臺北高等行政法院裁定
98年度訴字第52號
原 告 興國管理學院
代 表 人 甲○○
被 告 財團法人高等教育評鑑中心基金會
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 蔡進良 律師
上列當事人間有關評鑑事務事件，原告不服教育部中華民國97年
12月10日台訴字第0970228635A 號訴願決定，提起行政訴訟，本
院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、原告起訴時之代表人為黃俊杰，於訴訟進行中變更為甲○○ ，並由甲○○聲明承受訴訟，此有甲○○提出訴訟承受狀為 憑，其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按原告之訴，訴訟事件起訴不備其他要件者，行政法院應以 裁定駁回之，行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段定明明 文。即提起撤銷訴訟的前提需有一行政處分的存在，而所謂 行政處分，依行政程序法第92條規定，係指行政機關就公法 上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效 果之單方行政行為；至於行政機關依據法規及職權對管轄之 機關所為之核示，未對外發生法律效果之單方行政行為，並 非行政處分，即不得以之作為提起撤銷訴訟之標的。三、查被告係民國94年12月由教育部與全國大專校院共同捐助成 立之財團法人，主要業務係辦理大學校院系所之評鑑，而原 告係96年度上半年九所大學校院系所評鑑之受評學校之一。 被告以96年12月24日高評（96）字第096120022 號函檢送之 評鑑認可結果報告書，關於其中評鑑結果係行銷與物流管理 學系、國際企業學系、資訊管理學系評鑑未通過；而財經法 律學系、企業管理學系、資產管理科學學系、財務金融學系 、財稅學系、科技管理學系、應用英語學系、資訊科學學系 、電子商務學系、網路應用科學學系評鑑為待觀察。原告不 服行銷與物流管理學系等共7 學系之評鑑認可結果，於97年 1 月23日向被告提起申訴。經被告以97年6 月27日高評（97 ）字第097060051 號函檢送7 份申訴結果評議書（下簡稱系 爭「申訴結果評議書」），除行銷與物流管理學系申訴有理 由外，其餘6 系所申訴駁回。嗣於97年7 月8 日被告召開「 管理學門」申訴有理系所認可處理會議，其會議決議略為：
「該系自成立起至評鑑時未滿1 年，尚無法以未滿1 年之表 現全然斷定其日後之發展，經書審興國管理學院行銷與物流 管理學系申訴相關文件後，評鑑結果由『未通過』變更為『 待觀察』」。同年7 月25日復召開認可審議委員會，作成申 訴系所評鑑結果為「待觀察」之決議，並於同年月31日另以 97高評申字第0031號申訴結果執行報告書通知原告。原告不 服，其以被告更正該系之認可結果為「待觀察」，並未在「 新設系所不再給予未通過」之原則基礎下做變更，其評鑑申 訴結果流於形式，經向教育部提起訴願亦遭不受理，遂提起 本件行政訴訟。
四、原告主張：
㈠被告係接受教育部委託行使公權力之機構，其對於接受評鑑 之大學所為的評鑑認可結果一經公告送達即屬具有法效性之 行政處分，受評鑑大學自得對該評鑑認可結果提出行政救濟 。茲說明理由如下：
1.被告對大學所進行之評鑑涉及教育部公權力之行使： 教育部依大學法第5 條第2 項規定，授權訂定「大學評鑑辦 法」，該辦法第3 條第1 項規定：「為辦理大學評鑑，本部 應自行組成評鑑委員會或委託學術團體或專業評鑑機構定期 為之。」而且同辦法第5 條第1 項本文規定：「各大學應接 受本部或本部委託之學術團體或專業評鑑機構定期辦理之大 學評鑑。」據此，接受定期大學評鑑即成為各大學之法定義 務權利，大學評鑑既具備法定強制性，則其性質上屬於公權 力之行使，自無疑問。
2.依據大學法第5 條第2 項之規定：「教育部為促進各大學之 發展，應組成評鑑委員會或委託學術團體或專業評鑑機構， 定期辦理大學評鑑，並公告其結果，作為政府教育經費補助 及學校調整發展規模之參考；其評鑑辦法，由教育部定之。 」據此大學法之授權，教育部乃訂定「大學評鑑辦法」委託 被告辦理大學評鑑之業務。此項教育部之「委託」行為，屬 於行政程序法第16條第1 項「行政機關得依法規將其權限之 一部分，委託民間團體或個人辦理」之行政委託，且大學評 鑑既具備公權力行使之強制性，則被告對各大學所為之評鑑 係屬受教育部委託行使公權力之行為。也正因為被告係受教 育部委託行使公權力之團體，其當然應適用行政程序法等之 相關規定，此從大學評鑑辦法第6 條第10款規定「評鑑委員 之迴避，應依行政程序法相關規定辦理」，更加可得印證。 ㈡被告受託行使公權力針對特定大學所為之評鑑結果，一經公 告送達，即重大影響受評大學與系所諸多公法上之權利義務 ，性質上無疑係具備對外法效性之行政處分，茲說明理由如
下：
1.首依司法院釋字第423 號解釋謂：「行政機關行使公權力， 就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政 行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行 為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書 名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發 生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願， 而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之 意旨不符。」則行政機關所為是否屬行政處分，不應僅單純 從形式判斷，也不因其仍有後續處分行為即得斷然否定其行 政處分之性質。
2.其次，從實質判斷之角度而言，被告將大學評鑑結果公告於 該中心網站時，已經實際上造成⑴對受評鑑學校及系所之「 名譽權」在社會整體評價之直接影響；⑵高等教育競爭中立 性之破壞；⑶評鑑認可與否之非自主性判斷；與⑷學術等第 分級之強制劃分等結果，事實上已立即侵害大學自主之制度 保障基本權利，故評鑑中心受教育部公權力委託所辦理之大 學評鑑結果，一經公告送達即屬具有發生直接對外法效性之 行政處分。
3.最後，被告大學評鑑之認可結果，會導致其後主管機關教育 部依私立學校法所為之後續監督管理及補助獎助措施產生不 利之審查及行政作為，例如依私立學校法對私立學校之教育 經費補助的刪減、審查大學增設、調整院、系、所學位學程 及招生名額為不利之認定、甚至對受評大學系所逕予以減招 及停招的處罰…等，凡此種種均足以重大影響大學諸多相關 公法上之權利或義務，故系爭評鑑之認可結果性質上當然屬 於具對外發生法效性之行政處分無疑。
㈢被告以「大學校院系所評鑑申訴評議準則」第五條強制原告 所繳交之申訴基本作業費屬違憲而無效，應予返還。茲說明 理由如下：
1.受評鑑大學系所對被告「評鑑認可結果」所提出之申訴，屬 於行政救濟之前置程序，因被告受教育部委託行使公權力辦 理全國各大學系所評鑑工作之機構，此項大學評鑑既具有強 制性為受評鑑大學與系所所並不得拒絕，且評鑑認可結果如 上所述又屬對受評大學與系所諸多相關公法上之權利義務造 成重大影響之行政處分，則受評鑑大學及系所對於被告所做 成之評鑑認可結果報告自有請求行政救濟之基本權利。據此 ，依被告「大學校院系所評鑑申訴評議準則」第5 、6 條規 定，受評系所得對於此項大學系所評鑑認可結果提出「申訴 」以資救濟，此項申訴之提出具有行政救濟之功能，屬於提
起法定訴願前的前置前行程序，亦為憲法第16條所保障，故 此項權利不應受過度或無法律授權依據之限制。 2.系爭申訴基本作業費用6 萬元，在無法律授權的情形下，對 人民之行政救濟權增加法律所無之限制，顯屬違反憲法第16 條對人民訴願與訴訟權之保障及憲法第23條之「法律保留原 則」，依據司法院釋字第211 號、第224 號、第569 號及第 576 號解釋之意旨，應屬無效，原告乃請求被告返還原告行 銷與物流管理學系所繳交之申訴基本作業費用6 萬元。即便 肯認該筆申訴費用係屬「申訴服務之對價」，亦屬公法上「 規費」之性質，則依最高行政法院97年度判字第504 號判決 所謂「（1)公權力機關（包括其受託機關）始得為規費之徵 收；（2)公權力機關因申請而對於特定人提供特定之之行政 給付即『該對待給付之發生或履行必須伴隨公權力之行使』 ；（3)為因應因此發生之費用，適用費用填補原則；（4)須 有明確之法律規定為其徵收依據；（5)以申請人為繳納義務 人；（6)有對待給付；（7)以金錢為內容；（8)法定的給付 義務」等各項特徵及內涵，才具有規費課徵之合法性基礎。 然而，被告徵收「申訴基本作業費用」並無法律之直接依據 ，亦未依規費法之規定踐行法定徵收程序；再者，被告之申 訴評議委員均為無給職，則何以索取高達6 萬元的服務對價 ，誠屬令人費解。爰此，該筆申訴基本作業費用除有過度且 違法限制人民提起行政救濟之虞外，更屬違法課徵，為此訴 請准予返還。
㈣被告對原告系所評鑑認可結果與申訴決定，以及教育部駁回 原告訴願之決定，均屬違法且具重大瑕疵，應予撤銷。茲說 明理由如下：
1.按訴願法第55條規定：「訴願審議委員會主任委員或委員對 於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議。」 本件訴願決定程序中之訴願審議委員黃旭田律師同時為被告 監察人，對於系爭訴願事件顯然具有高度密切之利害關係， 理應自行迴避，但黃旭田審議委員卻仍參與系爭訴願事件之 審議，故訴願決定顯存在重大違法之瑕疵。
2.被告受教育部委託行使公權力辦理大學評鑑事宜，依據大學 評鑑辦法第6 條第10款規定「評鑑委員之迴避，應依行政程 序法相關規定辦理」，故整個評鑑過程應適用行政程序法第 32條與第33條之相關公務員迴避規定。然被告僅於系所評鑑 之第一階段有提供受評系所申請評鑑委員迴避之機會，於第 二階段學門認可小組之審議階段，卻完全剝奪原告聲請應迴 避之學門認可委員迴避之機會，故評鑑程序顯然具有明顯違 法之瑕疵。
㈤被告對原告行銷與物流管理學系所進行之系所評鑑程序於實 質內容上具備重大瑕疵，應予撤銷：
1.原告申訴認可結果為「待觀察」，被告認同原告申訴有理由 ，自應將原告之評鑑結果應從「待觀察」變更為「通過」， 如僅維持「待觀察」，形同未獲變更，故評鑑結果雖獲變更 ，但不符公平正義原則。
2.被告違反行政程序法第5 條與實施計畫之「明確性原則」； 違反同法第8 條「誠實信用原則」；違反同法第10條「行政 裁量權原則」；違反同法第44條「資訊公開原則」與實施計 畫透明原則；就新設系所未作特別評鑑設計與考量違反平等 原則等。
㈥爰大學評鑑結果之法律性質，學界或有不同見解。惟多數見 解認為被告對受評學校各系所所為之「待觀察」、「未通過 」之評鑑認可結果，不僅對受評學校之權利或法律上利益造 成損害（例如名譽權受損），且後續為教育部進一步作成對 受評學校減招、調降學雜費收費基準、否准改名大學等處分 之基礎，故評鑑中心之評鑑認可結果，直接對受評學校辦學 品質或專業表現產生確認效力之法律上效果，屬於確認性行 政處分。並以下列學者著作作為原告之補充理由：李建良著 試論大學評鑑結果之法律性質（台灣本土法學雜誌2009年3 月1 日，第123 期）；黃俊杰著大學評鑑之性質（月旦法學 教室，2008年10月15日，第73期）；黃俊杰著大學評鑑之申 訴費用，月旦法學教室，2008年11月15日，第74期）；陳文 政著析論教育部「大學評鑑辦法」之適法性與合憲性（政大 法學評論，2008年6 月，第103 期）；楊智傑著大學系所評 鑑對私人講學自由之侵害（台灣本土法雜誌第130 期，頁50 -70 ，2009年6 月15日）；陳文政著試論我國大學評鑑法制 之司法審查基準（台灣本土法雜誌第130 期，頁71-96 ，20 09年6 月15日）；乙○○等人「評鑑合法嗎？大學系所評鑑 法治之反省」議題討論會議紀錄，同6.頁98-105。 ㈦聲明：
1.訴願決定以及原處分對原告所屬行銷與物流管理學系所為「 待觀察」之系所評鑑認可結果均予以撤銷。
2.被告以「大學校院系所評鑑申訴評議準則」第5條強迫原告 申訴系繳交之基本作業費用6 萬元，應予返還。五、被告則以：
㈠關於大學評鑑結果所生之爭議即非屬公法爭議事件，不得提 起行政訴訟：
1.關於實施大學評鑑之法規，性質上應屬私法法規： ⑴按大學法第5 條第1 、2 項規定，大學評鑑可分為大學自
我評鑑、教育部作為其相關施政參考而主動所為之評鑑二 種。次按教育部依大學法第5 條第2 項後段規定之授權訂 定「大學評鑑辦法」，該辦法第3 條第1 項規定：「為辦 理大學評鑑，教育部應自行組成評鑑委員會或委託學術團 體或專業評鑑機構定期為之。」同條第3 項前段規定，第 1 項評鑑事務，必要時得委託財團法人高等教育評鑑中心 基金會辦理。再依同辦法第5 條第1 項但書規定，各大學 並非必須接受教育部或其委託之學術團體或專業評鑑機構 定期辦理大學評鑑，仍得以符合法定條件自我評鑑或經國 內外專業評鑑機構評鑑通過而替代（併參照首揭大學法第 5 條第1 項）。
⑵依上開大學法及大學評鑑辦法有關大學評鑑之規定，大學 評鑑之實施，並非專屬於國家（教育部），大學（含私立 大學）本身應（可）進行自我評鑑（大學法第5 條第1 項 、大學評鑑辦法第5 條第1 項但書參照）；且國家（教育 部）辦理評鑑時，除自行為之外，若「委託」他人為之時 ，任何「學術團體或專業評鑑機構」（不以公法組織性質 者為限）只要符合上開大學評鑑辦法第3 條第2 項規定條 件，均得受委託辦理大學評鑑（按事實上，目前實務作法 也是如此，亦即除被告外，技術學院之評鑑，由教育部委 託國立雲林科技大學為之；科技大學及專科學校之評鑑， 由教育部委託社團法人台灣評鑑協會為之）。準此，上開 大學評鑑之法規，若依公、私立區分理論中居於通說之「 新主體說」（或稱特別法說、法規主體說）判斷其性質， 因其顯非僅以公權力主體（國家）或機關（教育部）作為 規範對象，故應認其屬私法法規。即便採「從屬說」判斷 法規屬性，結論亦然。如前開法規規定，大學既可自我評 鑑或委託國內外專業評鑑機構評鑑而免除教育部或其委託 專業評鑑機構之評鑑，則「大學評鑑」之實施有關規定， 即無明顯規範上（國家）下（大學）隸屬關係或強制、支 配關係，是亦屬私法法規。
2.依私法法規所為大學評鑑行為，非屬公權力行為；所生爭議 即非公法爭議事件，非屬行政法院審判權所及： 按實施「大學評鑑」之前開法規，其性質屬於私法法規，依 此法規所為「大學評鑑」行為自非屬「公權力行為」，亦即 前揭所謂「大學評鑑」行為，於本案中，包含被告所為系爭 「評鑑認可結果報告書」、「申訴結果評議書」、「申訴結 果執行報告書」等，俱非屬「公權力行為」，是因此所生爭 議就不是公法爭議事件，應非行政法院審判權所及。 3.至於原告引用大學評鑑辦法第5 條第1 項規定，據此指稱大
學有接受定期評鑑之法律義務，即認大學評鑑具有強制性， 為公權力行使乙節，於法實有誤會：
查大學評鑑辦法第5 條第1 項本身即有但書規定免除受教育 部或其委託專業評鑑機構評鑑；復依大學法第5 條第1 項規 定，大學應定期自我評鑑，其評鑑規定由各大學定之，是此 有關如何評鑑本為法律規定賦與之自治事項；又依大學法第 5 條第2 項規定，教育部（或委託專業評鑑機構）所為大學 評鑑並公告其結果，僅「作為政府教育費補助及學校調整發 展規模之參考」（併參照大學評鑑辦法第8 條第2 項），故 不能謂實施「大學評鑑」乙事具有法律上命令、強制性；也 因此，關於「大學評鑑」有關法規非規定上下隸屬、權力支 配關係，亦非僅國家得獨自行使之排他專屬權限（或權力） ，故非屬公法法規之緣故。
4.再從委託事務之本質而言，被告所為系爭大學評鑑非受教育 部委託行使公權力：
⑴學理上，私人參與行政任務有多種型態，並非法規規定「 委託」者即屬「行政委託」（或稱公權力委託），即便是 受委託者執行任務具有一定獨立性，也可能因受託執行之 行政任務內容純屬技術性、業務性，不具高權性，而被認 為「根據私法契約羅致之私人」而非「受委託行使公權力 私人」（參照學者陳敏著行政法總論頁994 至996 、程明 修著論文「根據私法契約羅致之私人之國家賠償責任」頁 440 ）；此種委託即非行政委託，縱無法律規定，亦得由 行政機關本於職權為之，且無行政程序法第16條規定之適 用（參照學者吳庚著行政法之理論與實用頁190 ）。 ⑵大學評鑑性質本非公權力行使自無委託行使公權力可言， 如前所述；且本件純屬評鑑之技術性之委託而非屬行政委 託，即被告核屬學理上所稱「根據私法契約羅致之私人」 ，尚無行政程序法第16條之適用。
5.關於原告請求返還申訴費用之部分，亦屬無關公法爭議： ⑴被告為私法組織，所訂定之「大學校院系所評鑑申訴評議 準則」第5 條規定（受評學校系所不服認可結果，可提出 申訴以及應繳交作業費用），係屬私（法）人訂定之法規 ，非屬公法法規，就此所生爭議亦非屬公法爭議事件，自 非行政法院審判權所及，原告提起行政訴訟即不合法。 ⑵若原告主張被告所為評鑑係受委託行使公權力之行政處分 無誤，則依訴願法第1 條第1 項規定，除有該條項但書所 定「法律另有規定」外，若有不服即應依該法提起訴願， 上開「法律另有規定」云者，即包含個別法律特別規定必 須先履踐（強制）訴願先行程序；惟查前開被告所定「大
學校院系所評鑑申訴評議準則」係由被告自行訂定，非屬 訴願法第1 條第1 項但書所稱「法律」，所定申訴即不可 能作為訴願合法要件之一的「訴願（強制）先行程序」， 故原告稱此申訴屬於行政救濟（訴願）之前置程序乙節， 殊屬無據。
6、綜上，本件非屬公法爭議，原告所提本件訴訟為不合法。 ㈡退步而言，縱認教育部辦理大學評鑑事屬公權力行政，被告 受教育部委託辦理大學評鑑係受託行使公權力，但被告所為 系爭「申訴結果執行報告書」仍非具有法效性之行政處分， 原告以其為程序標的提起本件撤銷之訴，亦不合法： 1.行政機關的行為究屬行政處分或觀念通知，應以行政行為是 否直接對外發生法律效果以斷。本件被告於評鑑結果完成後 ，除將評鑑認可結果報告書函送於受評學校並公告於被告自 己之網站，且陳報教育部備查，而其評鑑結果依規定係作為 教育部教育經費補助及審查大學學生人數規模與資源條件， 增設、調整院、系、所、學位學程及招生名額之參考，其性 質應屬對大學辦學之專業評量，且依法規規定既為參考性質 ，並未直接課予大學一定之義務或限制其權利，亦未直接發 生、變更、消滅一定之法律關係，因此其對於教育部後續參 考評鑑結果所為行政措施，僅具前階段準備性專業判斷性質 ，尚難謂具有實質之決定影響而具有直接法效性（見原告97 .12.2 起訴狀附件一原訴願決定書理由三，併參閱學者林三 欽論文「針對『大學評鑑決定』提起訴願之容許性」）。 2.受評鑑之大學不服被告所作之「評鑑認可結果報告書」，依 被告所訂定之「大學校院系所評鑑申訴評議準則」提起申訴 ，經被告嗣後分別作成「申訴結果評議書」及「申訴結果執 行報告書」以變更前開「評鑑認可結果報告書」之內容，亦 皆尚未對受評鑑之大學直接發生法律效果之法效性，與訴願 法所規定之行政處分自屬有間。至於原告指稱系爭「申訴結 果執行報告書」造成校譽、高等教育競爭中立性、學術等第 分級之強制劃分等等重大影響，且結果會導致其後主管機關 教育部依私立學校法之後續監督管理及補助獎助措施產生不 利之審查及行政作為乙節，尚非法律上對外直接發生之法律 效果，縱或有此事實上效果，亦難因此而論定系爭「申訴結 果執行報告書」為行政處分。
3.綜上，被告所為系爭「申訴結果執行報告書」並非具有法效 性之行政處分，則原告提起本件撤銷之訴，乃不合法。 ㈢縱認系爭「申訴結果執行報告書」屬行政處分，亦未合行政 訴訟法第4 條規定「依法提起訴願」要件，是提本件撤銷訴 訟不合法：
1.被告於97年7 月31日以系爭「申訴結果執行報告書」將「行 銷與物流管理學系待觀察之認可結果」通知原告，原告於97 年10月7 日始向教育部提起訴願，已逾訴願法第14條規定之 訴願期間，即應為不受理之決定。雖原訴願決定未以此作為 不受理決定之理由，但結果仍無二致。本件未合行政訴訟法 第4 條規定「依法提起訴願」要件，原告所提撤銷訴訟乃不 合法。
2.縱認系爭「申訴結果執行報告書」屬行政處分，亦係以原告 為相對人，而非以訴外人「黃俊杰」為相對人，且「黃俊杰 」固係原告當時之代表人，仍難認屬利害關係人，伊逕以自 己之名義提起訴願，乃不合訴願法第18條、第77條第3 款之 規定（雖原訴願決定未以茲作為不受理決定之理由，但結果 仍無二致），即不合行政訴訟法第4 條規定，原告提本件撤 銷訴訟乃不合法。
㈣縱認系爭「申訴結果執行報告書」為行政處分，亦無違法且 無重大瑕疵，原告所訴於實體上無理由：
1.被告之監察人黃旭田參與教育部原訴願決定程序並未違反訴 願法關於迴避之規定，因黃旭田於97年9 月1 日～30日任被 告基金會監察人，原告於97年10月7 日始向教育部提起訴願 ，教育部於97年12月10日作成訴願決定，則於本件訴願之提 起與決定之際，黃旭田並未同時擔任被告基金會之監察人， 自無違反訴願法第55條關於迴避之規定。
2.被告就評鑑認可結果程序並未違反行政程序法關於迴避之規 定：
⑴按公務員在行政程序中，有行政程序法第32條規定之情形 者應自行迴避，有同法第33條規定之情形者，當事人得申 請迴避；公務員應迴避而未迴避所作成之行政處分，違法 。但前開法條並未賦予當事人於作成決定之組織未成立前 對該組織之成員表示應迴避之機會或權利。查在系所評鑑 認可程序中，「學門認可初審小組」應屬實地訪評之後審 議「實地訪評報告書」之臨時任務編組，是即便如原告前 開所述，大學評鑑辦法準用行政程序法關於迴避之規定， 揆諸前開行政程序法規定意旨，原告亦無在該「學門認可 初審小組」成立前表示該小組委員應迴避之機會或權利。 ⑵再者，原告指摘被告系所評鑑認可結果程序違反大學評鑑 辦法準用行政程序法乙節，並無舉出有何委員或是任何委 員應迴避而未迴避之具體事證，指陳失於空泛。 3.至原告指摘被告對原告行銷與物流管理學所進行之系爭評鑑 程序於實質內容上具備重大瑕疵乙節，因原告引用內容廣泛 ，涉及已經申訴決定撤銷之評鑑認可結果，且依原告提起撤
銷訴訟之程序標的，應係「申訴結果執行報告書」，已然有 混為一談；且此部分若如原告主張係屬行政處分，則實涉及 被告基於專業之判斷而享有「判斷餘地」之問題，司法機關 理應尊重。
㈤查原告於98.7.1陳報狀檢陳楊智傑〈大學系所評鑑對私人講 學自由之侵害〉（下簡稱楊文），陳文政〈試論我國大學評 鑑法制之司法審查基準〉（下簡稱陳文），乙○○等人「評 鑑合法嗎？大學系所評鑑法治之反省」議題討論紀錄告，作 為其補充理由，被告對於原告檢陳論文資料之意見如下： 1.上揭楊文、陳文及研討會所呈現之多數意見固認被告辦理評 鑑屬於行政委託（委託行使公權力），而被告所為評鑑結果 屬於行政處分（確認處分），惟其中亦有表明不同意見者， 例如：王迺宇（靜宜大學法律學系副教授）即明白表示：被 告所為評鑑結果，僅供教育部參考，並非行政處分，相關學 校單位只能對之提申訴。此外，上揭研討會中發言或因利害 切身攸關而未見持平；而教育部訴願審議委員會作成支持被 告立場之本件訴願決定，其中具名之委員（呂木琳、陳愛娥 、成永裕、黃旭田、邱瑞城、范姜真媺、陳淑芳、林淑真） 亦不乏公法界知名學者，可見本件被告所辯，亦具其理，非 無可採。
2.楊文稱大學評鑑辦法沒有提供具體的評鑑標準，而被告任意 決定評鑑標準，違反了法律明確性原則的要求，遁入專業判 斷餘地而讓評鑑委員任意濫用權力。然而，王迺宇（靜宜大 學法律學系副教授）則認為，應考慮「教育制度」的專業性 ，法律人所學對此不見得瞭解，通常會尊重專業；是楊文「 遁入專業判斷餘地」之論，未必持平。
3.楊文復將被告所為評鑑與教師升等作比較，而認被告所為之 評鑑（實地訪評→學門認可初審小組初審→認可審議委員會 審議）如同教師升等審查（系教評會審查→院教評會審查→ 校教評會審查，釋字第462 號解釋參照），皆屬於行政處分 。惟查，前開比較方法或有失週之處：教師升等中的系教評 會審查、院教評會審查、校教評會審查之任一級決定皆屬於 行政處分，但被告辦理評鑑經認可審議委員會審議後始產生 決定結果，且被告辦理之評鑑結果對外亦不生法效性，實非 行政處分。
4.陳文主述，訴外人教育部圖藉大學評鑑來達到所謂大學退場 目的，僅是一時的政策利益，已傷害大學自治這一種長遠的 社會價值，是應以高標準進行司法審查。惟查，教育部所為 者與被告或被告所為系爭評鑑結果於法律上無必然之連結關 係；訴外人教育部是否根據大學評鑑結果或如何作成對原告
不利處分（如減招、調降學雜費收費基準、否准改名大學） ？實非被告作成系爭評鑑之本意，被告也無權過問，若教育 部確有因系爭評鑑結果而對原告作成不利處分，且原告認為 該不利處分有「不當連結」之違法，自可依法以教育部為處 分機關訴請撤銷。
㈥法律賦予受評鑑大學選擇自我評鑑、委託國內外專業機構評 鑑，或接受教育部或其委託之機構評鑑之權利，是就「大學 評鑑之實施」一事而言，依法難謂公權力之行使。至於目前 實施大學評鑑之實況，諸如由教育部委託「學術團體」如雲 林科技大學，或「專業評鑑機構」如被告實施評鑑，以及被 評鑑大學未依大學評鑑辦法第5 條第1 項但書規定自我評鑑 或經教育部認可之專業評鑑機構評鑑之情形下，不得不接受 教育部或其委託機構評鑑，乃屬事實問題而非規範問題，實 不能混為一談。準上以論，原告前開以被告經教育部核定之 96年度大學校院系所評鑑實施計畫及被告行文之內容或用語 ，主張被告所為評鑑之實施具有外部強制性、原告具有法定 義務接受評鑑，而認公權力行使乙節，固有學者見解支持且 非全無見的，惟查一如相關學者論著，似乎都忽略被告前述 法規範賦予選擇由「何人」實施評鑑之前提問題而未對此論 證，僅著眼於教育部或其委託機構之評鑑，實非無商榷之餘 地。
㈦原告主張系爭評鑑認可結果報告書為確認處分，固有部分學 者支持，但亦有學者反對；實則與行政處分「直接對外發生 法效」之概念特徵不相符合
1.被告主張大學評鑑之實施性質上非屬公權力之行使，則被告 系爭評鑑認可結果報告書，自非行政處分。
2.縱認被告所為大學評鑑係公權力之行使，系爭評鑑認可結果 報告書亦非屬確認處分。蓋確認處分既為行政處分之一種， 仍須具備「對外直接發生法律效果」之要素（行政程序法第 92條第1 項、訴願法第3 條第1 項參照），且具有除執行力 外（按僅下命處分具有執行力）所有其他行政處分之效力（ 有效性及拘束力、存續力、構成要件效力等）。因此，其所 確認者，無論係人的身分或法律地位，抑或法律上重要事實 或法律關係，均需具有終局、權威性之宣示以避免爭執或消 弭爭執之效果，因而除處分機關外，其他行政機關甚至法院 依法亦必須加以尊重（按此即處分具有之構成要件效力；或 稱公定力，學理上亦有稱為「撤銷制度排他性」）。茲查大 學法第5 條第2 項已明白規定：「教育部…應組成評鑑委員 會或委託學術團體或專業評鑑機構，定期辦理大學評鑑，並 公告其結果，作為政府教育經費及學校調整發展規模之參考
…」；大學評鑑辦法第8 條第2 項規定：「本部得以評鑑結 果作為核定調整大學發展規模、學雜費及經費獎助、補助之 參據。」由上開規定使用「參考」、「參據」字詞，文義解 釋之，顯見法規無意使大學評鑑結果當然、直接拘束教育部 其後所為教育經費補助等行為，亦即大學評鑑對教育部後續 行為尚無法律上終局性宣示或確認意義，是無怪乎有學者認 為非屬行政處分（學者林三欽著「針對『大學評鑑決定』提 起訴願之容許性」）。
3.原告指稱名譽權受侵害乙節，顯非系爭評鑑認可結果報告書 所意欲規制之內容，且原告如此主張，似與其有關確認處分 之主張矛盾。縱有如原告所稱因系爭評鑑結果而受有校譽受 損等負面影響，此乃因系爭行為衍生之事實上效果，而非行 政處分所直接規制或確認之法律效果。
4.另原告所稱系爭評鑑結果作為教育部進一步做成不利處分（ 如減招、調降學雜費收費基準、否准改名大學）之基礎，惟 查教育部是否或如何作成對原告不利處分，既非被告作成系 爭評鑑之本意，被告也無權過問，若教育部確有因評鑑結果 而對原告作成不利處分，且原告認為違法，自可依法以教育 部為處分機關訴請撤銷（例見行政院院臺訴字第0970083666 號訴願決定書所示國立屏東教育大學因招生名額減量事件） ；教育部所為者與被告或被告所為系爭評鑑結果，於法律上 無必然之連結關係，換言之，被告所為系爭評鑑結果是否或 如何採用，其決定權在於教育部。此觀原告自己引證之教育 部97年7 月25日台高（四）字第0970141463J 號函：「…… 依據旨揭辦法第12條規定，院、系、所、學位學程經大學系 所評鑑列為未通過者，經本部審議後調降學院或該系、所、 學位學程所屬學院之學雜費收費基準……」益明。 ㈧系爭申訴評議決定，亦非屬行政處分，以其為撤銷之訴程序 標的，即不合法：
查原告雖起訴後追加撤銷之訴之程序標的包括系爭申訴評議 決定，其是否構成訴之追加或訴之追加是否合法，非無疑問 。即便非屬訴之追加，亦因申訴程序非法定強制程序，有關 申訴評議準則乃被告（私法人）自己所訂定，且如前述大學 評鑑之實施非屬公權力之行使，則其申訴評議決定自非屬行 政處分，即不得以其為對象提起撤銷之訴。甚且，退步而言 ，縱認教育部委託被告行使大學評鑑此項公權力且為行政處 分，但因其委託範圍不當然及於申訴，且申訴程序是基於原 告同意而為申請，是維持系爭評鑑結果之申訴評議決定，非 屬公法上直接對外發生法律效果之行政處分，應無疑問。 ㈨原告主張本於公法上不當得利返還請求，依行政訴訟法第8
條第1 項規定提起給付之訴，請求返還維持原評鑑結果之申 訴費用，並惟並未敘明理由；實則本於原告自願申訴及繳費 ，既非屬公法上之給付，更難謂欠缺法律原因而受領。查被 告所為大學評鑑之申訴程序，係源自被告自行訂定之申訴評 議準則之任意程序規定（非屬公法法規），也非屬教育部委 託評鑑範圍所及事項，且被告並非規費法規範之對象（按參 照規費法第2 條，其適用對象為各級政府及所屬機關、學校 ），如何認定所繳納申訴費用係「公法上之給付」而致生「 公法上原因」請求之爭議？何況，原告自願依被告之規定繳 納申訴費用而申訴，如何認定欠缺法律上原因? 又如何解釋 維持評鑑結果之六系所之申訴費用欠缺公法上法律原因，而 行銷與物流管理學系申訴有理由決定之申訴費用則有公法上 法律原因（故不請求返還），凡此，令人費解。 ㈩綜上所述，原告之訴不合法，訴願決定理由或有可議，惟結 果尚無二致等語置辯。並聲明：原告之訴駁回。六、關於訴之聲明第1項撤銷訴訟部分：
㈠按憲法第162 條規定：「全國公私立之教育文化機關，依法 律受國家之監督。」則國家得以立法之形式授權行政主管機 關來監督大學，評鑑自得為一種監督的方式。次按行為時大 學法第5 條規定：「大學應定期對教學、研究、服務、輔導