臺灣桃園地方法院民事判決 98年度訴字第991號
原 告 羅錦鴻
被 告 桃園縣政府
法定代理人 吳志揚
訴訟代理人 鄭華合律師
上列當事人間請求損害賠償事件，於民國99年2 月23日言詞辯論
終結，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按當事人喪失訴訟能力或法定代理人死亡或其代理權消滅者 ，訴訟程序在有法定代理人或取得訴訟能力之本人承受其訴 訟以前當然停止；又聲明承受訴訟，應提出書狀於受訴法院 ，由法院送達於他造，民事訴訟法第170 條及第176 條分別 定有明文。查本件被告機關於原告起訴後，其法定代理人已 由「朱立倫」變更為「吳志揚」，吳志揚並已於民國98年12 月29日具狀聲明承受訴訟（參見本院卷㈡第81至85頁），於 法尚無不合，應予准許。
二、原告起訴主張：
㈠爰被告機關前於78年間辦裡桃園縣平鎮市○○路113 線14K ＋450 ～15K ＋673 段道路拓寬工程用地徵收時，因疏於注 意而未將原告所有坐落在桃園縣平鎮市○○段153 地號（重 測前為北勢段283-3 地號）之土地（下稱系爭土地）列入徵 收補償清冊一併辦理徵收，且未經原告同意即將系爭土地與 拓寬工程範圍內經徵收之鄰近土地，併同闢建為上開中豐路 段之道路使用，致同路段之其他土地經依法辦理徵收並發放 補償費時，唯獨原告無法領取徵收補償費，嗣經原告屢向被 告機關及監察院陳情，甚為此提起訴願，而內政部訴願審議 委員會作成訴願決定書，亦命原處分機關即被告應為適法之 處分，惟被告仍一再拖延補辦徵收程序，且就其長期無權使 用系爭土地亦無任何具體補償措施，致原告財產已遭受重大 損失。
㈡按人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。又人民依 法取得之土地所有權，應受法律之保障，亦為憲法第143 條 第1 項所明文規定。而保障人民之財產，為政府機關重要職 責之一，自不得以任何藉口侵害憲法所保障人民之土地所有 權及財產權；如政府機關因公共事業需要使用人民之土地， 國家設有徵收制度（土地法第208 條以下及土地徵收條例參 照），係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產
權，經由法定程序予以強制取得之途徑，而國家因公用或其 他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合 理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有 人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償 ，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不 僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第15條前揭規定之意旨 。是被告如認系爭土地為中豐路通行所必要，僅因一時無經 費辦理徵收，自應於徵收前對其所占用原告之土地給予相當 於租金額之補償，始符合社會公平正義原則；然被告機關就 系爭土地既不徵購又未予補償，則原告主張被告無權占用系 爭土地，已侵害原告對於系爭土地之所有權，自屬有據。 ㈢繼按無法律上之原因而受利益，致他人受有損害者，應返還 其利益，民法第179 條定有明文。且按無權占有他人土地， 可能獲得相當於租金之利益為社會通常之觀念（最高法院61 年台上字第1695號判例意旨參照）。又按徵用土地或土地改 良物，應發給所有權人或地上權、典權、地役權、永佃權、 耕作權人使用補償費；其每年補償費，土地依公告土地現值 10% 計算，土地改良物依徵收補償費10% 計算。徵用期間不 足1 年者，按月計算之；不足1 月者，按日計算之，土地徵 收條例第58條第5 項亦有明文規定。查本件被告機關既未徵 收系爭土地，且無其他合法權源，竟無權占用原告所有系爭 土地至今，消極減免其應支付使用系爭土地之代價而受有利 益，致原告受有相當於租金之損害，是於被告機關完成徵收 前，原告自得本於不當得利之法律關係，請求被告返還起訴 前5 年即自93年6 月11日起至98年6 月10日止之相當於租金 之不當得利，並依（或類推適用）上開土地徵收條例規定， 以系爭土地公告地價現值之5%計算不當得利損賠金為新臺幣 （下同）5,525,174 元；並自起訴狀繕本送達翌日起至完成 系爭土地徵收日止，按年給付原告1,225,642 元。 ㈣對於被告答辯所為之陳述：
被告雖主張系爭土地已成為既成道路而具有公用地役權關係 存在云云，惟查：
⒈系爭土地雖前於36年間經土地總登記地目為「道」，然土 地總登記之目的係在確定地權，為土地權力之靜態登記， 且地目等則之設計係於日據時期為課徵土地稅賦，依土地 使用現況所銓定並沿襲至今；惟因地目等則之記載不但與 土地使用現況不符，且其性質亦與法定用途（使用分區及 編定）重複，為避免民眾、商業團體及其他機關引用此種 性質混淆且不正確之土地資料作為土地使用用途之依據， 故內政部自89年9 月1 日起，即針對已完成使用編定之非
都市土地全面停止辦理地目變更登記及銓定作業；至現有 之地籍圖或登記謄本上已記載之地目雖未予刪除，惟亦一 律不再辦理釐正，故現行各地所核發之地籍圖謄本上及登 記謄本有地目之記載者，僅係供參考，而非據以認定該土 地之合法用途；換言之，土地總登記之地目與土地現況使 用不符情形所在多有，不能單純以地目編列為「道」，即 率認該土地已作為道路使用而成為既成道路。又參諸被告 所提出之被證6 地籍圖所示，緊鄰於系爭土地旁之同縣市 ○○段825 、826 地號土地上之749 建號建物（門牌號碼 為桃園市○鎮市○○路377 號），其所利用部分僅占系爭 土地上端不到1%之面積，自難以上開建物於63年建築及75 年增建時之相關圖說顯示建物旁為道路，即得逕認系爭土 地有供公眾通行使用之事實。再系爭土地既位於省道台3 線主要交通幹道上，如早已作為道路使用，於84年以前應 有鋪設柏油、道路定期維護等廠商施工、驗收及請款之紀 錄可供查證，否則，豈有道路寬度為20公尺且交通流量龐 大之主要幹道路面，不需經常維護重新鋪設柏油之理。 ⒉復經原告依原證22之地籍圖及原證23至27之航照圖推估， 於74年至83年間，斯時中豐路段之道路寬度應未超過20公 尺，此亦據交通部公路總局第一區養護工程處函覆鈞院明 確表示中豐路於83年間拓寬前道路寬度僅為17公尺，故系 爭土地雖經編定為「中豐路20米道路計畫用地」，然於該 段期間並未（或未完全）闢為道路，仍係稻田，顯無供不 特定之公眾通行所必要之公用地役關係存在。又系爭土地 與中豐路113 線路段拓寬工程範圍內經徵收之鄰近土地， 經併同闢建為中豐路段之道路使用，其時間點既係於83年 以後，顯見系爭土地自斯時起始供公眾通行使用，自非年 代久遠一般人無復記憶其確實之起始。況中豐路原僅為10 公尺寬之既成道路，於84年間經拓寬為30公尺後始占用系 爭土地，故扣除該占用部分之土地後，於交通雖或有影響 ，但亦非完全不能通行，與公用地役關係之成立要件實屬 有間。
㈤為此，爰依民法第179 條不當得利之規定，提起本件訴訟， 並聲明：被告應給付原告5,525,174 元，及自起訴狀繕本送 達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，暨自起訴狀繕 本送達翌日起至完成系爭土地徵收止，按年給付原告1,225, 642元。
三、被告則以：
㈠系爭土地已成為既成道路而具有公用地役權關係存在： ⒈查系爭土地前於36年間經地籍調查後確實供道路使用，乃
依法定程序總登記地目為「道」，屬道路用地，且至今該 土地地目始終未變更，足見系爭土地自36年間起迄今，均 係供不特定公眾通行使用。
⒉又坐落於同縣市○○段825 、826 地號土地上之749 建號 建物，於63年間即建築完成1 、2 層，嗣於75年間再增建 3 、4 層，而觀諸上開建物於75年間申請增建時所檢附建 築師繪製之相關圖說，顯示該建物之左側建築線外均為道 路，而系爭土地坐落位置正位於該建物坐落基地之左側， 且該建物自63年起造至75年增建，其間均未異動其建築線 ，益證當時系爭土地確為既成道路並繼續供公眾通行使用 無訛。
⒊復參諸原證18、19之航照圖所示，中豐路於74年間即有4 線車道，且該車道外側並附連寬度不低於2 個車道之邊道 （78年間已設置分隔島，並於分隔島種植路樹，分隔島外 側仍為車道），亦即全部路寬約有8 個車道以上，其寬度 以每個車道法定最小寬度3 公尺計算約合24公尺；而系爭 土地位置係位於車道20公尺寬之範圍內（若以車道中心線 往外計算則為10公尺），足見系爭土地於當時確實係供公 眾通行使用無誤。再觀諸原證23之航照圖所示，系爭土地 於74年間與相鄰之農地間明顯有田梗（或水溝線）相隔， 是該土地當時縱未鋪設柏油，顯然亦是供人行或農耕機具 通行之村道或路徑；併參以原證24至26之航照圖，各於78 年6 月14日、80年11月26日及83年5 月12日均在同一地點 拍得確有鋪設路面，其上並有車輛行駛，顯見系爭土地確 實持續供公眾通行使用。至交通部公路總局第一區養護工 程處前揭函覆所稱中豐路於83年間拓寬前路寬為17公尺之 意，係指有鋪設路基與柏油之公路設施而言，尚不得僅憑 此即得遽認系爭土地未供公眾通行使用；況公用地役權之 判斷，本不以路面有無鋪設路基與柏油而成為公路為要件 ，而應以實際是否供通行為準。
⒋末原告於徵收計畫結束即82年後，經過10餘年均無反應或 異議其土地遭闢建為道路使用，益徵該土地絕無可能如原 告所稱當初係作為農田使用，反適足證明系爭土地本係作 為道路使用。
㈡承此，因系爭土地經被告機關前闢建為中豐路段之道路使用 時，即已具有公用地役關係存在，則原告請求被告應給付相 當於租金之不當得利損賠金，即屬無據。又土地徵收條例第 58條規定，乃有關「國家因興辦臨時性公共建設工程」之徵 用補償規定，與本案情形尚屬有別，要無適用或類推適用作 為計算每年利得之準據之餘地等語置辯，並聲明：如主文所
示。
四、兩造不爭執之事項：
㈠原告為系爭土地之所有人，該土地自36年土地總登記時起至 今，地目均編定為「道」。
㈡系爭土地於78年間，被告機關辦裡桃園縣平鎮市○○路113 線14K ＋450 ～15K ＋673 段道路拓寬工程用地徵收時，因 故漏未徵收，惟已遭被告機關闢建為上開中豐路段之道路使 用迄今（系爭土地位置係在以中豐路為中心線之20公尺範圍 內，如本院卷㈠第169 頁地籍圖編號B 所示），並經編列為 縣道113 線道路；又中豐路段之道路於83年3 月27日拓寬前 寬度為17公尺，嗣於84年10月17日拓寬後寬度為30公尺（含 人行道）。
㈢因被告機關徵收當時未將系爭土地列入徵收補償清冊一併辦 理徵收，致原告無法領取徵收補償費，故自94年間起即多次 向被告機關陳情未果而提起訴願，經內政部訴願審議委員會 作成訴願決定書（案號：0000000000號），命原處分機關即 被告應為適法之處分，嗣被告於98年3 月24日以府工土字第 0980096980號函覆原告稱已提報內政部營建署列入所擬「公 共設施保留地優先取得及建設計畫」，報請行政院爭取編列 經費辦理道路用地取得事宜。
五、兩造於本院99年2 月23日言詞辯論期日協議簡化爭點如下： ㈠系爭土地上於被告機關辦理徵收之前是否具有公用地役關係 存在？
㈡原告請求被告給付相當於租金之不當得利損賠金是否有理由 ？如有理由，其數額為何？
六、本院之判斷：
㈠按憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個 人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能， 並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發 展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家 機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符 憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用 地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形 成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規 定辦理徵收給予補償，司法院大法官會議釋字第400 號解釋 著有明文。又依上開解釋理由書，既成道路成立公用地役關 係，首須為不特定之公眾通行所必要；其次，於公眾通行之 初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久 遠而未曾中斷為必要，亦即只要符合此三項要件即可成立公 用地役關係，至於係自然形成或由國家主動闢建應非所問，
合先敘明。
㈡經查：
⒈系爭土地於36年7 月1 日為土地總登記時，其地目經編定 為「道」，且時至今日該地目均未曾變更之事實，業經桃 園縣平鎮地政事務所以98年7 月22日平地登字第09810015 50號函函覆明確，有上開函文暨所檢附之人工登記簿謄本 及電子登記謄本各1 份附卷可稽（參見本院卷㈠第143 至 146 頁），又依據臺灣省政府民政廳於36年7 月29日所公 布之地類地目對照表（參見本院卷㈠第45頁），地目經編 定為「道」者，係指公路、街道、衢巷、村道、小徑等及 公用或公用之輕便鐵道線路，參以原告於本院審理中亦自 承：因系爭土地地目為「道」，故未曾於其上耕作等語（ 參見本院卷㈠第160 頁背面），顯見系爭土地因自36年間 起經編定為道路交通用地，故除闢建道路供公眾通行外， 並不能作其他目的使用，且原告亦確實未曾將系爭土地移 作農耕或其他使用，則被告主張系爭土地數十年來均係供 不特定公眾通行使用一情，即非全然無足採信。 ⒉又鄰近系爭土地右上緣處之同縣市○○段825 、826 地號 （土地重測前為北勢段286-36、284-6 地號）土地，其上 於63年間即建築完成有同段749 建號之1 、2 層建物（門 牌號碼為桃園市○鎮市○○路377 號），其後復於75年間 在未變更建築線下再增建3 、4 層，而上開建物之左側建 築線確畫有30米之中豐路乙情，有上開建物之建照執照案 卷（內含建照執照變更／更改設計申請書、建築圖示、建 造執照、使用執照）附卷可參（參見本院卷㈠第52至57頁 ）；而觀諸原告所提出上開中豐路段於74年間至86年間之 歷次航照圖所示（參見本院卷㈠第170 至174 頁），於74 年7 月14日所拍攝之航照圖已清晰可見中豐路鄰近上開建 物旁確存有呈筆直狀之路面存在，且嗣於78年6 月14日、 80 年11 月26日及83年5 月12日所拍攝之航照圖，亦均可 見上開建物旁之路面上均有車輛行駛或停放等情，足證上 開中豐路段之道路旁，至遲自63年間起即已有人在該地建 築房屋居住並持續通行系爭土地，距原告本件起訴請求被 告給付不當得利之時點即98年6 月11日止，已通行至少30 年以上，且為不特定之公眾通行所必要，非僅為通行之便 利或省時一情，應堪認定屬實。再參諸原告所提出向各相 關單位陳情、訴願之相關資料（參見本院卷㈠第8 至21頁 ），被告機關自78年間辦理中豐路113 線段道路拓寬工程 用地徵收至84年10月17日工程完竣後，原告遲至94年3 月 起始陸續就系爭土地被占用乙情向被告機關提出補辦徵收
程序並請領補償費，佐以原告於本院審理中亦未能提出任 何證據證明系爭土地所有權人曾於系爭土地供公眾通行之 初即有何阻止之情事，揆諸首揭司法院大法官會議釋字第 400 號之解釋說明，應認被告主張系爭土地係既成道路而 具有公用地役關係等語，應屬可採。準此，系爭土地於公 用地役關係形成後，原告即有容忍公眾通行之義務，自無 所謂無權占用可言，則原告主張被告無權占用系爭土地云 云，即非可採。
⒊至原告雖另以前揭航照圖中相關路段寬度藉以推估系爭土 地於74年至83年間均非作為道路使用云云；惟拍攝上開航 照圖之行政院農業委員會林務局農林航空測量所既表示： 航空照片係中心投影，常因地面物體高低起伏不平及攝影 軸傾斜因素存在，造成像元點位移動，致使道路邊界認定 困難，故無法計算路寬距離等語，有該所98年7 月22日農 測調字第0989100993號函文附卷可考（參見本院卷㈠第16 5 頁），則本院自無從逕由上開航照圖遽以計算、判斷斯 時道路寬度究竟為何，則原告於本件所推估之中豐路道路 寬度，即屬其個人臆測之詞，要非可採。再原告復以交通 部公路總局第一區養護工程處前揭函覆表示中豐路於83年 間拓寬前道路寬度為17公尺，據以主張系爭土地雖經編定 為「中豐路20米道路計畫用地」，然於該時並未（或未完 全）闢為道路云云；惟觀諸上開函覆並未具體指明所稱17 公尺係指有鋪設路基與柏油之公路設施而言，抑或尚包括 未鋪設路基、柏油然確有供不特定人通行之部分，即難遽 以採為有利原告之認定，則原告此部分之主張自亦非可採 。
㈢繼按私有土地實際供公眾通行數十年之道路使用，公法上應 認為已有公用地役關係存在，其所有權應受限制，國家自應 依法律之規定辦理徵收補償，惟既成道路之使用既係公法上 之公用地役關係，其補償關係自屬公法上之權利義務，此公 用地役關係存續時，於此公用目的範圍內，要無私法上不當 得利之問題（最高法院88年度台上字第3479號裁判意旨參照 ）。查本件原告對於系爭土地雖保有所有權，惟因系爭土地 已成既成道路而供公眾通行，形成公用地役關係，其應因公 眾而特別犧牲其財產上之利益，即有容忍公眾通行之義務， 均已如前述，則被告基於公用地役關係使用該土地以供不特 定人通行，即非無法律上原因而占有系爭土地，自不構成不 當得利。至原告雖另舉最高法院97年度台上字第2527號、97 年度台上字第1112號及臺灣高等法院96年度上更㈠第149 號 等裁判，主張被告應給付相當於租金之不當得利損賠金云云
，然觀諸上開裁判所論及之情形，前提首須爭執之土地未具 公用地役關係，始得依法請求占用人賠償，核與本件情形尚 有不同，自難比附援引。從而，原告本於不當得利之法律關 係，訴請被告賠償其損害，尚屬無據，不應准許。 ㈣末依前揭司法院大法官會議釋字第400 號解釋之意旨，關於 既成道路之徵收、購買，各級政府如因經費困難，不能對前 述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年 辦理或以他法補償；而就本件而言，被告機關未經徵收程序 或給付補償費即逕行使用原告所有系爭土地，造成原告所有 權利受損乙節，固屬事實，惟被告亦表示係因財源困窘，現 階段仍設法籌措經費財源，故於未籌得財源前，實無力辦理 徵收，但已提出「公共設施保留地優先取得及建設計畫（草 案）」報請行政院爭取編列經費辦理道路用地取得等語，並 提出內政部98年9 月4 日台內訴字第0980160348號函示為證 （參見本院卷㈡第14頁），而按既成道路徵收、補償之方法 及金額，既屬行政機關之職權範圍，本院自不宜就此逕予介 入、判斷，附此併論之。
七、綜上所述，本件系爭土地之地目於36年間即已編定為「道」 ，且迄今均未變更，故系爭土地除闢建道路供公眾通行外， 並不能作為其他目的使用，且系爭土地經作為道路供公眾通 行必要持續使用，迄今亦已逾30餘年，另系爭土地所有權人 於通行之初亦無阻止之情事，均業如前述，應認系爭土地已 成為既成道路而有公用地役關係存在。是被告機關未經徵收 即將之於道路拓寬工程中併同鄰近土地闢建為道路，就原告 所有權人而言，本難謂有何相當租金之損害，則原告本於不 當得利之法律關係訴請被告賠償損害，即難認為有據；至被 告機關迄今未就系爭土地辦理徵收、補償，此係屬公法上之 權利義務關係，要無私法上不當得利之問題。從而，原告依 不當得利之法律關係，訴請被告賠償5,52 5,174元及法定遲 延利息，暨自起訴狀繕本送達翌日起至完成系爭土地徵收止 ，按年依當年度土地公告地價現值年息5%給付相當於租金額 之損賠金，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，經審酌均與本件 判決結果不生影響，爰不一一論述，併予敘明。九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條， 判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 23 日
民事第一庭 法 官 陳振嘉
上列正本證明與原本無異。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 99 年 3 月 24 日
書記官 谷貞豫