臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2409號
99年1月26日辯論終結
原 告 甲○○
被 告 監察院
代 表 人 乙○○（院長）送達
訴訟代理人 丁○○ 送達
丙○○ 送達
上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服被告中華
民國98年9月28日98院台訴字第0983210107號訴願決定，提起行
政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
事實概要：
被告為依據公職人員利益衝突迴避法第19條第1款及公職人員 財產申報法第2條第1項第8款、第4條第1款規定之依公職人員 選舉罷免法選舉產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關首長之罰 鍰之主管機關。原告自民國（下同）87年3月1日起至95年2月 28日止，擔任桃園縣楊梅鎮（下稱楊梅鎮）公所鎮長，為依公 職人員選舉罷免法選舉產生之鎮級政府機關首長，亦是公職人 員利益衝突迴避法第2條規定之公職人員。訴外人羅文豪為其 子、羅敏方（原名羅秋香）為其胞妹，均與原告有二親等以內 親屬之關係，為公職人員利益衝突迴避法第3條第2款規定所定 公職人員之關係人，原告於91年5月1日僱用羅文豪為楊梅鎮公 所機要駕駛；91年7月8日雇用羅敏方為楊梅鎮公所臨時人員（ 二人均於92年10月16日離職），案經民眾檢舉。被告調查後認 原告於擔任鎮長期間，明知其子羅文豪、其胞妹羅敏方為公職 人員利益衝突迴避法第3條第2款所定之關係人，僱用上開2人 係直接使其等獲取同法第4條第3項規定之非財產上利益，屬同 法第5條所定之利益衝突，依同法第6條之規定應予迴避，但仍 僱用羅文豪、羅敏方為該鎮公所機要駕駛及臨時人員，違反同 法第10條第1項第2款規定，爰依同法第16條規定並衡酌行政罰 法第18條第1項規定，就羅文豪、羅敏方之僱用行為，以98年1 月23日98院台申利罰字第0981800489號罰鍰處分書，分別處以 新臺幣（下同）100萬元罰鍰，合計200萬元（下稱原處分）。 原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
兩造之陳述：
㈠原告主張：
⒈行政罰法自95年2月5日起施行，依該法第27條第1項規定 ：「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。」同條 第2項規定：「前項期間，自違反行政法上義務之行為終 了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起 算。」同法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更 者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處 前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處 罰者之規定。」本案時效之起算依前行政罰法規定自應自 原告終止僱用羅文豪及羅敏方之日起算，退步言之，縱然 原告違反前述公職人員利益衝突迴避法規定，原告於知悉 法務部92年9月22日法政字第0920039451號函示，始知違 反公職人員利益衝突迴避法，惟於知悉當日旋即終止僱用 羅文豪及羅敏方。自原告於92年9月22日（註應是92年10 月16日）終止僱用羅文豪及羅敏方之日起迄98年1月23日 ，原處分時已逾3年，行政罰之裁罰權應已消滅，被告仍 於98年1月23日裁罰原告，於法不合，訴願決定所認亦有 誤會。
⒉被告之秘書長、公職人員財產申報處以92年7月23日92院 台申貳字第0921807845號函請法務部函釋有關公職人員利 益衝突迴避法第4條第3項「非財產上利益」之適用範圍等 疑義，復依法務部92年9月22日法政字第0920039451號函 記載：「有關公職人員利益衝突迴避法第四條第三項『非 財產上利益』之適用範圍等疑義，復如說明，請卓參。」 及該函說明欄一記載：「復大院九十二年七月二十三日（ 九二）院台申貳字第0921807845號函」即明。足證被告秘 書長、公職人員財產申報處主管官員，對有關公職人員利 益衝突迴避法第4條第3項「非財產上利益」之適用範圍等 有疑義，並不知悉鄉鎮機關首長三親等內之血親是否不得 僱用為本機關之機要駕駛及臨時人員，始函請法務部釋疑 。被告訴願決定書稱：「本院為該法之執行機關，於執行 法律過程，向即秉持上開見解，認定該法條所稱『其他人 事措施』之範疇，包括非依公務人員任用法任用之聘用、 約僱之人事措施」云云，應非事實。況依法務部92年9月
22日法政字第0920039451號函說明欄三雖記載：「政府機 關、公立學校及公營事業機構中對技工、工友及臨時人員 等非依公務人員任用法任用之聘用、約僱之人事措施，亦 屬相類『任用、陞遷、調動』等人事權運用之範圍。」然 該函說明欄二亦明載：「……舉凡有利公職人員或其關係 人之任用、陞遷、調動等相類之人事行政作為，均屬該條 所稱之『其他人事措施』，實際適用宜依具體個案斟酌認 定之」，實可見公職人員利益衝突迴避法第4條第3項「非 財產上利益」之規定模糊不明，使人無法知悉其涵義。桃 園縣政府曾向行政院人事行政局函請釋示「有關機關首長 三親等以內親屬得否進用為本機關臨時人員疑義」案件， 經行政院人事行政局以95年4月28日局力字第0950010625 號函回覆後，桃園縣政府官員始知「機關首長三親等以內 親屬，不得僱用為本機關臨時人員」，及由該函說明二項 下記載是依據法務部92年9月22日法政字第0920039451號 函釋行政院人事行政局始得知悉，可知行政院人事行政局 與桃園縣政府均於92年9月22日法務部發出函釋後，始知 有關公職人員利益衝突迴避法第4條第3項「非財產上利益 」之適用範圍，在此之前均不知悉，更足資佐證公職人員 利益衝突迴避法第4條第3項「非財產上利益」之規定模糊 不明，原告如一般國家機關官員無法知悉其涵義。 ⒊原告對富專業性及技術性之法律不熟諳，就法學上所謂期 待可能性較低，於91年5月間，先後詢問楊梅鎮公所人事 室主任吳家福及歐陽慧玲僱用機要駕駛是否有三親等之限 制，經歐陽慧玲主任查閱行政院秘書處60年11月24日台60 人字第11376號解釋後告知原告「不宜」僱用。其時，人 事主任歐陽慧玲並未告知原告「不得」或「不應」僱用， 且未告知有違反法令情事。又楊梅鎮公所人事室主任既未 告知僱用機要駕駛有何違背法令情事，原告依常理判斷如 法令規定為「不得」或「不應」僱用，如予僱用始屬違法 ；如為「不宜」僱用，則並非違法，此乃一般法理。原告 乃在無違法認知下，於91年5月及7月間分別僱用原告之子 羅文豪及胞妹羅敏方2人為楊梅鎮公所機要駕駛及臨時人 員，接奉法務部92年9月22日法政字第0920039451號函釋 後始知悉不得僱用原告之子羅文豪及胞妹羅敏方為楊梅鎮 公所機要駕駛及臨時人員，旋即於當日即刻終止僱用羅文 豪及羅敏方，原告並無故意違反公職人員利益衝突迴避法 第6條、第10條之規定，原處分書及訴願決定認原告於擔 任楊梅鎮鎮長任內，明知其子羅文豪、其胞妹羅敏方為同 法第3條第2款所定之關係人，且知悉其具有僱用渠等為臨
時人員之人事決定權，而仍決意批示僱用羅文豪為機要駕 駛、羅敏方為臨時人員，桃園縣政府於公職人員利益衝突 迴避法公布施行後，曾於90年6月6日以九十府政二字第17 91號函檢送「公務人員對『迴避條款』應有的基本認知」 等為論據，認原告不知悉違反利益衝突，要與故意之成立 無涉，不得免責云云，容有錯誤。從另一角度觀之，原告 必不知有利益迴避才會據實呈送戶籍謄本供參，得桃園縣 政府函覆准予備查，雖准予備查非為核准，但並不可完全 不為審閱及盲目備查，原告獲上級核示，但被告採行重罰 ，有違誠信原則，況本件是專業性法令，非如一般倫理性 法律，原告於得知不得任用之當天即予解雇，原處分及訴 願決定未斟酌適用行政罰法第18條第3項減免處罰，依法 未合。
⒋本件處罰依據違憲：羅文豪及羅敏方任機要駕駛及臨時人 員並非有簽擬或決定事務之人員，對機關並無負面影響， 羅文豪工作1年10個月時間連同結婚補助、年終獎金、考 績獎金、生育補助合計只領取622,435元，另羅敏方每月 支領17,000元共支領20個月合計340,000元，卻各遭百萬 元之處罰，有違比例原則，亦違反憲法第15條規定，被告 為中央五院之一，委員中法律專業人員豐足，對此違憲不 合事理之法律未及聲請釋憲顯有不足，故所引公職人員利 益衝突迴避法第6條、第10條及第16條為無效法律。法務 部92年9月22日法政字第0920039451號函亦違反法律保留 原則，按適用法律之主管機關為協助下級機關或屬官統一 解釋法令得訂頒解釋性規定，法律上稱行政規則，但法務 部是否為公職人員利益衝突迴避法之主管機關，是否有權 為上開解釋尚有疑義；另是否為本件所依據之公職人員利 益衝突迴避法第4條第3項「其他人事措施」，為關係人民 權利義務重要事項，亦涉及人民工作權，依中央法規標準 法第5條第2款規定，應以法律規定，不得以行政規定定之 ，故原處分將機要駕駛及臨時工性質之最基層工人也列入 適用，有增加法律所未規定之義務或限制人民權利之違法 等情。
㈡被告主張：
⒈按「公職人員知有利益衝突者，應自行迴避」、「民意代 表以外之公職人員知有迴避義務者，應停止執行職務，並 由職務代理人執行之。」、「違反第十條第一項規定者， 處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰。」為公職人員 利益衝突迴避法第6條、第10條第1項第2款及第16條所明 定。次按「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第
二條第一項所定之人員。」、「本法所稱利益衝突，指公 職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使 本人或其關係人獲取利益者。」、「本法所定公職人員之 關係人，其範圍如下：二、公職人員之二親等以內親屬。 」「本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。一 、動產、不動產。……三、債權或其他財產上權利。」同 法第2條、第5條、第3條第2款、第4條第1項及第3項分別 定有明文。另「技工、工友及臨時人員之聘僱仍應屬公職 人員利益衝突迴避法所稱其他人事措施範疇」，業經公職 人員利益衝突迴避法主管機關法務部92年9月22日法政字 第0920039451號函釋在案。至所謂「知」有利益衝突或迴 避義務者，依法務部93年5月4日法政字第0930006395號函 釋，係指知悉「構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避 義務之基礎事實」而言，並非「公職人員利益衝突迴避法 之處罰規定」本身，法律經總統公布施行後，人民即有遵 守義務，不得以不知法律而免除責任；復依行政罰法第18 條第1項明定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行 為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之 利益，並得考量受處罰者之資力」。
⒉原告於87年3月1日至95年2月28日任職楊梅鎮公所鎮長， 為公職人員財產申報法第2條第1項第8款「依公職人員選 舉罷免法選舉產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關首長」 之人員，應受公職人員利益衝突迴避法所規範。本案所涉 羅文豪、羅敏方分別為原告之一親等直系血親及二親等旁 系血親，為公職人員利益衝突迴避法所稱之關係人。經查 原告違反迴避義務於91年5月1日及同年7月8日分別僱用關 係人羅文豪為鎮公所機要駕駛、關係人羅敏方為鎮公所臨 時人員，致使羅文豪及羅敏方皆因上開人事措施獲取該職 務之非財產上利益，顯有違反公職人員利益衝突迴避法規 定，被告衡酌原告知有利益衝突應迴避而未迴避之情節， 依該法第16條及行政罰法第25條之規定，分別處以罰鍰10 0萬元，合計200萬元，並無不當。
⒊依行政罰法第45條第1項及第2項規定：「本法施行前違反 行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後 裁處者，除第十五條、第十六條、第十八條第二項、第二 十條及第二十二條規定外，均適用之。」、「前項行政罰 之裁處權時效，自本法施行之日起算」。經查行政罰法係 自95年2月5日施行，本案關係人羅文豪及羅敏方均於92年 10月16日離職，亦即原告違反公職人員利益衝突迴避法行 為終了時，行政罰法尚未施行，依上開行政罰法第45條第
2項規定，其裁處權時效係自95年2月5日始起算，迄98年2 月2日本件原處分書合法送達日止，仍未逾法定3年期限。 原告僅援引行政罰法第27條規定，刻意無視同法第45條之 規定，而主張被告裁罰已逾裁處權時效，恐屬對行政罰法 裁罰權時效相關規定之嚴重誤解。
⒋原告辯稱被告秘書長及公職人員財產申報處主管官員，對 有關公職人員利益衝突迴避法第4條第3項所謂「非財產上 利益」之適用範圍等有疑義，並不知悉鄉鎮機關首長三親 等內之血親是否不得僱用為機關之機要駕駛及臨時人員， 始函請法務部釋疑；且行政院人事行政局與桃園縣政府均 於法務部92年9月22日函釋後，始知有關公職人員利益衝 突迴避法第4條第3項「非財產上利益」之適用範圍，在此 之前均不知悉，亦足資佐證該法第4條第3項規定模糊不明 云云。惟查：
⑴按「法律明確性之要求，非僅指法律文意具體詳盡之體 例而言，立法者於立法制定時，仍得衡酌法律所規範生 活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當 運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。有關 受規範者之行為準則及處罰之立法使用抽象概念者，苟 其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由 司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違」，業經 司法院釋字第432號解釋闡釋在案，復經司法院釋字第 521號解釋予以揭示。公職人員利益衝突迴避法為避免 疏漏，就「非財產上利益」於第4條第3項規定「有利公 職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機 構之任用、陞遷、調動及其他人事措施」，除列舉「任 用、陞遷、調動」等人事措施外，並就無法一一列舉之 其他有利公職人員或其關係人之相類人事措施另以「其 他人事措施」作為概括式規定，不以公法上職務關係作 為判斷迴避義務有無之區分標準，也不限於依公務員任 用法及公務人員陞遷法所任用、陞遷與調動，而係以「 任用」、「陞遷」、「調動」表彰在機關任職身分之取 得與變更，此觀該條所定公營事業機構人員，其任用、 陞遷亦不適用公務人員任用法及公務人員陞遷法即明。 參諸公職人員利益衝突迴避法之訂定係為促進廉能政治 、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範， 有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之立法目的，及迴避 制度之設計目的，係為建立現職且擔任重要決策或易滋 弊端業務之公職人員利益衝突迴避之規範，則舉凡有利 公職人員或其關係人之任用、陞遷、調動等相類之人事
行政作為，如政府機關、公立學校及公營事業機構中對 技工、工友及臨時人員等非依公務人員任用法任用之聘 用、約僱等，既在「任用、陞遷、調動」等人事權之運 用範疇，自屬公職人員利益衝突迴避法所稱「其他人事 措施」範圍，此非獨未超出一般受規範者所得理解及預 見之範圍，對於原告或其他客觀第三人而言，相關規範 意涵亦有本院及主管機關法務部可供查詢，即有關該法 之規範及處罰，如何於具體個案判斷，其意義尚非難以 理解，且為受規範者所得預見，即與法律明確性要求無 違，應可確定。故有關公職人員利益衝突迴避法第4條 第3項關於「非財產上利益」之規定，尚無模糊不清， 使人無法知其涵義之情事。
⑵有關「非財產上利益」，按一般法律解釋方法，本即應 包含對技工、工友及臨時人員等非依公務人員任用法任 用之聘用、約僱等。被告因迭遇地方機關徵詢，為避免 爭議，並尊重主管機關法務部之見解，特函請法務部依 行政程序法第159條第2項第2款規定做成解釋性行政規 則，以昭公信，俾以拘束其下級機關，維持法秩序一體 性，並非如原告揣測，被告秘書長以下各級官員不知公 職人員利益衝突迴避法第4條第3項「非財產上利益」之 適用範圍。原告自行假設被告所屬公職人員有不知法令 情事，並進而主張該法第4條第3項「非財產上利益」規 定模糊不清，當屬無效推論。
⑶又法務部92年9月22日法政字第0920039451號函釋之內 容「說明二」早已明示，政府機關、公立學校及公營事 業機構中對技工、工友及臨時人員等非依公務人員任用 法任用之聘用、約僱之人事措施，「仍應屬本法其他人 事措施之範疇」。至該函釋「說明一」所稱「實際適用 宜依具體個案斟酌認定之」，係指具體人事措施是否有 利於公職人員或其關係人，及個案行為與相關法律之涵 攝，宜依具體個案斟酌認定。原告刻意避重就輕，無視 上開函釋「說明二」有關臨時人員聘僱用為亦屬公職人 員利益衝突迴避法「非財產上利益」範圍之明確釋示， 曲解「說明一」解釋內容，實屬個人之偏狹見解，殊不 足採。按公職人員利益衝突迴避法為公職人員利益衝突 迴避之專法，因涉有其他利益迴避規範所無之高額罰鍰 ，就關係人之範圍，於第3條第2款規定以「二親等以內 親屬」為限。經查桃園縣政府函詢行政院人事行政局及 該局95年4月28日局力字第0950010625號函，均係針對 「機關首長之『三親等』以內親屬」得否進用為機關之
臨時人員，與本法規定限制二親等範圍顯有不同。至該 局上開函釋於「說明二」援引公職人員利益衝突迴避法 第4條第3項之規定及前開法務部92年9月22日函釋說明 臨時人員之聘僱用亦屬人事措施之範疇，並於「說明三 」援引銓敘部89年7月22日87台甄一字第1644612號及行 政院人事行政局90年12月26日90局地字第200530號函釋 ，說明公務員任用法第26條等相關規定，進一步對上開 疑義採否定見解。以上諸節，僅足資證明桃園縣政府曾 有函詢機關首長三親等以內親屬於機關擔任臨時人員之 疑義，及行政院人事行政局及銓敘部早分別於90年及89 年就上開疑義採否定見解，尚不足以證明原告所假設行 政院人事行政局與桃園縣政府均於法務部92年9月22日 函釋後，始得知曉有關該法第4條第3項「非財產上利益 」之適用範圍一節，亦不足以佐證公職人員利益迴避衝 突法第4條第3項有關「非財產上利益」（有利公職人員 或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任 用、陞遷、調動及其他人事措施）概念確有模糊不明之 情事，遑論縱非屬公職人員利益衝突迴避法主管機關之 行政院人事行政局與桃園縣政府所屬部分人員，有不確 知上開「非財產上利益」之概念意涵，亦不足為免除原 告遵循公職人員利益衝突迴避法規定義務之依據。 ⒌原告辯稱其於91年5月間，先後詢問楊梅鎮公所人事主任 吳家福及歐陽慧玲僱用機要是否有三等親之限制，經歐陽 主任查閱行政院60年11月24日台（60）人字第11376號解 釋後告知「不宜」僱用，並未告知「不得」或「不應」僱 用，原告於知悉法務部92年9月22日函釋有關公職人員利 益衝突迴避法第4條第3項「非財產上利益」之適用範圍後 ，旋即終止僱用羅文豪及羅敏方，違法之情節亦屬輕微， 應依行政罰法第8條規定免除或減輕行政處罰責任為妥適 云云。惟查：
⑴依地方制度法第2條第5款規定之「備查」，係指「下級 機關或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效 力後，陳報上級機關或主管機關之謂」。申言之，「備 查」僅係讓上級政府或主管機關「知悉」之謂，是否僱 用人員仍悉由鄉鎮市公所決定，況依同法第57條之精神 ，除主計、人事、政風單位以外，其人事任用權本即專 屬於各鄉鎮市長，是有無經縣政府同意備查，既不影響 其人事措施之效力，自與原告所應負之責無涉。又桃園 縣政府僅係依地方制度法第71條規定，以預算籌編監督 機關地位而為相關僱用支薪核備，既非公職人員利益衝
突迴避法之主管或執行機關，自無指摘原告違反公職人 員利益衝突迴避法之理，縱桃園縣政府未告知原告進用 關係人違反該法或相關迴避規定，亦不能作為阻卻違章 事由。
⑵按行政罰法第7條所定故意或過失等責任條件，係指行 為人需對構成行政法規義務之基礎事實有認知或預見可 能性，非指對行政法規之規定內容及處罰規定本身有認 知或預見可能性。是本案原告於僱用羅文豪及羅敏方二 員時，知悉僱用機要駕駛及臨時人員員為其所掌權責， 羅文豪、羅敏方二員與其二親等以內親屬關係，仍決意 僱用，未迴避職務行使，實已具有對於利益衝突之認知 ，係屬故意；至於原告是否認知相關行為於法律上之評 價意義及法律有無禁止規定，實屬違法性認識問題，與 其違法行為時有無故意無涉；又行政罰法第8條規定， 不得因不知法規而免除行政處罰責任，但按其情節，得 減輕或免除其處罰。茲所謂知法規，乃指「行為人如已 知悉法規所禁止或要求應為之行為義務大概如何，就該 違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具不法意識 （違法性認識）」，此有鈞院93年度訴字第2495號判決 可資參照。至於得依行政罰法第8條但書減輕或免除處 罰之情節，係以無違法性之認識為前提，且其自信在客 觀上有正當理由，即依一般觀念，通常人不免有此誤認 而信為正當，亦即欠缺違法性認識已達於不可避免之程 度者，始足當之，此亦有最高法院92年度台上字第4497 號判決供參照。
⑶人民有知法、守法之義務，民選鎮長在執行公務時，更 應盡其合法義務，遵守公職人員利益衝突迴避法之規定 ，乃其個人之公法上義務。原告自87年3月1日起即擔任 楊梅鎮鎮長，桃園縣政府於公職人員利益衝突迴避法公 布施行後，曾於90年6月6日函知楊梅鎮公所公職人員利 益衝突迴避法之重要內容，嗣經原告批閱在案，當不得 對基本規定諉為不知。縱原告於僱用羅文豪及羅敏方前 ，曾詢問楊梅鎮公所人事主任歐陽慧玲相關僱用有無三 親等之限制，獲告知依行政院60年11月24日台（60）人 自第11376號解釋不宜僱用，復捨其之告知於不論，並 自行解讀為「不宜並非不得」，然公職人員利益迴避衝 突法之主管機關為法務部，並分由該部與被告負責裁罰 。原告既對僱用關係人是否合法有疑義（相關僱用係專 屬原告之人事權，如非有適法性疑慮，何需詢問人事主 管？遑論所詢問題本身即足徵其已知悉法規範對僱用親
屬有迴避義務之要求），自應於僱用前徵詢主管機關法 務部或被告意見，而非徵詢業管業務皆與公職人員利益 衝突迴避法無關之人事主管。又楊梅鎮公所人事主任歐 陽慧玲所告知原告者，僅係依「事務管理規則」相關人 事措施依人事法令之效力，與公職人員利益衝突迴避法 迴避義務無涉，自不得以該法施行前有關人事法令之解 釋，據以主張免於遵守規範目的、對象及內容迥然不同 之公職人員利益衝突迴避法。
⑷按行政行為違法與否之判斷，係以違反義務行為人行為 時為基準，其行為之動機、行為後之態度如何，俱與有 無違法無涉，僅為裁量之參考。查本案所違反公職人員 利益衝突迴避法第16條規定之法定罰鍰額度，為100萬 元以上500萬元以下罰鍰，被告所處罰鍰100萬元，即已 依行政罰法第18條第1項規定衡量原告行為時公職人員 利益衝突迴避法相關處罰案例不豐，公職人員積習未返 難免，及獲轉知法務部92年9月22日函釋後，自行解雇 關係人等節，並從輕裁處法定罰鍰最低額。惟原告於僱 用關係人時既已知有違法疑慮，仍心存僥倖，逕行解釋 法律未明文禁止僱用二親等以內親屬為臨時人員，自難 謂其無違法性認識。退步言之，縱原告於僱用本案關係 人時，確係出於對於公職人員利益衝突迴避法第4條第3 項規定之誤解，致其以為相關人事措施未違反公職人員 利益衝突迴避法，然其就相關疑義未思徵詢主管機關法 務部或被告為釋示，復又罔顧人事主管之提醒，未予迴 避僱用其子羅文豪、胞妹羅敏方，殊難謂其欠缺違法性 認識已達於不可避免之程度而有減輕或免除處罰之必要 。
⒍另原告辯稱其對富專業性及技術性之法律不熟諳，就法學 上所謂期待可能性較低，又羅文豪及羅敏方共領不及100 萬元，卻各被裁處100元罰鍰，原處分及訴願決定未審酌 行政罰法第18條第1項規定，亦未援引同法第8條減免處罰 及第18條第3項減罰規定，有應適用法律未適用之違法， 且違反比例原則云云。惟查：
⑴公職人員利益衝突迴避法相關迴避規定，係著重藉由迴 避以建立職務行為之形式公正外觀，所欲處罰者，乃係 針對未迴避有利益衝突之職務行使所可能招致公眾信賴 感的破壞，是所謂公職人員有利益衝突而未迴避，只須 該管公職人員於職務行使當下（即任命當時）有利益衝 突而未迴避職務行使之情形出現，即符合處罰要件，與 關係人獲取人事利益之層級與及權限如何無涉。原告知
有利益衝突而仍未迴避僱用其關係人，此等惟親是用之 行為，破壞人民對公職人員廉潔操守及政府決策過程之 信賴感（何以該職務非別人，而僅有原告之關係人得從 事工作換取「微薄薪資」？），其對國家所造成負面影 響難以估計，適正為公職人員利益衝突迴避法所以規定 公職人員迴避人事措施利益之義務，並對違反者課以罰 鍰之緣由。
⑵公職人員所應迴避之利益，除財產上利益外，尚包括有 利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事 業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施等非財產上 利益，查原告僱用關係人羅文豪為鎮公所機要駕駛、關 係人羅敏方為鎮公所臨時人員，核屬相類於任用之人事 措施，其使關係人獲得者，為受僱用之非財產上利益。 而原告執行鎮長職務，於該僱用行為即有利益衝突，依 法自應迴避，不因關係人是否獲有報酬（財產上利益） 及報酬高低而有異（鈞院96年度訴字第1440號判決參照 ）。又公職人員利益衝突迴避法所處罰者，係違反迴避 義務之公職人員，而非獲得人事僱用利益之關係人，本 案關係人既有受僱用之非財產上利益，又依其工作內容 獲有報酬，則原告所謂關係人作了白工未得任何利益， 還要倒貼繳罰鍰云云，不無混淆視聽。
⑶得依行政罰法第18條第3項規定減輕處罰者，以依該法 規定減輕者為限，如無行政罰法所明定減輕事由，並無 依該項規定於法定罰鍰最低額以下酌減之餘地。又不得 因不知法規而免除行政處罰責任，行政罰法第8條本文 定有明文，雖同條但書規定，按其情節，得減輕或免除 其處罰，然一般咸認其適用係以無違法性之認識為前提 ，且其自信在客觀上有正當理由，即依一般觀念，通常 人不免有此誤認而信為正當，亦即欠缺違法性認識已達 於不可避免之程度者，始足當之（刑法第16條參照）。 原告無視部屬不宜之建議於先，又未向有權機關徵詢， 逕行僱用於後，殊難謂其有欠缺違法性認識，或其違法 性認識欠缺已達不可避免之程度，自無適用行政罰法第 8條但書減輕之餘地。
⑷另本案所違反之法定罰鍰額度，為100萬元以上500萬元 以下罰鍰，被告所處罰鍰100萬元，即已依行政罰法第 18條第1項規定衡量原告行為時相關處罰案例不豐，公 職人員積習未返難免，及獲轉知法務部92年9月22日函 釋後，自行解雇關係人等節，並從輕裁處法定罰鍰最低 額，是原告所主張可非難性等考量，原處分業已審酌，
當無應適用法律未適用之違法或違反比例原則。 ⒎原告辯稱原處分剝削人民財產，顯然違反憲法第15條規定 ，被告對此違憲不合事理之法律未及聲請釋憲顯有不足， 所引法律為無效法律云云。然查，憲法第23條規定「以上 各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急 危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以 法律限制之。」是以，基本權之限制，如符合上開要件， 非不得為之。核公職人員利益衝突迴避法之訂定，係為促 進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避 之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，有其高度公 益性。其所限制者，係針對現職且擔任重要決策或易滋弊 端業務之公職人員，而非一般人民，有其權利限制範圍之 適當性，另鑑於公職人員利益衝突迴避法所定義務要求， 尚非如一般倫理性規範（例如不得殺人、竊盜）具有法感 情之普遍性，是以立法時就違反者未施以刑罰制裁，而僅 課予行政罰鍰，亦符合必要性及比例性，原告所辯僅為其 個人偏狹見解。
⒏另原告辯稱法務部92年9月22日法政字第0920039451號函 違反法律保留原則，且公職人員利益衝突迴避法第4條第3 項之「其他人事措施」，為關係人民權利義務之重要事項 ，亦涉人民工作權，依中央法規標準法第5條第2款規定， 應以法律規定之，是原處分將機要之駕駛及臨時人員也列 入適用，有增加法律所未規定之義務或限制人民權利之違 法云云。然查：
⑴法務部92年9月22日法政字第0920039451號函乃主管機 關法務部為執行法律所為解釋性行政規則，旨在闡明法 規之原意，並未創造新的權利義務關係，與法律保留原 則無違，依司法院釋字第287號解釋，應自法規生效之 日起有其適用，上開函釋對公職人員利益衝突迴避法第 4條第3項之客觀意涵，僅具有確認意義，其效力附屬於 該法，並無變更或創新法律效果，且該解釋與該法第4 條第3項規範意旨相符，迭經司法實務確認（最高行政 法院98年度判字第793號判決、鈞院97年度訴字第2998 號判決、94年度訴字第1000號判決參照），其性質與由 法律授權行政機關訂定之行政命令，迥然不同。上開解 釋既僅屬闡明公職人員利益衝突迴避法「其他人事措施 」之原意，自無原告所稱增加法律所未規定之義務或限 制人民權利等情事，被告當無違反法律保留原則疑慮。 ⑵另依公職人員利益衝突迴避法第19條規定：「本法所定 之罰鍰，由下列機關為之：一、依公職人員財產申報法
第二條第一項規定應向監察院申報財產之人員，由監察 院為之；二、公職人員之關係人及前款以外之公職人員 ，由法務部為之。」該法之條文及施行細則均由法務部 草擬，並分由被告與法務部負責執行，是法務部為執行 該法，自有權就所涉疑義為解釋性行政規則，俾利下級 機關或屬官統一解釋法令。又原告前為楊梅鎮鎮長，為 依公職人員財產申報法第2條第1項規定應向被告申報財 產之人員，其於任內所為之違法行為，依法自應由被告 而非法務部為之，原告所謂法務部何不自為裁處等質疑 ，恐係對法規定認識不明所致。
理 由
原告主張：公職人員利益衝突迴避法第4條第3項「非財產上利 益」之規定模糊不明，使人無法知悉其涵義，被告之秘書長、 公職人員財產申報處以92年7月23日92院台申貳字第092180784 5號函請法務部函釋，足證被告秘書長、公職人員財產申報處 主管官員，對該項「非財產上利益」之適用範圍等有疑義，並 不知悉鄉鎮機關首長三親等內之血親是否不得僱用為本機關之 機要駕駛及臨時人員，如何苛責對富專業性及技術性之法律不 熟諳之原告？而原告於91年5月間，先後詢問楊梅鎮公所人事 室主任吳家福及歐陽慧玲僱用機要駕駛是否有三親等之限制，