最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第85號
上 訴 人 臺東縣政府
代 表 人 甲○○
被 上訴 人 乙○○○
上列當事人間土地使用編定事件事件，上訴人對於中華民國96年
12月19日高雄高等行政法院95年度訴字第987號判決敗訴部分，
提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決不利上訴人部分，及該部分訴訟費用均廢棄。廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。 理 由
一、本件上訴人上訴後，渠代表人變更，玆經代表人具狀承受訴 訟，核無不合，應予准許。
二、緣被上訴人承租之臺灣省臺東縣金峰鄉○○段213地號山坡 地保育區農牧用地「旱」地目土地（面積518平方公尺，下 稱系爭土地）部分已作建築房屋使用（該房屋門牌號碼為臺 灣省臺東縣太麻里鄉大王村麻利霧2號，下稱系爭房屋）， 臺東縣金峰鄉公所於民國（下同）94年8月15日以所有權人 為中華民國，管理機關為行政院原住民族委員會為申請人， 其為申請義務人，並以此為由，檢附戶籍謄本，向臺東縣太 麻里地政事務所（下稱太麻里地政事務所）申請辦理非都市 土地部分更正編定為丙種建築用地，經太麻里地政事務所以 94年10月28日太地所地價字第0940003837號函（下稱太麻里 地政事務所94年10月28日函）轉上訴人。上訴人旋分別於94 年11月8日及94年12月6日會同地政人員赴現場勘查，並於95 年1月5日進行複勘後，乃以95年2月16日府地用字第0953003 544號函（下稱上訴人95年2月16日函）復太麻里地政事務所 ，略以系爭土地不符合申請更正編定為建築用地條件，應予 駁回申請等語。被上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，遂提 起行政訴訟，請求：訴願決定及原處分均撤銷；上訴人應依 被上訴人之申請作成更正系爭土地編定為丙種建築用地之行 政處分。經原審法院判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡ 上訴人對於被上訴人申請將坐落系爭土地上已作建築使用之 部分更正編定為丙種建築用地，應依本判決之法律見解對被 上訴人作成決定。並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人對其敗 訴部分不服，提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張：被上訴人早於63年間受讓原住臺灣省臺 東縣太麻里鄉大王村13鄰麻利霧2號之訴外人黃春桃所承租
之系爭土地，被上訴人並於64年3月24日即在系爭土地上建 築房屋，且系爭土地於77年經審查合格變更編定為丙種建築 用地使用，被上訴人使用系爭土地已長達34年，符合民法第 944、945、946、947條及85年5月7日內政部修正之時效取得 地上權審查登記要點第10、11及12點之規定。又被上訴人檢 附臺灣電力公司67年2月供電證明、設籍戶籍謄本、上訴人 土地使用資料卡、土地租賃契約書、稅單、空中航照圖、住 屋分解圖及房屋稅單等資料，向上訴人申請辦理系爭土地更 正編定為丙種建築用地，詎上訴人竟為否准之處分，於法有 違，訴願決定又僅採信上訴人主張，認臺灣電力公司供電證 明住址所載上開麻利霧2號之供電證明實為上開麻利霧1號之 供電證明云云。然查，上開麻利霧1號位於臺灣省臺東縣金 峰鄉○○段215及216地號土地上，該地號土地及房屋是被上 訴人之父張龍所有，現由被上訴人之兄張國男繼承在案。又 上開麻利霧2號門牌原為訴外人即被上訴人姊夫尤文吉所有 ，但尤文吉於62年5月15日戶籍遷出形成空號，嗣因被上訴 人於64年3月24日前已在系爭土地上建屋完成，前往戶政事 務所設籍時，經戶政事務所人員現場勘查該戶為空戶，乃將 被上訴人之戶籍登記為上開麻利霧2號，尤文吉所有上開麻 利霧2號之舊有房屋現在則為被上訴人之姊張富所有，而臺 灣省臺東縣金峰鄉○○段211-2地號土地也是張富所有，舊 有房屋因無法居住，做為雜物堆集倉庫，現張富住籍為上開 麻利霧1號之2，有比魯段211-2地號租賃契約書及租金單可 證，則被上訴人所提供臺灣電力公司67年2月之供電證明， 被上訴人誤認為麻利霧1號之用電證明，實有違誤等語。四、上訴人則以：本件上訴人於94年10月31日受理太麻里地政事 務所94年10月28日函所檢附系爭土地之非都市土地更正編定 案之相關文件，因上訴人依該建築物現況照片判斷其是否為 東部區域計畫74年11月16日發布前合法建築物有疑義，嗣於 94年11月8日會同地政相關作業人員現場勘查完竣，另經上 訴人94年11月16日府地用字第0943037868號函請太麻里地政 事務所辦理會勘，並函請上訴人建管單位派員現勘認定及轉 知被上訴人檢附房屋稅籍證明書備驗後，業經太麻里地政事 務所94年11月25日太地所地價字第0940004145號函請上訴人 所屬城鄉發展局（建築管理課）於94年12月6日進行現場會 勘，但因上開建管單位未派員前往協同會勘，無法認定其是 否為合法建築物，僅向被上訴人取得房屋稅籍證明備驗。本 件經95年1月5日會同上訴人所屬城鄉發展局（建築管理課） 及地政相關作業人員辦理第3次實地複勘並拍照存證，於95 年1月11日簽會上訴人所屬城鄉發展局（建築管理課），獲
致結論為依據所檢附資料「房屋稅籍證明」起課年月為「76 年1月份」，本案係東部區域計畫（74年11月16日）發布後 興建之建築物。另被上訴人所檢附之租賃契約書及房屋稅繳 納通知書均為臺東縣非都市土地公告時間之後，又其所附航 照圖依據內政部93年11月9日內授中辦地字第0930726144號 函，不宜採納作為更正編定合法建物認定之證明文件等語， 資為抗辯。
五、原審以：本件系爭土地地目為旱，使用編定種類為山坡保育 區農牧用地，面積為518平方公尺，而系爭房屋坐落於臺灣 省臺東縣太麻里鄉大王村麻利霧2號，其1樓及2樓之面積分 別為106.5及90.9平方公尺等情，有臺灣省臺東縣土地登記 簿、土地登記第2類謄本及臺東縣稅捐稽徵處房屋稅籍證明 書可稽，復經太麻里地政事務所於94年10月20日至現場會勘 屬實，亦有該地政事務所受理申辦更正編定、部分分割為建 築用地會勘紀錄表可稽，應堪認定。然系爭房屋究為何時之 建築，經鑑定人即行政院農業委員會林務局農林航空測量所 調查課課長陳逸彥於原審法院96年10月25日準備程序結證後 ，當庭以立體觀察鏡，先就該航空測量所91年6月25日對於 系爭土地附近所拍攝之航照圖（編號為91R038-200，下稱91 年6月25日航照圖）加以判讀，其結果為該航照圖上箭頭所 示部分（即系爭房屋），可看出2樓建物上有女兒牆，也有 放置盆栽，該建物與訴願卷內系爭房屋照片（被上訴人於95 年間，從系爭房屋1、2樓之正面及背面所拍攝）比對後情形 相同；嗣鑑定人再就該航空測量所於95年4月5日在系爭土地 附近所拍攝之航照圖（編號為95R007-073，下稱95年4月5日 航照圖），以上述方法加以判讀，其結果為該航照圖上所顯 示系爭房屋之情形，與91年6月25日航照圖相同；最後，鑑 定人再就該航空測量所於74年7月27日對於系爭土地附近連 續拍攝2張連號之航照圖（編號為74D000-0000、74D000-000 0，下稱74年7月27日航照圖）加以判讀，其結果為該2張連 號之航照圖上所顯示系爭房屋之情形，與91年6月25日航照 圖及95年4月5日之航照圖均為相同；且鑑定人就74年7月27 日航照圖及91年6月25日航照圖加以比對後，發現兩者所顯 示系爭房屋之面積亦屬相同；又鑑定人於上開鑑定過程中， 將立體觀察鏡架設在前揭航照圖上，並調整觀察點檢視系爭 房屋，原審法院亦請兩造親自觀察後，渠等對於鑑定人上述 之鑑定結果亦無爭議等情，分別有上開航照圖、照片及準備 程序筆錄可稽。準此可知，在74年11月16日東部區域計畫發 布前，依74年7月27日航照圖可顯示被上訴人已在系爭土地 上興建系爭房屋1、2樓完竣，已堪認定。次查，系爭房屋坐
落於系爭土地上，依臺東縣土地使用資料卡顯示，系爭土地 於74年1月13日進行調查時，即有房屋一棟之記載等情，有 被上訴人所提出之地籍圖謄本及臺東縣土地使用資料卡可稽 ，復為上訴人所不爭執。又被上訴人原名為張鳳蘭，於53年 3月27日隨父張龍遷入臺灣省臺東縣太麻里鄉大王村麻利霧1 號，嗣被上訴人於64年3月24日（此時已冠夫姓而為乙○○ ○）遷入同鄉大王村麻利霧2號現址迄今，亦有臺東縣太麻 里戶政事務所（下稱太麻里戶政事務所）96年6月7日東麻鄉 戶字第0960000835號函暨所附被上訴人歷年戶籍謄本。再查 ，依臺灣電力公司臺東區營業處94年11月14日94證字第9425 4號函所載，被上訴人之用電電號為00-00-0000-000號，登 載用電地址為臺灣省臺東縣太麻里鄉大王村麻利霧2號，裝 錶供電年月則為67年2月，並附註：該址前用電戶名為張鳳 蘭，被上訴人登記用電地址為臺灣省臺東縣太麻里鄉大王村 1號，嗣於94年11月14日經該用戶申請過戶改為被上訴人名 義及變更為上開現址等語，原審法院為查明上開附註所載疑 點，乃依職權向該營業處函詢，經該營業處以96年6月11日D 臺東字第9606-0058號函復略以：「．．．旨述用戶係於94 年11月11日由乙○○○（即被上訴人）簽章承諾申請過戶及 本處服務所人員現場勘查將原登載地址太麻里鄉大王村1號 更正為現址，並無另設新電錶或將（上開麻利霧）1號之電 錶移至2號之情事．．．。」等語，且由該函登記單第2頁用 戶現場簡圖顯示，被上訴人上開用電電號為00-00-0000-000 號（該單記載為9053-00號），設在上開麻利霧2號，與設在 上開麻利霧1號之用電電號為9066-00號分別為不同之用電戶 ；且依該登記單所載，被上訴人係於94年11月11日向該營業 處申請原登載用電地址由太麻里鄉大王村1號更正為現址， 經臺灣電力公司人員至現場勘查無誤後，始准予為上述之地 址更正，故其僅單純為用電戶地址之變更，並無另設新電錶 或將上開麻利霧1號之電錶移至2號之情事，核與被上訴人於 原審法院96年5月30日準備程序時陳述內容相符。另參酌原 審法院依職權向臺東縣太麻里戶政事務所調取上開麻利霧1 號及2號之戶籍謄本，並向臺東縣稅捐稽徵處函查上開麻利 霧1號之稅籍資料，得知被上訴人之父確為張龍，自53年間 起迄80年8月2日死亡前，均居住於上開麻利霧1號；且上開 麻利霧1號房屋原納稅義務人為張龍，自57年間起課，嗣於 81年3月24日改由現納稅義務人張金繼承等情，亦有該戶政 事務所96年6月7日東麻鄉戶字第0960000835號函暨所附戶籍 謄本、臺東縣稅捐稽徵處96年6月12日東稅財字第096001854 0號函可稽。準此可知，被上訴人於64年間興建系爭房屋1樓
完成後，至67年2月間，始以其父張龍上開麻利霧1號之地址 申請用電，並設置電錶於系爭房屋即上開麻利霧2號使用， 嗣於94年11月11日再向該營業處申請用電地址變更，而非將 原設置於上開麻利霧1號之電表移至麻利霧2號被上訴人之系 爭房屋，亦非於94年11月11日始於系爭房屋之現址裝設新電 錶等情，已堪認定。由此亦可佐證，被上訴人確於67年2月 之前即已興建系爭房屋1樓完竣，並向該營業處申請住家用 電並裝設電錶甚明。又查，證人即興建系爭房屋1樓之承攬 人李龍波於原審法院96年7月11日準備程序時經隔離訊問後 結證內容與證人即被上訴人配偶江俊卿經隔離訊問後證詞大 致相符，有該準備程序筆錄可稽。又原審法院為確認證人李 龍波所述是否為真實，依職權調閱其子李銘徵之戶籍資料顯 示，李銘徵之出生日期為64年11月30日乙節，亦有其全戶戶 籍資料查詢結果可稽，足以佐證證人李龍波之證詞應屬可採 。再就訴願卷及原審法院卷內所附系爭房屋1樓牆壁及浴室 浴缸所貼之小片磁磚之照片觀之，確係早期之建材無訛。另 參酌前揭航照圖亦足以證明系爭房屋1、2樓確於74年7月27 日之前即已在系爭土地上興建完竣。復查，依太麻里戶政事 務所96年6月7日東麻鄉戶字第0960000835號函暨所附戶籍謄 本所載，訴外人即被上訴人之姊夫尤文吉（被上訴人之姊張 富之夫）於55年9月3日遷入臺灣省臺東縣太麻里鄉大王村麻 利霧1號，56年8月16日遷出臺灣省臺東縣臺東鎮○○路建設 14號，再於57年7月8日遷入臺灣省臺東縣太麻里鄉大王村麻 利霧1之2號，又該址於60年12月11日變更為上開麻利霧2號 ，嗣於62年5月15日變更為上開麻利霧1號。再參臺東縣稅捐 稽徵處單照號碼002486號、0000000號系爭房屋之房屋稅稅 籍資料所載，其納稅義務人雖登載為尤文吉，惟其房屋稅之 稅籍號碼為00000000000號，構造別為雜木以外，面積為22 平方公尺，房屋稅起課年月為61年1月份。而系爭房屋之坐 落門牌號碼雖同為臺灣省臺東縣太麻里鄉○○村○○○路2 號，但其房屋稅之稅籍號碼為00000000000號，構造別為C（ 即加強磚造），其1樓及2樓之面積分別為106.5及90.9平方 公尺等情，有系爭房屋之房屋稅稅籍資料，且證人江俊卿（ 即被上訴人之配偶）於原審法院96年7月11日準備程序時之 證稱內容與證人尤文吉（即被上訴人姊夫）當日庭結證稱內 容互核相符，亦與前揭戶籍謄本及房屋稅稅籍資料所載情節 一致，足見被上訴人雖與證人尤文吉均曾設址於上開麻利霧 2號，但尤文吉設籍之時間為60年12月11日至62年5月15日之 間，而被上訴人係於64年3月24日利用尤文吉遷出該址成為 空號後，接用該門牌號碼迄今；再者，被上訴人雖亦與證人
尤文吉均曾在上開麻利霧2號興建房屋，惟就該2間房屋之房 屋稅稅籍號碼、構造別及建物面積觀之，顯見該2間房屋係 屬各處異地之房屋，是訴願決定以系爭房屋房屋稅之起課年 月為76年1月，在東部區域計畫發布之後，而遽予認定系爭 房屋並非東部區域計畫74年11月16日發布後所興建之建築物 云云，顯有誤解，不足採取。至於上訴人雖辯稱被上訴人所 檢附系爭房屋之「房屋稅籍證明」之起課年月為76年1月份 ，而認定系爭房屋係於東部區域計畫74年11月16日發布後所 興建之建築物云云。惟按，房屋稅法第7條規定：「納稅義 務人應於房屋建造完成之日起30日內，向當地主管稽徵機關 申報房屋現值及使用情形；其有增建、改建、變更使用或移 轉承典時亦同。」，是納稅義務人於房屋建造完成之日起30 日內，雖有向當地主管稽徵機關申報房屋現值及使用情形之 義務，以作為主管稽徵機關起課房屋稅之依據，然而，納稅 義務人若未依前開第7條規定之期限申報，因而發生漏稅者 ，除責令補繳應納稅額外，並照所漏稅額處以2倍以下罰鍰 ，同條例第16條亦定有明文。準此可知，「房屋稅籍證明」 所載之起課日情形之時間，尚難據此作為應稅房屋實際之建 築完竣日期之證據，已甚明確。如前所述，系爭房屋確於74 年7月27日之前即已在系爭土地上興建完竣，則上訴人執上 開「房屋稅籍證明」記載系爭房屋之起課年月為76年1月， 因而認定系爭房屋之實際興建完竣日期亦為該月份，亦有誤 解，不能採取。另上訴人又依據內政部93年11月9日內授中 辦地字第0930726144號函之說明，主張航照圖尚不足採納為 更正編定合法建物認定之證明文件，因其無法判識該使用地 明確之用途別、位置及面積，故尚難據此認定系爭房屋確為 74年11月16日東部區域計畫發布前所興建之建築物云云，惟 查，如前所述，被上訴人早於64年3月24日設籍並遷入上開 麻利霧2號現址迄今，且被上訴人於67年2月間即已申請在系 爭房屋之所在地即上開麻利霧2號裝錶供電；再就被上訴人 所提出系爭房屋浴室、浴缸照片觀之，系爭房屋於74年11月 16日東部區域計畫發布前，被上訴人即在系爭土地上興建系 爭房屋完竣，並以之為日常生活之住所等情，應堪認定，是 系爭房屋之用途別、位置及面積，於74年11月16日東部區域 計畫發布前，均已能明確判識。況內政部上開函釋雖載有航 照圖因其無法判識該使用地明確之用途別、位置及面積，尚 不宜採納作為更正編定合法建物認定之證明文件等語，然該 函釋亦明白揭示：「…惟倘有其他經縣市政府審認足資證明 之文件，仍得據以憑辦…」，則本件既有上開用電證明、戶 籍謄本及證人證詞等足資證明系爭房屋係屬74年11月16日東
部區域計畫發布前之合法房屋，且上開證據、航照圖及房屋 稅籍證明等又能綜合據以判識系爭房屋基地（即系爭土地） 之明確用途別、位置及面積，上訴人依該函釋之意旨，即應 綜合上開證據核實認定，則上訴人以前揭情詞，辯稱上開航 照圖尚不宜採納作為本件更正編定合法建物認定之證明文件 ，而未綜合其他證據核實判識，依法自有未合。綜上所述， 本件被上訴人早於64年3月24日即已設籍並遷入上開麻利霧2 號現址迄今，且被上訴人於67年2月間亦已申請在系爭房屋 之所在地即上開麻利霧2號裝錶供電，再就前揭航照圖、房 屋稅籍證明、照片及證人之證詞等證據，亦足以綜合判斷系 爭房屋係屬74年11月16日東部區域計畫發布前之合法房屋， 且亦可判識系爭房屋之基地（即系爭土地）之明確用途別、 位置及面積，揆諸區域計畫法第15條及製定非都市土地使用 分區圖及編定各種使用地作業須知第9點編定原則（二）說 明2及3規定，系爭土地既位於山坡地保育區，則就系爭土地 實際已作建築系爭房屋使用之部分，依法即可申請更正編定 為丙種建築用地，則上訴人否准被上訴人本件更正編定為丙 種建築用地之申請，即有違誤。訴願決定未予糾正，亦有未 洽。被上訴人執此指摘，為有理由，又關於被上訴人申請上 訴人作成更正編定系爭土地為丙種建築用地之行政處分，因 系爭房屋所在正確之位置在何處、面積若干等，尚應由上訴 人依前開法令等相關規定實地測量及實質審酌，始能作成更 正編定之行政處分，並非原審法院得逕行認定。至於被上訴 人逾此範圍之請求，為無理由等，而為被上訴人一部勝訴， 一部敗訴之判決。
六、上訴意旨復執前詞，並主張：本件系爭土地為原住民保留地 ，所有權人為中華民國，管理機關為行政院原住民族委員會 ，而臺東縣金峰鄉公所依「製定非都市土地使用分區圖及編 定各種使用地作業須知」第22條規定，以代管機關名義向上 訴人申請將系爭土地更正編定為丙種建築用地，被上訴人僅 為系爭土地之承租人，且不具備原住民身分，就系爭土地更 正編定並無法律上利害關係，揆諸行政訴訟法第5條第2項規 定，其提起訴訟之當事人適格顯有欠缺，原審法院對此漏未 斟酌，逕將訴願決定及原處分撤銷，適用法令顯有違誤云云 。
七、本院按：㈠人民因中央或地方行政機關對其依法申請之案件 ，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依 訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處 分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第2 項定有明文。是不服中央或地方機關之行政處分而循行政訴
訟程序謀求救濟之人，固非專以受處分人為限，尚包括利害 關係人。惟所謂利害關係乃指其權利或法律上利益，因行政 處分而直接受損害之法律上利害關係而言，並不包括經濟上 、情感上或其他事實上之利害關係在內。㈡區域計畫法第15 條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都 市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地 分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使 用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦 同。其管制規則，由中央主管機關定之。」又「經編定使用 之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期 間已變更使用之合法證明文件，依照9（2）編定原則表及說 明辦理更正編定。」製定非都市土地使用分區圖及編定各種 使用地作業須知（下稱作業須知）第22條亦有明文。由上該 規定可知，經編定使用之土地，如有確切之證明文件證明於 公告編定前或公告編定期間已變更使用者，土地所有權人得 申請更正編定。至於土地之承租人，如因土地使用編定受有 損害，僅為經濟上之利害關係，並無對行政機關請求更正土 地使用編定之公法上請求權。㈢經查，系爭土地為原住民保 留地，所有權人為中華民國，管理機關為行政院原住民族委 員會，臺東縣金峰鄉公所以行政院原住民族委員會為申請人 ，其為申請義務人名義依「製定非都市土地使用分區圖及編 定各種使用地作業須知」第22條規定，向上訴人申請將系爭 土地更正編定為丙種建築用地，而非以被上訴人名義提出等 情，為原審所確定之事實，則該申請案事實上縱由被上訴人 提出，僅能說明其為系爭土地之承租人，於該更正編定之行 政程序中居於協助之角色所為之行為，尚難認其為該更正編 定案之申請人（即當事人）甚明。系爭土地之更正編定，經 上訴人否准後，申請人管理機關為行政院原住民族委員會、 申請義務人臺東縣金峰鄉公所均無異議，被上訴人既非當事 人，其雖為系爭土地之承租人，依前揭說明，如因土地編定 受有損害，亦僅為經濟上之損害，並非法律上利害關係人， 且依原住民保留地開發管理辦法第28條第1項：「非原住民 在本辦法施行前已租用原住民保留地繼續自耕或自用者得繼 續承租」之規定，被上訴人如在該辦法施行前已租用系爭土 地自耕或自用，即得繼續承租，並不影響被上訴人之承租權 ，自無請求上訴人更正土地使用編定之公法上請求權。原判 決對此漏未斟酌，逕依被上訴人之請求，將訴願決定及原處 分撤銷，並命上訴人對於被上訴人申請將坐落系爭土地上已 作建築使用之部分更正編定為丙種建築用地，應依本判決之 法律見解對被上訴人作成決定，即有未洽，上訴人據以指摘
，求為廢棄，為有理由，爰將原判決此部分廢棄，並駁回被 上訴人在原審此部分之訴。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 99 年 2 月 4 日 最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權
法官 侯 東 昇
法官 劉 介 中
法官 黃 秋 鴻
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 99 年 2 月 5 日 書記官 伍 榮 陞
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