最高法院民事判決 九十九年度台上字第二八九號
上 訴 人 南部科學工業園區管理局
法定代理人 甲 ｍ ○
訴訟代理人 蔡 東 賢律師
吳 文 淑律師
戴 仲 懋律師
被 上訴 人 1 甲 ○ ○.
2 乙 ○ ○
3 丙 ○ ○
4 丁 ○ ○
5 戊 ○ ○
6 己 ○ ○
7 庚○○○
8 辛 ○ ○
9 壬 ○ ○
10 癸 ○ ○
11 子 ○ ○
12 丑 ○ ○
13 寅 ○ ○
14 卯 ○ ○
15 辰 ○ ○
16 巳 ○ ○
17 午 ○ ○.
18 未○○○
19 甲 ｌ ○
20 申 ○ ○
21 酉 ○ ○
22 戌 ○ ○
23 亥 ○ ○
24 天 ○ ○
25 地 ○ ○
26 宇 ○ ○
27 宙 ○ ○.
28 玄 ○ ○
29 黃 ○
30 Ａ ○ ○
31 Ｂ ○ ○
32 Ｃ ○ ○
33 Ｄ ○ ○
34 Ｅ ○ ○
35 Ｆ○○○
36 Ｇ ○
37 Ｈ ○ ○.
38 Ｉ ○
39 Ｊ ○ ○
40 Ｋ ○ ○
41 甲 ｋ ○
42 Ｌ ○
43 Ｍ ○
44 Ｎ ○
45 Ｏ ○ ○
46 Ｐ ○ ○
47 Ｑ ○ ○
48 Ｒ ○ ○
49 Ｓ○○○
50 Ｔ ○ ○
51 Ｕ○○○
52 Ｖ ○ ○
53 Ｗ○○○
54 Ｘ ○ ○
55 Ｙ ○
56 Ｚ○○○
57 ａ ○ ○
58 ｂ○○○
59 ｃ ○ ○
60 ｄ ○ ○
61 ｅ ○ ○
62 ｆ ○ ○
63 ｇ ○ ○
64 ｈ ○ ○
65 ｉ ○ ○
66 ｊ ○ ○
67 ｋ○○○
68 ｌ ○ ○
69 ｍ○○○
70 ｎ○○○
71 ｏ○○○
72 ｐ ○ ○
73 ｑ ○ ○
74 ｒ ○ ○
75 ｓ ○ ○
76 ｔ ○ ○
77 ｕ ○ ○
78 ｖ ○ ○
79 ｗ ○ ○
80 ｘ ○ ○
81 ｙ ○ ○
82 ｚ ○ ○
83 甲 甲 ○
84 甲 乙 ○
85 甲 丙 ○
86 甲 丁 ○
87 甲 戊 ○
88 甲 己 ○
89 甲 庚 ○
90 甲 辛
91 甲壬○○蘇.
92 甲 癸 ○
93 甲 子 ○
94 甲 丑 ○
95 甲寅○○楊.
96 甲卯○○
97 甲 辰 ○
98 甲 巳 ○
99 甲 午 ○
100 甲未○○
101 甲 申 ○.
102 甲酉○○
103 甲 戌 ○.
104 甲 亥 ○.
105 甲 天 ○.
106 甲 地 ○.
107 甲 宇 ○.
108 甲 宙 ○.
109 甲 玄 ○.
110 甲黃○○
111 甲 Ａ ○.
112 甲 Ｂ
113 甲 Ｃ ○.
114 甲 Ｄ ○.
115 甲 Ｅ ○.
116 甲 Ｆ
117 甲 Ｇ ○.
118 甲 Ｈ ○.
119 甲 Ｉ ○.
120 甲 Ｊ ○.
121 甲 Ｋ ○.
122 甲 Ｌ ○.
123 甲Ｍ○○.
124 甲 Ｎ ○.
125 甲 Ｏ ○.
126 甲 Ｐ ○.
127 甲 Ｑ ○.
128 甲Ｒ○○
129 甲 Ｓ ○.
130 甲 Ｔ ○.
131 甲 Ｕ ○.
132 甲 Ｖ ○.
133 甲Ｗ○○
134 甲 Ｘ ○.
135 甲 Ｙ ○.
136 甲 Ｚ ○.
137 甲ａ○○.
138 甲 ｂ ○.
139 甲 ｃ ○.
140 甲 ｄ ○.
141 甲ｊ○○
142 甲 ｅ ○.
143 甲 ｆ ○.
144 甲 ｇ ○.
145 甲 ｈ ○.
146 甲 ｉ ○.
上列被上訴人編號 1-8 、11-21、24-25、33、38、43、45-46、
48-49、60-63、71-73、79-82、84、86、88、89、91、92、95、
106、110、120-124、127、132、137-140、142-146
共 64 人之
共 同
訴訟代理人 徐豐明律師
上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國九十七年
十一月十八日台灣高等法院台南分院第二審判決（九十七年度重
上國字第二號），提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回台灣高等法院台南分院。
理 由
本件被上訴人主張：緣上訴人（前為台南科學工業園區開發籌備處）為開發南部科學工業園區二期基地所需，擬辦理台南縣善化鎮○○段（下稱善化段）一八五八之六地號等六七三筆土地、同段一八五八之一二地號等九百七十五筆土地，台南縣安定鄉○○段（下稱蘇厝段）七七八之二地號等三百七十二筆土地（含安定段土地）、同段七七八之四地號等一千二百七十一筆土地（含安定段土地）及新市鄉○○地段土地，並土地改良物之徵收事宜。除其中善化段一八五八之一二地號等九百七十五筆土地（含胡厝寮段土地）、蘇厝段七七八之四地號等一千二百七十一筆土地部分（不含地上物）及部分新市鄉地段之土地計三百餘公頃，先於民國九十一年三月間以協議價購取得外，其土地及地上物經內政部核准徵收後，上訴人於同年八月二十八日函請台南縣政府先行公告徵收土地，台南縣政府於同年九月十一日以府地徵字第○九一○一四三七五○號公告徵收蘇厝段七七八之二地號等三鄉鎮之土地，公告文第三點另載土地改良物補償另案辦理公告（惟從未辦理土地改良物之徵收公告及通知）。上訴人於公告期滿並發放土地徵收補償費完畢後，因急於爭取時效，未經價購及徵收程序，即對新市鄉、安定鄉及善化鎮之農作種植戶一體發放夜來香、食用甘蔗及玫瑰以外數十種地上物之補償費（嗣發放食用甘蔗、玫瑰之補償費）；內政部遂以地上物部分於公告徵收前已經需用土地人先行辦理土地改良物發放完竣為由，撤銷前揭核准徵收改良物部分。詎上訴人於九十二年十月九日以夜來香未經認定為與正常種植情形相當之作物，無法辦理協議價購為由，函請台南縣政府通知夜來香種植戶應限期自行遷移土地改良物，且禁止所有安定鄉及善化鎮之夜來香種植戶進入二期基地園區內培育管理夜來香，期間雖經伊陳情抗爭，上訴人仍強制繼續整地，致南部科學工業園區二期基地所有安定鄉及善化鎮之夜來香種植戶種在國賠申請及原查估清冊對照表所載安定段、蘇厝段、善化段及胡厝寮段相關地號及面積之土地上所有夜來香作物，全部遭上訴人拆除完等情，爰依國家賠償法第二條第二項前段、民法第一百八十四條第二項之規定，求為命上訴人給付伊等一百四十六位分別如原判決附表（下稱附表）所示之金額及均自九十六年五月十五日起至清償日止按年息百分之五計算利息之判決。上訴人則以：按土地徵收條例對土地暨土地改良物之徵收、協議價購、補償、限期遷移或拆除等等均設有明文規定，行政機關據此依法行政，即應整體適用，無從割裂。依土地徵收條例第五條
規定，土地經徵收時，其土地改良物雖應一併辦理徵收，但若有農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分即不得辦理徵收，當然亦不得再協議價購。而土地若經依土地徵收條例協議價購，其地上改良物如協議價購未成，雖可另行辦理徵收，惟若經認定有農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，基於同一道理，其不相當部分當然亦不得徵收或再協議價購，否則即背離土地徵收條例第五條立法意旨，並有圖利農作改良物所有人之嫌。次按土地徵收條例第十九條規定，土地改良物之補償費，由需用土地人負擔，伊必須負擔補償費，但關於農作改良物補償費之估定及認定農作改良物種植相當與否，依土地徵收條例第三十一條第三項及土地徵收條例施行細則第四條規定，為主管機關台南縣政府之權責，伊僅能就台南縣政府審核後之查估清冊，發放地上物補償費。伊係依台南縣政府審核通過的地上物查估清冊發放本件之補償費，至於系爭安定鄉及善化鎮夜來香部分，台南縣政府認有土地徵收條例第五條所定種植不相當之情形，且未改變夜來香種植不相當之認定，伊無法發放補償費予被上訴人。又夜來香作物於補償費之估定，雖以土地面積為計算基準，但種植夜來香之面積異常大幅增加，造成夜來香之種植於數量上與正常種植情形不相當，依台南縣政府所提供之八十六至九十一年夜來香及生食甘蔗面積比較表（善化、安定地區），安定鄉於八十六至九十年間均無栽種夜來香，善化鎮則除八十八年有○‧一公頃外，八十六年迄九十年間其餘時間均無種植夜來香，但九十一年度（即內政部核准徵收當年度），安定鄉夜來香據稱有六十三‧四○公頃，善化鎮則據稱有二十一‧八七公頃。且依被上訴人乙○○到庭之陳述，被上訴人有人於知悉夜來香補償金額較高後，即予搶種之情形。台南縣政府警察局依土地徵收條例第五條第三項規定，會同伊於九十二年十一月十一日除去地上物時，僅象徵性拆除蘇厝段一九八一地號土地上少許且已枯萎之地上物。本件縱認台南縣政府命被上訴人為限期拆遷之行政處分屬違法，然在未經撤銷前，並不當然失其效力，而對其他行政機關仍產生拘束效力，伊信賴該有效之行政處分，配合台南縣政府於九十二年十一月十一日由台南縣政府警察局善化分局（下稱善化分局）會同伊至蘇厝段一九八一地號土地，象徵性拆除地上物，一切均依法辦理，並無故意侵權之不法等語，資為抗辯。原審維持第一審所為上訴人敗訴部分之判決，駁回其上訴，無非以：行政院國家科學委員會為開發南部科學工業園區二期基地之需要，於九十一年間報請內政部徵收系爭土地及其地上物，台南縣政府乃公告徵收系爭土地並發放補償金完畢，但系爭土地之土地改良物遲未公告徵收，亦未與上訴人達成協議價購；嗣上訴人於系爭地上物未完成法定徵收程序或協議價購程序，即於九十二
年十一月十一日會同善化分局至蘇厝段一九八一地號土地拆除地上物，嗣後上訴人更將系爭土地整地完成，交由南部科學工業園區二期基地使用等情，為兩造所不爭執之事實，可信為真實。次查台南縣政府以九十二年十月二十日府地用字第○九二○一七一七四四號函通知楊鬧進等人於九十二年十月二十七日前自行遷移土地改良物，俾免日後執行造成損失；於九十二年十一月二十八日以府地用字第○九二○二○一八一五號函通知康富雄等人，限於九十二年十二月二日前自行將地上物夜來香遷移或拆除。其理由均謂：「土地徵收條例第五條第一項第四款規定：徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限…農作改良物之種類或數量與正常情形不相當者，其不相當部分。本案台南科學工業園區二期基地（安定鄉、善化鎮），徵收之土地改良物部分種植夜來香農作物甚巨，依上開土地徵收條例規定，該不相當部分不在徵收補償範圍。查被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給時終止。又查被徵收人土地或土地改良物應受之補償費發給完竣或核定發給抵價地後，直轄市或縣（市）主管機關應通知土地權利人或使用人限期遷移完竣。分別為土地徵收條例第二十一、二十八條規定，據此，本府依法限期遷移」等語。然按土地徵收條例第二十一條及第二十八條之規定均係以土地或土地改良物有效被徵收為前提要件，至同條例第五條第一項第四款及第三項之規定，則指土地被徵收時，該土地上農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，該不相當之部分不予補償且須限期拆遷者而言。本件被上訴人一百四十六位，除己○○、辛○○、宇○○、ｏ○○○、甲己○、甲庚○、甲癸○（此七人下稱己○○等七人）之土地為辦理徵收外，其餘甲○○等一百三十九位被上訴人之土地為協議價購，業據上訴人陳報在卷，並為被上訴人所不爭執，堪認甲○○等一百三十九位被上訴人所有之土地雖在台南科學工業園區二期基地範圍內，惟係由需地機關以協議價購方式而取得，並不受內政部九十一年八月二十二日台內地字第○九一○○六六七三一號函核准徵收效力所及。至該土地上之土地改良物，雖曾報經內政部以上開函准一併徵收，惟台南縣政府並未依法辦理徵收公告，且經內政部以九十二年九月十二日台內地字第○九二○○六一八一九號函撤銷徵收。甲○○等一百三十九位被上訴人所有之土地既未依徵收方式取得，且該土地上之農作物亦經撤銷徵收，原處分機關台南縣政府依上開土地徵收條例之規定，命甲○○等一百三十九位被上訴人限期拆遷之處分，自係違法。台南縣政府上開限期拆遷之行政處分為違法處分，且至九十二年十一月十一日上訴人會同善化分局剷除甲○○等一百三十九位被上訴人所有系爭土地上之地上物夜來香前，上訴人或
台南縣政府並未合法取得除去此一百三十九位被上訴人地上物之權源，上訴人竟於該日會同善化分局拆除部分地上物，嗣且執行整地工程，以供南部科學工業園區二期基地使用，自係對此一百三十九位被上訴人所有地上物夜來香之不法侵害。另己○○等七人之土地雖經台南縣政府公告徵收，但其上之夜來香被認定為種植數量甚巨，亦遭台南縣政府命限期遷移。上訴人辯稱：種植夜來香之面積若有異常大幅增加，即會造成種類與正常種植不相當，且直至九十一年度即內政部核准徵收當年度，安定鄉夜來香始據稱有六十四‧○三公頃，善化鎮據稱有二十一‧八七公頃之夜來香云云。然查估清冊上對於夜來香之補償係以土地面積為補償費計算之標準，並非以數量為基準，台南縣政府上開限期拆遷之處分所稱種植數量甚巨，並非有據。況本件弘基公司查估系爭土地之地上物係在九十一年二月間，依弘基公司之查估清冊所載，當時被上訴人土地上即種植夜來香，內政部係在九十一年八月二十二日公告核准徵收，堪認被上訴人種植夜來香之時間在徵收公告前，被上訴人並無上訴人所稱於公告徵收後始搶種夜來香之情事。己○○等七人之地上物既無土地徵收條例第五條第一項第四款種類或數量種植不相當之事情，台南縣政府竟命己○○等七人限期拆遷，該行政處分顯係違法。何況本件系爭農作物縱可適用土地徵收條例第五條第三項之規定，依該條及同法第二十八條、行政執行法第四條之規定，執行機關應為台南縣政府而非上訴人，上訴人既非執行機關，且未合法取得除去己○○等七人地上物之權源，其竟為拆除行為，於法有違。又國家賠償法關於損害賠償訴訟之提起，僅限於被害人已於行政訴訟程序中附帶請求損害賠償者，就同一原因事實，始不得更行起訴，此外則未設有特別限制規定。另民事訴訟法第一百八十二條第二項僅規定法律關係應由法院以外之機關確定其是否成立者，在其確定前得裁定停止訴訟程序，而非應停止訴訟程序觀之，被害人就其因公務員違法行政處分致受有損害者，自得選擇或分別向有關機關提起損害賠償訴訟或行政爭訟。即被害人以行政處分違法為由，請求國家損害賠償時，不以該行政處分經撤銷或得到無效之確認判決為先決條件。甲○○等一百三十九位被上訴人，除楊鬧進以外，均未對台南縣政府違法之行政處分提起訴願，並撤銷上開處分，然仍無礙其等提起本件國家賠償之民事訴訟。綜上，上訴人無正當合法權源，逕行剷除被上訴人之地上物夜來香，使被上訴人喪失夜來香之所有權，上訴人之侵害行為與被上訴人所受損害間有因果關係。從而，被上訴人依國家賠償法第二條第二項前段，請求上訴人賠償其地上物之損失，為有理由。被上訴人依據國家賠償法第二條第二項前段請求上訴人賠償既有理由，無再審酌民法第一百八十四條第二項之必要。再查被上訴人所提之國家賠償申請及原
查估清冊對照表、南部科學工業園區二期基地徵收土地改良物漏估補償費清冊（農作物）漏估未造冊，形式上為真正，為兩造所不爭執。按上開土地改良物查估清冊當初係為系爭地上物之徵收補償，由鄉公所委由弘基公司製作，提供為台南縣政府、上訴人之徵收補償或協議價購之用；而上訴人對二期基地內安定鄉及善化鎮之地上物，亦均依弘基公司所製之查估清冊，一體發放夜來香、食用甘蔗及玫瑰以外數十種農作物之補償費給種植戶，嗣後又依該清冊補發食用甘蔗之補償費給種植戶，堪認查估清冊內所載之金額為合理客觀。被上訴人主張以上開弘基公司製作之南部科學工業園區二期基地徵收土地改良物漏估查估清冊為本件之損害數額之依據，核屬客觀適當。末查本件被上訴人依國家賠償法律關係請求上訴人賠償，並未定有給付期限，應自被上訴人起訴請求上訴人賠償之翌日即九十六年五月十五日起計算法定遲延利息。從而，被上訴人請求上訴人應賠償如附表「上訴人應賠償被上訴人金額欄」所示之金額，及均自九十六年五月十五日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，為有理由，應予准許等語，為其判斷之基礎。
惟按判決不備理由者，其判決當然違背法令，民事訴訟法第四百六十九條第六款定有明文。又行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在，行政程序法第一百十條第三項亦有明定。且民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之；前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序，行政訴訟法第十二條第一項、第二項亦分別明示。查本件被上訴人主張上訴人明知系爭土地上被上訴人所有之夜來香未經徵收，亦未經協議價購，即函台南縣政府通知被上訴人限期遷移，並通知台南縣政府警察局會同至現場驅離抗議民眾，並擅自將被上訴人所有之夜來香移除，侵害被上訴人之所有權，被上訴人依國家賠償法第二條第二項及民法第一百八十四條第二項請求等語（見第一審卷㈡第一六○、一六一頁）。而台南縣政府為本件徵收執行縣主管機關，曾因上訴人之請求，而於九十二年十月二十日（發文日期為十六日）以府地用字第○九二○一七一七四四號函通知梁開春等人（此含楊鬧進）於同年月二十七日自行遷移土地改良物，俾免日後執行造成損失，於九十二年十一月二十八日以府地用字第○九二○二○一八一五號函通知甲Ｙ○等人於同年十二月二日前自行遷移土地改良物，俾免日後執行造成損失（見第一審卷㈠第二一六、二一七、二三一頁），被上訴人一百四十六位中，除楊鬧進對台南縣政府前一函曾提出訴願，經內政部於九十三年七月三十日以決定書撤銷原處分（見同上卷第二三四至二三七頁）外，其他被上訴人似對上述台南縣政府上開處分，均未
曾提起訴願。就楊鬧進部分，原審未行使闡明權，曉諭兩造敘明該部分爭訟結果如何？是否確定？即以楊鬧進部分台南縣政府上開處分業經內政部撤銷，認台南縣政府該九十二年十月二十日（發文日期為十六日）之處分違法，不無速斷。至於楊鬧進以外之一百四十五位被上訴人，上訴人於原審辯稱：若認台南縣政府命被上訴人一百三十九位（係含楊鬧進部分）為限期拆遷之行政處分違法，在未經撤銷前，並不當然失其效力，而對其他行政機關仍產生拘束力。上訴人依此行政處分且信賴此行政處分，繼而配合台南縣政府，於九十二年十一月十一日由善化分局會同上訴人至蘇厝段一九八一地號土地，拆除地上物，一切依法辦理，當時並無故意侵權可言，豈能認有違法甚至還必須負國家賠償責任等語（見原審卷第六○、六一頁）；己○○等七人部分，其土地係被徵收，其土地上之夜來香既有土地徵收條例第五條第一項第四款之情事，台南縣政府命己○○等七人限期拆遷，該行政處分亦應認屬適法，更遑論己○○等七人對該命其拆遷之處分並無提起訴願，該命拆遷之處分亦已確定，即不容事後另行爭執等語（見原審卷第六三、六四頁）。原審未說明不足採取之理由，亦未行使闡明權，令其敘明兩造間此部分有無行政爭訟，結果如何，即以被害人以行政處分違法為由，請求國家賠償時，不以該行政處分經撤銷或得到無效之確認判決為先決條件，而為上訴人對楊鬧進以外之一百四十五位被上訴人部分敗訴之判決，其訴訟程序難謂無瑕疵與判決不備理由。上訴論旨，指摘原判決不當，求予廢棄，非無理由。
據上論結，本件上訴為有理由。依民事訴訟法第四百七十七條第一項、第四百七十八條第二項，判決如主文。
中 華 民 國 九十九 年 二 月 十 日
最高法院民事第七庭
審判長法官 劉 福 聲
法官 鄭 玉 山
法官 黃 義 豐
法官 劉 靜 嫻
法官 袁 靜 文
本件正本證明與原本無異
書 記 官
中 華 民 國 九十九 年 三 月 二 日
Ｑ