臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2415號
99年2 月4 日辯論終結
原 告 甲○○
訴訟代理人 史乃文律師
被 告 監察院
代 表 人 乙○○（院長）
訴訟代理人 丁○○
丙○○
上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服監察院中
華民國98年9 月28日（98）院台訴字第0983210106號訴願決定，
提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告於民國（下同）91年3 月1 日起擔任桃園縣中壢市（下 稱中壢市）市長，為公職人員利益衝突迴避法第2 條規定之 公職人員，91年3 月1 日、同年7 月1 日僱用其異姓兄長羅 必鉦為中壢市公所臨時人員及機要駕駛，同年7 月25日復指 派羅必鉦為中壢魚市場股份有限公司（下稱中壢魚市場公司 ）股東代表而獲擔任該公司董事及董事長之職務。案經民眾 檢舉，被告調查後，以原告明知羅必鉦為同法第3 條第2 款 所稱之關係人，上開僱用及指派屬同法第5 條所定之利益衝 突，應依同法第6 條、第10條規定迴避，原告未予迴避，違 反同法第10條第1 項第2 款規定，遂以98年1 月23日（98） 院台申利罰字第09 81800482 號處分書（下稱原處分）依同 法第16條規定，處罰鍰新臺幣（下同）100 萬元。原告不服 ，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告主張略以：
㈠依司法院釋字第275 號解釋意旨暨行政罰法第7 條規定， 行政罰須以人民主觀上有故意或過失為其成立要件。原告 與羅必鉦僅係半血緣旁系血親，二人為同母異父之關係， 自幼並未同住一處，原告主觀上並未明知與羅必鉦為公職 人員利益衝突迴避法第3 條所規範之關係人致負有迴避義 務，自未該當該法第10條第1 項「明知」要件。原告既非 明知就系爭人事任用案有迴避義務，縱謂原告有違反注意 義務之情事，亦僅屬過失未踐行迴避義務，惟公職人員利 益衝突迴避法皆以行為人「明知」為其處罰條件，排除過
失行為之處罰，被告就原告過失行為予以處罰，自屬違法 。
㈡關於臨時人員之任用應否迴避之疑義，銓敘部92年1 月27 日部法二字第0922216319號函釋明，認為應由各機關本於 權責卓處，惟由同年9 月22日法務部法政字第0920039451 號函釋則認為，仍屬公職人員利益突迴避法所稱其他人事 措施之範疇，足認政府各機關間對於臨時人員之任用是否 屬於應迴避之事由，實則爭議不已。前揭各函釋之發布日 期各為92年1 月27日及92年9 月22日，惟原告任用羅必鉦 為91年3 月至7 月間，均在前揭函釋發布之前，原告於任 用羅必鉦時，曾經人事室、主計室、財政課等三單位會簽 ，各單位均未曾提出系爭任用案之違法性疑義，復以原告 乃因透過選舉而擔任中壢市市長，在此之前從未擔任公職 ，故深信該人事任用案既經前述三單位會簽，應屬合法無 疑，始為任用，甚且中央政府各機關間猶就應否迴避存有 爭議，更難期待原告具有較前揭機關更充足之法學知識而 採取迴避措施，故原告主觀上實乃欠缺違法性認識，且其 欠缺具有正當事由。況原告於系爭任用案後，因所屬人事 室主任參加縣政府之相關研習結束，告知系爭任用案有違 法疑義，原告即速解除羅必鉦之職務。核其情節，依行政 罰法第8 條規定符合得免除處罰之要件，縱非如此，亦符 合得減輕處罰之要件，故被告系爭罰鍰處分自屬違法。 ㈢行政程序法第7 條規定乃憲法第23條比例原則之落實，故 行政機關於為行政行為時，須衡酌行政行為與欲達成之目 的間之適合性、必要性及均衡性，始符合行政程序法關於 比例原則之要求。原告任用羅必鉦之職務，皆屬基層或無 給職之職位，其任職期間亦僅得薪資55萬8 千餘元，惟被 告竟課處原告100 萬元之罰鍰，參酌羅必鉦因系爭職務取 得之利益，與原告所受罰鍰之數額，顯已逾越為實現公職 人員利益衝突迴避法之立法目的之必要性，且對原告財產 權致生重大損害，系爭罰鍰處分之裁量顯有違誤。為此， 提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤 銷。
三、被告則辯以：
㈠原告自91年3 月1 日起擔任中壢市市長，為公職人員財產 申報法第2 條第1 項第8 款「依公職人員選舉罷免法選舉 產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關首長」之人員，應受 公職人員利益衝突迴避法規範。本案所涉羅必鉦為原告異 姓兄長，係原告之2 親等旁系血親，該當同法第3 條第2 款規定，為「公職人員之關係人」。原告違反迴避義務，
接續於91年3 月1 日、91年7 月1 日僱用其異姓兄長羅必 鉦為該市公所臨時人員及機要駕駛；嗣於91年7 月25 日 指派其為中壢魚市場股份有限公司股東代表而獲擔任該公 司董事及董事長之職務，致使該員因上開人事措施獲取該 職務之非財產上利益，被告依同法第16條規定，處罰鍰 100 萬元，並無不當。
㈡又公職人員利益衝突迴避法所謂知有利益衝突，依法務部 93年5 月4 日法政決字第0930006395號函釋，係指知悉「 構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實 」而言，並非「公職人員利益衝突迴避法之處罰規定」本 身。此所謂基礎事實，即指公職人員知該人事措施為其所 掌職權所能決定、公職人員與關係人之關係等事實。簡言 之，原告只須知悉被進用者係其異姓兄長，且知悉其有僱 用該市公所臨時人員、機要駕駛及公營事業股東代表之人 事決定權，而仍決意僱用及指派，未迴避職務行使，即屬 知有利益衝突（參照法務部94年4 月13日法政決字第0930 040451號函釋）。至於原告是否認知相關行為於法律上之 評價意義及法律有無禁止規定，係屬違法性認識問題，與 其違法行為時有無故意無涉，尚無法據以主張欠缺故意之 責任條件。
㈢再公職人員利益衝突迴避法對公職人員之處罰，係針對其 違反規範之「未迴避行為」本身之制裁，與公職人員自身 或關係人獲利多寡無涉。依公職人員利益衝突迴避法第16 條規定，違反第10條第1 項規定者，處100 萬元以上500 萬元以下罰鍰，被告業依行政罰法第18條第1 項規定，審 酌原告行為時該法規範尚未普及、關係人獲利不豐等因素 ，據以裁處法定罰鍰最低額100 萬元罰鍰，已屬法定罰鍰 最低額，自與比例原則無違。綜上論述，原處分及訴願決 定並無違誤，為此求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
㈠按公職人員利益衝突迴避法第2 條規定：「本法所稱公職 人員，指公職人員財產申報法第2 條第1 項所定之人員。 」第3 條第2 款規定：「本法所定公職人員之關係人，其 範圍如下：……二、公職人員之2 親等以內親屬。」第4 條規定：「（第1 項）本法所稱利益，包括財產上利益及 非財產上利益。……（第3 項）非財產上利益，指有利公 職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構 之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」第5 條規定：「 本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為 或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」
第6 條規定：「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避 。」第10條第1 項規定：「公職人員知有迴避義務者，應 依下列規定辦理：一、民意代表，不得參與個人利益相關 議案之審議及表決。二、其他公職人員應停止執行該項職 務，並由職務代理人執行之。」第16條規定：「違反第10 條第1 項規定者，處100 萬元以上500 萬元以下罰鍰。」 又行為時公職人員財產申報法第2 條第1 項規定：「左列 公職人員應依本法申報財產：……八、依法選舉產生之鄉 （鎮、市）級以上政府機關首長。」
㈡又「按公職人員利益衝突迴避法第4 條第3 項規定：『非 財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公 立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措 施。』上開規定就『非財產上利益』之認定內涵，採列舉 與概括規定併行之方式，除列舉『任用、陞遷、調動』等 人事措施外，因其他有利公職人員或其關係人之相類人事 措施難以一一列舉，為免疏漏，爰另以『其他人事措施』 作概括式規定。故舉凡有利公職人員或其關係人之任用、 陞遷、調動等相類之人事行政作為，均屬該條所稱之『其 他人事措施』，實際適用宜依具體個案斟酌認定之。查政 府機關、公立學校及公營事業機構中對技工、工友及臨時 人員等非依公務人員任用法任用之聘用、約僱之人事措施 ，亦屬相類『任用、陞遷、調動』等人事權運用之範圍， 且依公職人員利益衝突迴避法之立法意旨及迴避制度之設 計目的，係為建立公職人員利益衝突迴避之規範，避免公 職人員因運用公權力而達成私益之目的，以達到有效遏阻 貪污腐化暨不當利益輸送之目的，其規範之範疇，自宜採 廣義之解釋。是上開人員之聘僱仍應屬本法所稱『其他人 事措施』之範疇。」已據法務部92年9 月22日法政字第09 20039451號函釋（下稱法務部92年9 月22日函釋）在案。 經核該函釋係法務部基於該法主管機關之地位，為執行法 律，基於職權所為解釋性行政規則，未違背法律規定，亦 與法律保留原則無違，自可適用。
㈢查原告為桃園縣中壢市第10屆市長選舉當選人，自91年3 月10日起擔任桃園縣中壢市市長，係行為時公職人員財產 申報法第2 條第1 項8 款所定應申報財產之公職人員，屬 公職人員利益衝突迴避法第2 條規定之公職人員，訴外人 羅必鉦則係原告同母異父之兄弟，為原告之2 親等旁系血 親，屬同法第3 條第2 款所定之公職人員關係人，原告於 91年3 月1 日、同年7 月1 日僱用羅必鉦為中壢市公所臨 時人員及機要駕駛，同年7 月25日復指派羅必鉦為中壢魚
市場公司股東代表而獲擔任該公司董事及董事長職務等情 ，有原告及羅必鉦戶籍謄本影本、原告批示僱用羅必鉦之 簽呈、中壢市公所函報桃園縣政府備查僱用羅必鉦為市長 機要駕駛函稿、中壢市公所僱用人員僱用通知書、離職通 知書、被告訪談筆錄（以上見原處分卷第1-6 頁、47-48 頁、59頁以下）、桃園縣選舉委員會公告、91年桃園縣各 鄉鎮市長當選人名冊、臨時僱工到職報到單、離職報告單 、桃園縣政府91年7 月1 日府行庶字0910138749號函、就 職通知單、中壢魚市場公司91年7 月31日壢魚字第80號函 （以上見本院卷第30-34 頁、52頁以下）各在卷可稽，並 為原告所不爭執，自堪認為真實。準此，被告以原告擔任 市長期間，明知羅必鉦係其同母異父兄弟，為2 親等以內 之親屬，仍僱用羅必鉦為臨時人員、機要駕駛並遴選為中 壢魚市場公司股東代表，使羅必鉦因該等人事措施直接獲 取非財產上利益，與其執行之職務有利益衝突，卻未自行 迴避，違反利益衝突迴避法第6 條及第10條第1 項第2 款 規定，依同法第16條規定，處原告罰鍰100 萬元，於法並 無不合。
㈣原告雖執前詞主張原處分違法，惟查：
⒈公職人員利益衝突迴避法業經總統以89年7 月12日（89 ）華總一義字第8900170290號令公布，並自公布之日起 施行，原告於91年3 月及同年7 月間僱用羅必鉦為中壢 市公所臨時人員、機要駕駛及指派羅必鉦為中壢魚市場 公司股東代表時，該法施行已近2 年，難認原告對於施 行經年之公職人員利益衝突迴避法相關規定毫無所悉， 況法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得 以不知法律而免除責任，原告以其非公務人員出身，不 知該法規定，主張欠缺主觀故意，不應處罰云云，自非 可採。
⒉又公職人員利益衝突迴避法之立法目的，在於促進廉能 政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規 範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，該法第1 條已 明揭斯旨。而任何人民均有知法、守法之義務，原告為 依法選舉產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關首長，更 應盡其知法、守法義務，尤以擔任市長職務行使職權時 ，如涉及自己親屬相關利益，本應事先查明相關法令規 定，若未確實了解，亦應函詢主管機關對法規之闡釋， 庶符法治。本件原告明知羅必鉦係其同母異父兄弟，為 親等至近之2 親等血親，且其對於該市公所臨時人員、 機要駕駛及公營事業股東代表具有人事決定權，衡情即
無不知其僱用並指派羅必鉦擔任上開職務之人事措施， 將使羅必鉦因此獲取利益，致與其執行之職務有利益衝 突之理，竟未確實了解並查明相關法令，仍決意僱用及 指派，足認原告對於違反迴避義務，縱無直接故意，亦 有預見其發生而其發生並不違背本意之間接故意存在， 原告辯稱其無故意，難認可採。
⒊原告雖另以銓敘部函釋對於機關首長僱用親屬為臨時人 員、技工、工友僅表示由各機關本於權責卓處，與法務 部函釋不符，可見該問題政府各機關間爭議不已，且上 開函釋之發布日期均在本件僱用行為之後，其為上開人 事決定時，該公所主計、人室等相關單位又未提出違法 性疑義為由，主張其深信羅必鉦之人事任用案應屬合法 ，始為任用，主觀上欠缺違法性認識云云。惟原告所指 銓敘部92年1 月27日部法字第0922216319號函釋，乃係 針對各機關非依公務人員任用法任用之其他各類人員（ 僱用、技工、工友、臨時人員等），於進用時是否亦受 公務人員任用法第26條迴避任用之限制而為解釋，與法 務部92年9 月22日函釋係就政府機關、公立學校及公營 事業機構對於技工、工友及臨時人員等非依公務人員任 用法任用之聘用、約僱之人事措施，是否屬公職人員利 益衝突迴避法第4 條第3 項之其他人事措施所為解釋， 二者範疇不同，本無歧異可言，並無原告所指「政府各 機關間爭議不已」之情。且法務部上開92年9 月22日函 釋乃係基於主管機關地位，依據法律所為之解釋，僅在 闡明法規原意，並非創設法律，依司法院釋字第287 號 解釋意旨，該解釋自法規生效之日起即有其適用，亦即 原告自擔任中壢市市長而為公職人員利益衝突迴避法第 2 條規定之公職人員起，即負有同法第6 條之迴避義務 ，並非自該函釋之後始負迴避義務，原告以上開函釋係 在本件人事任用行為後始作成，做為其欠缺違法性認識 之理由，要無足取。至於中壢市公所主計、人室等相關 單位有無就羅必鉦人事任用案提出違法性疑義，與原告 是否違反迴避義務之認定無涉，原告以此主張其主觀上 欠缺違法性認識，亦無可採，併此敘明。
⒋再公職人員利益衝突迴避法第16條明文規定，違反第10 條第1 項規定者，應處100 萬元以上500 萬元以下罰鍰 。本件原告違反公職人員利益衝突迴避法第10條第1 項 規定，業經認定如前，且被告已依行政罰法第18條第1 項規定，審酌原告行為時公職人員利益衝突法尚未普及 且關係人羅必鉦獲利不豐等因素後，始依同法第16條規
定，課以法定最低額100 萬元罰鍰，復據被告辯明在卷 ，是被告所為處分，於法並無不合，其裁量亦無違反比 例原則可言。原告徒以被告未依行政罰法第8 條但書規 定減輕或免除處罰，以及羅必鉦任職期間僅獲薪55萬餘 元，竟課處原告100 萬元罰鍰，有違比例原則為由，指 摘原處分違法，洵無足採。
五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告以原告違反公職 人員利益衝突迴避法第10條第1 項規定，依同法第16條規定 ，以原處分裁處原告罰鍰100 萬元，並無違誤，訴願決定遞 予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由， 應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述並所提之證據，經 核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 2 月 25 日 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官 黃清光
法 官 周玫芳
法 官 程怡怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 99 年 3 月 1 日 書記官 張正清
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