臺北高等行政法院判決
98年度訴更一字第00123號
99年3月4日辯論終結
原 告 甲○○
乙○○
丙○○（原名張美珠
丁○○
戊○○○
己○○
庚○○
辛○○
共 同
訴訟代理人 洪維煌律師
複 代理 人 高素真律師
被 告 臺北市政府地政處
代 表 人 壬○○（處長）住同
訴訟代理人 魏君婷律師
參 加 人 臺北市瑠公農田水利會
代 表 人 癸○○
訴訟代理人 張玲綺律師
黃捷琳律師
上列當事人間土地徵收補償事件，原告不服臺北市政府中華民國
95年6 月9 日府訴字第09577375900 號訴願決定，本院判決後，
經最高行政法院發回更審，本院判決如下︰
主 文
確認被告臺北市政府地政處中華民國93年3 月10日北市地四字第09330415700 號函及第00000000001 號函（行政處分）無效。第一審及發回前第二審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）本件緣起於參加人臺北市瑠公農田水利會為興辦東支線圳 路工程，前報奉臺灣省政府（48）府民地丁字第3017號令 核准徵收該工程用地，經改制前臺北市政府以民國（下同 ）48年12月2 日北市地用字第36897 號公告徵收臺北市松 山區○○○段353 地號等16筆土地（下稱第1 次徵收，其 中包含原告甲○○等8 人之被繼承人張朝所有之北市○○ 區○○段4 小段213 地號〈重測前為上塔悠段410 地號〉 、張井所有之台北市○○區○○段4 小段214 地號〈重測 前為上塔悠段410 之3 地號〉土地），而參加人臺北市瑠 公農田水利會遲未依規定申辦徵收移轉登記所有權為該會
所有，致前揭地號土地登記之名義人至81年間仍為原所有 權人。
（二）嗣空軍總司令部暨所屬松山基地指揮部為興辦松山機場工 程，經國防部報經內政部以81年3 月24日（81）台內地字 第8179053 號函准予徵收前開16筆土地中之松山區○○段 ○ ○段209 、211 、212 、213 、214 地號等5 筆土地（ 下稱第2 次徵收）。被告於接獲上開內政部核准函後即依 土地登記簿登載之所有權人謝士貴、林李吉、張南、張朝 、張井為徵收對象，於81年4 月16日以北市地四字第1257 2 號公告徵收渠等案關土地，經公告徵收期滿無人對徵收 土地權屬提出異議後，遂以81年5 月12日北市地四字第15 754 號函請各土地所有權人（含張朝、張井）前來辦理地 價補償費領款手續。嗣張朝、張井於81年5 月28日檢具台 北市○○區○○段4 小段213 、214 地號土地（下稱系爭 土地）所有權狀向被告具領補償費，張朝領取新臺幣（下 同）13,513,500元、張井領取9,828, 000元。（三）其後參加人臺北市瑠公農田水利會獲悉上情，向被告主張 權利並請求國家賠償，被告乃以82年5 月28日北市地四字 第17279 號函通知張朝、張井2 人於文到7 日內繳回已受 領之補償金，惟未獲回應。嗣張井於82年3 月21日死亡， 張朝為其唯一繼承人，張朝又於同年10月3 日死亡，被告 遂於91年12月25日以北市地四字第09133497100 號及第00 000000001 號函（下稱系爭91年12月25日二函文）通知張 朝、張井之繼承人（即原告甲○○等人）繳還系爭土地徵 收補償費，原告甲○○等人提出異議，案經被告以92年1 月16日北市地四字第09230224200 號函復說明後，旋於92 年1 月23日以北市地四字第09230365600 號行政執行案件 移送書檢送相關資料移送法務部行政執行署臺北行政執行 處執行，原告等不服，向臺北市政府提起訴願，案經該府 以93年1 月13日府訴字第09304110300 訴願決定書撤銷系 爭91年12月25日二函文，並限期命被告另為處分。被告遂 重新以93年3 月10日北市地四字第09330415700 號、第09 330415701 號函（下稱原處分）撤銷其於81年5 月28日所 為錯誤核定發給徵收補償費予張朝（張井）之行政處分， 並通知原告等於文到10日內將張朝、張井領取之本市○○ 區○○段4 小段213 、214 地號土地徵收補償費繳還，原 告等不服提起訴願，經訴願決定機關以原處分非行政處分 為由，以93年8 月11日府訴字第09317822900 號訴願決定 書決定不受理，原告等猶未甘服，向本院提起行政訴訟， 經本院以94年12月28日93年度訴字第3186號判決撤銷上開
訴願決定，訴願決定機關臺北市政府遂依判決意旨，以95 年6 月9 日府訴字第09577375900 號訴願決定書駁回原告 之訴願，原告猶有未服提起行政訴訟，經本院以96年7 月 20日95年度訴字第2404號判決訴願決定及原處分均撤銷， 被告不服提起上訴，經最高行政法院以98年8 月27日98年 度判字第995 號判決廢棄，發回本院更為審理。二、本件原告主張下列各情，並聲明㈠先位聲明：請求確認被告 93 年3月10日北市地四字第09330415700 號函、93年3 月10 日北市地四字第09330415701 號函所為之行政處分無效。㈡ 備位聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
（一）先位聲明部分：
１、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成 立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得 提起之。」、「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷 訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但 確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」、「訴狀送達後 ，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政 法院認為適當者，不在此限。有下列情形之一者，訴之變 更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但 其請求之基礎不變。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷 訴訟。五、依第一百九十七條或其他法律之規定，應許為 訴之變更或追加。」行政訴訟法第6 條第1 項前段、第3 項與第111 條第1 項與第3 項訂有明文。查原告於起訴狀 中已就被告所為93年3 月10日北市地四字第09330415700 號函及第00000000001 號函是否為處分與是否發生處分效 力，迭有爭執，復酌於原告確為上開函文之對象，該形式 上之處分是否發生處分之效力，攸關於原告之利益，顯有 即受確認判決之法律上利益，且與起訴請求之基礎情事等 相符，故原告變更聲明為前後位主張，前位主張確認處分 無效，於前位主張不成立之情形下，併予主張後位聲明則 仍依撤銷訴訟審理，核該種訴之變更或追加，仍在允許之 內。查被告於所為93年3 月10日北市地四字第0933041570 0 號函及第00000000001 號函案爭處分內容係在於撤銷81 年5 月28日作成發放徵收補償費予張井與張朝之錯誤行政 處分（請參處分理由內容），唯81年5 月28日之文書係乙 領據文書，張井與張朝僅依被告指示於收據上簽領補償款 而已，核其性質顯非行政處分，則被告機關於案爭處分欲 撤銷之81年5 月28日處分，其處分標的對象明顯有誤，而 依行政程序法第111 條規定「行政處分有下列各款情形之 一者，無效︰三、內容對任何人均屬不能實現者。七、其
他具有重大明顯之瑕疵者。」，本件原處分既有重大且明 顯之瑕疵，且根本無法發生撤銷之效力，即無存在之必要 與價值，故該處分顯為無效。
２、本次最高政法院發回意旨略謂「本件被上訴人所提訴願案 ，係不服上訴人93年3 月10日北市地四字第09330415700 號函及第00000000001 號函，而第00000000000 號函內容 為「主旨：茲撤銷本處81年5 月28日所為錯誤核定發給徵 收補償費予張朝之行政處分，並請於文到10日內將張朝領 取之本市○○區○○段4 小段213 地號之土地徵收補償費 繳還本處，請查照。」等語，第00000000001 號函亦同其 意旨；足認本件爭訟標的應審認之事項乃係上訴人撤銷於 81年5 月28日所為發給徵收補償費予張朝及張井之行為是 否合法，而與上訴人81年5 月12日北市地四字第15754 號 函通知領取補償費之行為無關；又前開81年5 月12日北市 地四字第15754 號函之內容為「主旨：茲訂於81年5 月28 日起81年5 月30日止，每日上午9 時至12時，下午1 時30 分至4 時（星期六至中午12時止），在臺北市銀行建成分 行地下室補償地價專櫃辦理發放本處以81、4 、16北市地 四字第12572 號公告徵收81312 松山機場工程用地，地價 補償費手續，請查照。」，是該函乃通知被上訴人前來領 取地價補償費；此與上開上訴人於81年5 月28日所為發給 徵收補償費予張朝及張井之行為，一者係通知領取補償費 、一者為現實發給補償費，二者雖本於同一原因事實而生 ，具有牽連關係，然並非同一行為。從而，原審於判決理 由敘明上訴人81年5 月12日北市地四字第15754 號函發價 處分雖有違誤，具備撤銷之事由，亦無不得撤銷之情事， 惟上訴人以93年3 月10日北市地四字第09330415700 號函 及第00000000001 號函作成撤銷處分，已逾行政程序法第 121 條第1 項所規定之2 年除斥期間，自不合法等語，而 判決撤銷原處分與訴願決定，固非無據；惟本件被上訴人 對之爭執而應予審認之事項既為「撤銷上訴人於81年5 月 28日所為核定發給徵收補償費予張朝及張井之行為是否合 法」，而非「撤銷上訴人81年5 月12日北市地四字第1575 4 號函發放補償費之行為是否合法」；是原判決僅就後者 非屬本件應審認之事項為理由之說明，對於前者應予審認 並為理由說明者予以恝置不論，自有判決不備理由之違法 。」等語，惟本案所涉撤銷91年5 月12日函文與81年5 月 28日函文皆有爭執，非僅止於最高法院發回所指「撤銷上 訴人於八十一年五月二十八日所為核定發給徵收補償費予 張朝及張井之行為是否合法」，同予爭執「撤銷上訴人於
八十一年五月十二日北市地四字第一五七五四號函發放補 償費予張朝及張井之行為是否合法」。另查案爭處分內容 係在於撤銷81年5 月28日作成發放徵收補償費予張井與張 朝之錯誤行政處分（請參處分理由內容），唯81年5 月28 日文書係乙收據文書，張井與張朝僅依被告指示於收據上 簽領補償款而已，至於被告所指之切結內容，亦僅為被告 預於該收據上載列之條款而已。
３、又本件被告以台北市塯公農田水利會之另案訴願資料為據 ，逕謂原告之被繼承人張井與張朝於81年5 月28日所取得 之徵收補償費係屬無權收取，故以前開處分撤銷81年5 月 28日發給徵收補償費之核定，張井與張朝負有公法上不當 得利返還義務云云，惟查原處分所指之48年間原為張井與 張朝名下土地業經徵收發放補償金完畢乙情，原告本有爭 執，被告在81年間係認該土地仍屬張井與張朝所有，方會 通知核發補償費，況土地所有權之歸屬係涉私法之爭執， 81年間被告如有疑義非不得請登記之所有權人張井、張朝 與參加人台北市塯公圳農田水利會提出私法上之確認訴訟 ，待訴訟確定方為核發之依據，唯當時未如此為之，顯係 認張井與張朝仍為所有權人之事證資料明確，方予撥放補 償費，然被告嗣後卻逕持參加人屢次提出訴願之訴願決定 ，遽予援用而推翻當時之所有權之認定，顯將本為私法爭 執之所有權紛爭，片面仰賴個案訴願決定，作為其追償補 償費之依據，其所為之程序處理殊有重大瑕疵，殊難合法 。
（二）備位聲明部分：
１、本件原處分以張朝與張井明知系爭土地業經參加人台北市 塯公農田水利會徵收，仍檢具土地所有權狀請領補償費， 致其作成81年5 月月28日發收補償費之錯誤處分，故得撤 銷云云，惟：
（1）在81年間，被告本已明悉參加人與張井、張朝等人就第二 次徵收補償款之歸屬有所爭執，當時被告如有疑義非不得 提存徵收款，再請登記之所有權人張井與張朝和塯公圳農 田水利會提出私法上之確認訴訟，待訴訟確定方為核發之 依據，唯當時未如此為之，係被告機關依職論認張井與張 朝仍為所有權人之事證資料明確，方予撥放補償費，非張 井與張朝有施行詐欺方法使行政機關作成行政處分，亦無 對於重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政 機關依該資料或陳述而作成違法之行政處分，如被告仍主 張有上開情事，請依法舉證以明其情。至於被告所呈被證 一收據純為取得補償費之收據，其上由被告所加載之條文
「領款人如於具領後有第三人提出異議或誤領補償費經調 查屬實，自願交還，如因導致第三人損害時，自願負法律 上一切之責任。」，係由被告所製作，非原告對於重要事 項提供不正確資料以致被告為違法之處分。對於上開所涉 法律上判斷，最高行政法院著有93年判字第1359號「違法 行政處分之受益人，因有對重要事項提供不正確資料或為 不完全陳述，其信賴為不值得保護情形，而由原處分機關 依職權撤銷違法行政處分之全部或一部者，必須受益人對 重要事項提供之不正確資料或不完全陳述，係作成行政處 分之依據，若前開資料或陳述非作成行政處分之依據，譬 如，原處分機關之作成行政處分，就調查證據認定事實有 十足之權限，非依恃受益人所提供之資料或陳述者，縱受 益人提供之資料或陳述出於不正確或不完全，仍不得據以 謂其信賴不值得保護，而撤銷違法之行政處分。」判例可 資參酌。按法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重 人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。 人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適 當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第11 9 條、第120 條及第126 條等相關規定之所由設。查本件 被告機關既於81年間為授益處分，基於法治國與信賴保護 原則，被告本不得任意撤銷，況本件並不存在信賴不值得 保護與公益須加維護之情，被告仍不得任意撤銷81年間所 為授益處分。本件張井與張朝是否有於48年間第一次徵收 取得補償費，本有爭執，被告逕以訴願決定與他案民事判 決內容作為依據作為拘束原告之事由，其論述顯難適法。 又被告當時在81年間應係判認該土地仍屬張井與張朝所有 ，方會通知發給補償費，張井、張朝係依台北市政府之通 知持帶權狀文件前往辦理領款，非張井與張朝以權狀誤導 被告以致發生錯誤，如今被告顯將判定錯誤結果之責任推 卸予張井、張朝，殊欠允適。又依76年判字第1310號判決 理由可知本件早年領取徵收補償費之憑證已因年代久遠未 能留存，即辨別領取款項之書據因已銷毀，僅能憑由證人 即當時承辦人員吳金龍在76年間之證述，藉為辨別是否本 件原告之先人有於48年間領取補償徵收款，核其前後時間 逾近三十年，則證人之記憶難免生變，酌於系爭土地如土 地所有權人早年已獲徵收補償款，為何仍長年未辦理所有 權之變更，其徵收作業是否果為完成仍令人生疑，故居於 權利保護之原則，應以登記之所有權人為系爭土地之所有 權人方為適法。本件被告若未能積極舉證證明張井與張朝 有於第一次收受徵收補償金，即應論定張井與張朝在第二
次徵收前尚擁有系爭土地所有權，則81年間之授益處分本 為合法，殊無撤銷之餘地。
（2）又被告先於91年間逕以參加人之訴願資料為據，逕認原告 等人之被繼承人張井與張朝於81年間所取之徵收補償費係 屬無權收取，伊等負有公法上不當得利返還義務，嗣於張 朝、張井死亡後向原告等人追還，逕以系爭91年12月25日 二函文令原告等人償還前開二筆補償金之款項，上開函文 業經台北市政府訴願審議委員會認屬違法，撤銷上揭處分 ，命被告重為處分。若原告因案爭事實發生於81年間，而 行政程序法自90年1 月1 日開始施行，無法援用行政程序 法第121 條規定，則同理被告如何適用主張行政程序法第 117 條撤銷81年間之處分，退步言，縱被告得依上開行政 程序法主張撤銷81年間之處分，唯被告自稱知本件有錯誤 情況亦於82年間知悉（被告稱82年5 月28日以北市地四字 第17279 號函通知張朝及張井繳還系爭徵收補償費），而 知有錯誤之情況係自知悉時不斷向後發生知悉之效果，則 於行政程序法在90年1 月1 日施行時被告仍處於知情狀態 ，被告又欲依行政程序法主張撤銷81年間之處分，唯被告 91年間之處分嗣經訴願審議委員會撤銷後，方於93年3 月 10日重為新之撤銷處分，則以90年1 月1 日核算時間至於 93年3 月10日止，顯已逾二年時間，則原告非不得主張被 告所為依行政行序法第121 條規定已逾撤銷權行使之期限 。
（3）再查被告所為處分其內容分為二部份，其一是主張撤銷81 年間錯誤核發補償費之處分；其二為請求張井與張朝之繼 承人即原告等人繳還土地徵收補償款。關於請求原告等人 繳還土地徵收補償款部份，被告係稱依繼承所取得之公法 上不當得利債權，唯公法上不當得利之債權主張能否以行 政處分形式為之，事涉原處分是否為行政處分，本應依職 權審酌。又按81年間授利處分相對人為張井、張朝，唯91 年間與93年間為撤銷處分之表示係向原告為之，其處理程 序是否適法，未見訴願決定酌明，同有未合。
（4）況張井與張朝於取得本件徵收補償費後，二人隨82年間相 繼過世（張井過世在前、張朝在後，間隔約半年）。因張 井與張朝係兄弟，而張井生前未結婚生子，故伊於離世之 前，曾由堂兄弟中過繼乙子張明寬延續其香火，張井固無 收養張明寬之戶籍記載，但張明寬過繼予張井承繼香火確 為事實，故本件由張井所領得之徵收補償金係實由張明寬 所領得，並在張明寬之個人銀行帳戶中兌現，該款亦由該 人所花用。查張井與張朝早年業已分家，張井過世之時，
張朝因已重病臥榻不知張井死亡之事，嗣隔十餘年，突認 本件之徵收款係屬錯誤，須予撤銷追回，然卻又認張井之 繼承人為張朝（張井過世時，父母已亡，僅餘張朝兄弟一 人），再論原告等人為張朝之繼承人，同應繼承張井之債 務。唯本件追究理由其一係認徵收款係屬公法上之不當得 利，然如張井之補償款係確由張明寬所領與花用，則張明 寬之領得該款應同屬不當得利範圍，原處分機關基於公平 正義原則，本應向張明寬追還，卻改向無實質領取張井之 補償款之原告等人追究，委難允適。
２、又本件原處分所持理由係以81年之核定補償費係屬錯誤處 分，另以前開處分撤銷，要求原領取補償費之繼承人交還 。查如土地徵收無誤（原徵收處分並無撤銷），唯所有權 人對象認定有誤，以致誤發補償費係屬事實行為非處分行 為，因生不當得利之請求，顯係81年核發補償費時即得依 不當得利請求歸還，然原處分機關於82、83年之時即明上 開徵收補償費之發放有參加人訴願之爭執，然該機關未作 任何處理，直至被繼承人張井與張朝分別辭世，拖至92年 間，再對非為當時81年間受領徵收補償費之原告等人主張 撤銷錯誤之授予利益行政處分，嗣經訴願決定撤銷該處分 ，被告重為本件處分，改以撤銷81年間之錯誤核定發給補 償費之處分，唯81年間核定發給徵收補償費是否為乙處分 ，能否對於已過世之張井與張朝撤銷81年發給補償費之處 分顯有疑義，設若皆得依原機關之主張撤銷該81年間之處 分，然81年間受領補償費者為被繼承人張井與張朝，非為 原告等人，依被告之主張原告等人係因繼承緣故承受債權 與債務，非為被告所主張之受利益處分之對象，被告不願 改依合法程序釐清事實真相，僅以所謂之行政處分逕列原 告等人為受處分之對象，委難合法。
３、至於被告舉最高行政法院83年判字第151 號判例：「行政 機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益 人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行 政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述 ，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分；三、明 知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之 情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政 機關固應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關 行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處 分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關 仍非不得依職權為全部或一部之撤銷。」之意旨，即逕認 張朝與張井領取補償金為違法之授益處分，然對於張井與
張朝究竟符合該判例內容所揭示之何項情狀，有如何公益 顯然大於受益人信賴利益之情，皆未詳述，殊有可議，查 張井與張朝在在81年間受被告通知領取補償費之前，業已 發生其名下土地是否於48年間為參加人徵收與是否有完成 徵收全部作業之疑義，故在80年間之協調會中，被告對於 該徵用土地上存在有所有權之爭執，皆為明悉，僅因留公 圳農田水利會在當時無法提供三十餘年前徵用土地之徵收 作業已全部實行完畢之相關證明資料，致使被告無法確信 其已取得該土地之所有權，被告不要求爭執雙方提出民事 確認訴訟，逕予論定所有權仍歸張井與張朝，進將徵收補 償金給付予張井與張朝，故被告之決定將徵收補償金交予 張井與張朝之處斷顯非出於張井與張朝提供不實或不完全 之資料，致使該機關因依該錯誤資訊而作成錯誤處分之情 。於81年間案爭土地確實仍登記在張井與張朝名下，相關 權狀亦為伊等持有，本皆事實，當初伊等持權狀領取補償 費，本為被告所要求，原處分以此批指張井與張朝有不當 行為，顯非的論。
三、被告則以下列各語置辯，並聲明駁回原告之訴。（一）本件原告自95年7 月14日起訴迄今已歷時三年六月，現繫 屬於本院更㈠審程序審理中，訴之聲明始終為「原處分及 訴願決定均撤銷」，嗣99年2 月5 日始具狀提出要追加「 請求確認被告以93年3 月10日北市地四字第09330415700 號函及93年3 月10日北市地四字第09330415701 號函所為 之處分無效」，前後聲明之依據、要件均不相同，除對被 告造成突襲外，並嚴重妨害被告之攻擊防禦，被告不同意 原告於更審言詞辯論始為訴之追加。
（二）就先位聲明部分：
１、原告未依行政訴訟法第6 條第2 項規定向被告請求確認處 分無效而未經允許，率提起本件訴訟，自不合法。按「確 認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無 效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提 起之。」行政訴訟法第6 條第2 項定有明文。旨在敦促當 事人以較簡單而有效之方式保障自己之權利，並督促行政 機關審查，但本件原告提起本件確認被告以93年3 月10日 北市地四字第09330415700 號函及93年3 月10日北市地四 字第09330415701 號函所為之處分無效前，並未踐行上開 行政訴訟法第6 條第2 項規定之要向被告請求確認93年3 月10日北市地四字第09330415700 號函及93年3 月10日北 市地四字第09330415701 號函所為之處分無效，逕提起本 件確認處分無效之訴，自不合法。
２、 按行政訴訟法第6 條第1 項規定：「確認行政處分無效及 確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受 確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完 畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。 」是提起行政訴訟之確認之訴，其確認對象須為行政處分 ，或公法上之法律關係，且須有受判決之法律上利益，即 原告之權利或法律上利益，有受該無效行政處分侵害之危 險，且得以確認判決除去者而言。按如原告主張被告所為 93年3 月10日北市地四字第09330415700 號函及93年3 月 10日北市地四字第09330415701 號函非行政處分，則無確 認之對象。原告既認81年5 月12日北市地四字第15754 號 函通知領取補償費之行為及81年5 月28日發給補償費予張 朝及張井之行為，前者係領取補償費之通知，後者係現實 發給補償費行為，則無論93年3 月10日北市地四字第0933 0415700 號函及93年3 月10日北市地四字第09330415701 號函是否有效，均不影響觀念通知或事實行為，可見原告 並無任何權利或法律上利益，有受該無效行政處分侵害之 危險，且得以確認判決除去之必要。
３、法律上所謂的無效，向來被解釋為自始、當然無效，所以 為維護法安定性，國家行為存續本身所具有的公益性，以 及國家權威，傳統的行政法理論與實務均傾向於縮減無效 行政處分的範圍。按行政程序法第111 條規定：「行政處 分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中 得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者 。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可 之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者 。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事 務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」第110 條 第3 項規定：「無效之行政處分自始不生效力。」由以上 規定可知，上開規定即係承受德國通說所謂明顯理論而來 ，亦即如行政處分有特別重大、明顯的瑕疵，一般理智、 謹慎的市民，依其一切足以斟酌的情況，在合理判斷上均 可辨別出瑕疵的存在，則歸於無效；反之，瑕疵倘未達到 重大、明顯境地，則行政處分依然有效，只是得撤銷。蓋 倘行政處分因違反法律規定或違反公序良俗，即不論情節 輕重，而一律認為無效，顯有礙於法律安定及行政目的。 因此，基於法律安定之要求，行政處分縱有瑕疪，亦先暫 時使其存在，相對人若未及時提起行政訴訟，請求有權機 關予以撤銷，則可永久存在，因此縱行政處分有瑕疪亦非 當然無效，而應視其情節來認定係「得撤銷」或「無效」
。本件行政處分並無行政程序法第111 條所定任何無效之 情形，且行政處分作成之後即受有效之推定，故不生確認 有效或其效力範圍之問題，須行政處分之瑕疵重大而明顯 ，始有確認無效之實益。質言之，原處分所撤銷之對象是 否有誤，原告費時3 年6 月始提出，且還需經須法院實體 審理後始得判斷，故應屬原處分是否違法，並非外觀上存 有任何人一望即知之重大明顯瑕疵，故非屬行政程序法第 111 條所定第7 款之「其他具有重大明顯之瑕疵者」之範 疇甚明。
４、又為土地徵收補償費事件，依法陳報土地補償費之核發行 為，依本院95年度訴字第04508 號判決「徵收土地而核發 地價補償費，其土地之徵收處分與地價補償費之核發處分 ，分屬二個不同之行政處分；…地價補償費之核發，屬於 行政處分（非僅係執行行為或事實行為而已），若有違法 溢發之情形，自應撤銷違法溢發部分之行政處分，使相對 人就溢領部分，喪失受領之法律上原因，始得基於公法上 不當得利返還請求權，請求其返還溢領之地價補償費。… 」意旨，可知土地補償費之核發行為有認屬於事實行為， 亦有認屬於行政處分。故被告主張土地補償費之核發行屬 於行政處分，應有理由。又徵收補償機關於發給補償費後 ，認受領人誤領或溢領補償費，而片面決定要求受領人繳 回補償費，足產生受領人之補償費返還義務，應認此係行 政處分，至此項行政處分有無法律依據及是否合法，則屬 行政處分應否撤銷之問題，與其性質無關。觀諸本件原原 處分之主旨已表明「請於文到10日內內將領取之補償費繳 還」，並於說明欄表示「逾期不返還，將依行政執行法第 11條規定移送強制執行。」、「對本處分如有不服，自本 件處分書達到之次日起30日內，繕具訴願書向本處遞送， 並將副本抄送本府訴願審議委員會提起訴願。」等教示規 定，自函文內容觀之，多使用上命下從語氣之文字，函文 已產生一定規制效果，符合行政處分「單方規制措施」之 概念，況函文之內容均依據行政程序法第96條第1 項第6 款規定，記載「表明其為行政處分之意旨」及「不符行政 處分之救濟方法、期間及其受理機關」之文字，後續並無 其他處置，更顯見被告於作成系爭函文時，有以該等函文 發生一定規制效果之意思，自能認為前開函文係行政處分 。
５、至「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定， 負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行 ，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行
之：一、其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行 期間者。二、其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書 面限期催告履行者。三、依法令負有義務，經以書面通知 限期履行者。」行政執行法第11條第1 項定有明文。是本 於法令之行政處分，義務人因而有公法上金錢給付義務， 且符合前開規定者，行政執行處固得就義務人之財產為執 行。惟若不屬依行政執行法第11條第1 項規定行政執行處 得據以執行者，是否屬於行政處分，應由其內容依法認定 之，尚非可謂均非屬行政處分。故原告主張前開函文應不 得為執行名義縱使成立，揆諸前開說明，仍不影響前開函 文係行政處分之認定。惟原處分究為行政處分或觀念通知 ，乃訴訟程序要件，為本院依職權調查審認之範圍（本院 92年度訴字第4938號裁定參照），被告對本院此部分審認 之結果，均予以尊重。
（三）備位聲明部分：
１、本件被告於82年5 月28日以北市地四字第17279 號函撤銷 81年5 月12日發放補償費予張朝及張井之通知，張井或張 朝未表示不服，則原告等已不得再為爭訟表示不服： （1）有關張朝、張井之繼承系統表，張井與張朝為兄弟關係， 張朝為次子，82年10月3 日歿，張井為7 子，82年3 月21 日歿，張井生前未結婚，亦無子女，死亡時僅有第3 順位 之繼承人（兄弟姐妹）之張朝尚存活，因此，張井之繼承 人為張朝。又張朝之繼承人為甲○○、乙○○、張美珠、 戊○○○、己○○、庚○○、辛○○、丁○○、張鄭菊（ 94年12月12日歿），此為原告所不爭執，亦有繼承系統表 及戶籍資料可考。
（2）至於張明寬，其父為張萬益，母為張陳甜，於養父母註記 欄註記「無養父母」，有戶籍資料可稽。再與張井之戶籍 資料兩相對照，兩者皆無收養之記載，因此原告稱張明寬 為張井之繼承人云云，並不可採。又土地徵收補償費係由 張井與張朝領取，並非發放補償費時即由張明寬領取，故 嗣後款項是否由張明寬取走，或作何用途，除原告未能舉 證外，亦為原告、張朝繼承之財產是否遭侵奪，應由原告 向張明寬追索之問題，蓋補償費既已發放與張井、張朝， 即為渠等管理支配之範圍，亦應由領取者或其繼承人（權 利義務當然繼承）返還。
（3）本件系爭土地發放徵收補償費之通知（即81年5 月12日北 市地四字第15754 號發價通知）之行政處分，被告已於82 年5 月28日北市地四字第17279 號函通知張朝及張井，請 其繳還系爭土地之徵收補償費，而將前開發價通知之行政
處分撤銷，此有上開82年間函之掛號郵件送達回執影本可 稽。張井及張朝（兼為張井之繼承人）對於前開北市地四 字第17279 號請張朝及張井返還土地徵收補償費之通知函 ，並未表示不服，則張朝及張井之繼承人（即原告）自亦 不得再為不服而爭訟，換言之，原發放徵收補償費之處分 業經撤銷，不得拒絕返還。且無論係合法或違法之行政處 分，如附有負擔或條件，於受處分人未履行負擔時或條件 成就時，被告皆可撤銷或廢止原處分，且無信賴利益保護 問題，並予敘明。
（4）且系爭土地之徵收補償費，張朝與張井於領取時分別於收 據切結「領款人如於具領後有第三人提出異議或誤領補償 費經調查屬實，自願交還，如因導致第三人損害時，自願 負法律上一切之責任。」，未予切結，則無法領取補償費 ，則該處分自係負有負擔、條件。而參加人不但對被告提 出訴願及訴訟，表示其方為系爭土地之所有權人，系爭土 地之徵收補償費應由渠領取，且現正訴願當中，則張朝、 張井或其繼承人，自應依前開切結內容，履行負擔，交還 土地徵收補償費，如因導致參加人損害時，並應對參加人 負賠償責任。
（5）再者，張朝及張井亦分別於81年6 月29日及81年7 月2 日