土地係國家重要資產，為全民共有，國有土地之利用 應以追求最大公共利益為依歸，國有土地之角色亦應被完整 、多元地理解，其非政府單純之財政工具，而係具有促進都 市及非都市空間之公平正義分配、國土整體永續合理發展之 重要功能，是國有土地之處分、管理及利用，亦應考量上開 國有土地之特殊角色，尚不宜與一般私有土地等同觀之。國 有土地之管理、處分與利用，係依據國有財產法之相關規定 ，土地法係針對未區分公私有之土地為一般管理、利用、課 稅之基本、普通規定，國有土地之角色既與一般私有土地並 不相同，則國有土地之處分、利用，於國有財產法有特別規 定時，是否仍應優先適用土地法，即有疑義。次觀國有財產 法第49條第1 項規定：「非公用財產類之不動產，其已有租 賃關係者，得讓售與直接使用人」，法條文字並非規定讓售 與「承租人」，此與土地法之規定並不相同。再觀國有財產 法第49條第3 項復規定國有非公用不動產亦得讓售與有合併 使用必要之鄰地所有權人，並於第4 項規定此二類讓售事項 ，均由財政部國有財產局辦理，可見法條本身就有租賃關係 或鄰地合併使用必要之國有不動產其讓售事項，僅規定「得 讓售」，而未明定區分何者為優先讓售對象，後於第4 項規 定此二類讓售均由財政部國有財產局辦理，應有授權財政部 國有財產局就該讓售事項為符合國有土地利用目的之適切裁 量之意，故未於法條內直接規定承租人或鄰地所有人何者為 優先保障對象，此種規定方式顧及國有土地性質究與一般私 有土地不同，國有土地之處分利用既有追求公共利益之特殊 考量，故立法者方賦予國有土地之管理單位有一定之裁量空 間，此與土地法第104 條已明定優先保障租賃關係之承租人 更屬不同。準此，國有財產法既就有租賃關係之國有非公用 土地之出售為特別規定，而國有土地之特殊性亦如前述，則 按特別法優先於普通法之原則，國有土地之處分、讓售應優
先適用國有財產法。
⑵、按建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調 整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得 建築，建築法第44條定有明文，故畸零地須與鄰地合併使用 方得為建築開發，係著眼於土地整體利用之需要，國有財產 法第49條第3 項規定公有非公用之畸零地得讓售與鄰地所有 人，即為達促進土地整體利用之目的。本件系爭土地係公有 非公用畸零地，既難單獨建築利用，則於鄰接之私有土地有 整體開發之規劃及需要時，讓售與鄰地所有權人，可達促進 土地整體利用之目的。若優先讓售予系爭土地之承租人，雖 使基地所有權人與坐落於該基地之房屋所有權人歸於同一， 惟該土地既屬畸零地，取得畸零地所有權之承租人仍應整併 其他鄰接土地為整體開發，而以面積狹小之畸零地欲整併面 積較大之鄰地以為開發利用，恐將徒增困難。本件承租人即 原告與鄰地所有人即被告未○○○○等15人，前曾因原告所 有之342 、344 號房屋有違法占用鄰地問題，而產生民、刑 事糾紛，似難期待系爭土地讓售予原告後，原告得順利取得 鄰地所有人之同意而得將土地整併予以整體開發。次查，系 爭土地上有未登記建物之查封建號，惟系爭土地並無建物之 發照紀錄，此有桃園縣政府97年12月25日府工建字第097041 5664號函在卷可參，則原告所有之342 、344 號房屋並非合 法建物應堪認定。惟原告嗣後得合法承租系爭土地，係因89 年國有財產法第42條修正，放寬國有非公用土地得逕為出租 予82年7 月21日前已實際使用國有非公用土地，並願繳清歷 年使用補償金者，係為因應當時國有土地之占用、管理問題 所為之修正，惟該逕予出租之規定既有其時空背景，則本件 原告取得之承租權源既非全無瑕疵，則更難謂後續被告國有 財產局桃園分處就系爭土地是否得讓售予承租人一事，全無 另為合理、適當決定之裁量空間。按國有財產法第49條既優 先於土地法第104 條而為適用，就有租賃關係及畸零地鄰地 關係之國有非公用土地讓售事項，且未有優先保障承租人或 鄰地所有人之規定，而係授權財政部國有財產局為適切裁量 ，則原告依土地法第104 條主張承租人之優先購買權，於法 即有未合。
五、綜上所述，被告國有財產局桃園分處依國有財產法第49條之 規定，將係屬公有畸零地之系爭土地讓售予鄰地所有人即被 告未○○○○等15人，以促進土地整體之開發利用，並無悖 於國有非公用土地之立法目的，原告雖為系爭土地之承租人 ，惟國有非公用土地之讓售既適用國有財產法之規定，並非 絕對優先讓售予承租人，則原告依土地法第104 條第1 項主
張承租人之優先購買權，並無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 1 月 6 日
民事第三庭 法 官 陳清怡
以上正本係照原本作成
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院（地址：桃園縣桃園市○○路120號）提出上訴狀
中 華 民 國 99 年 1 月 6 日
書記官 劉璟佳