臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2804號
99年3月4日辯論終結
原 告 甲○○
被 告 監察院
代 表 人 乙○○（院長）
訴訟代理人 丙○○
丁○○
上列當事人間因公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服被告中
華民國98年10月28日（98）院台訴字第0983210119號訴願決定，
提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，依行政訴訟 法第218 條準用民事訴訟法第386 條、第385 條第1 項前段 規定，核無民事訴訟法第386 條所列各款情形，爰依到場被 告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：
原告自民國（下同）91年3 月1 日起擔任臺中縣沙鹿鎮鎮長 迄今，為公職人員利益衝突迴避法（以下簡稱迴避法）第2 條規定之公職人員。明知其同父異母胞兄蘇俊章為其二親等 旁系血親（屬迴避法第3 條第2 款規定原告之關係人），由 其僱用為該鎮公所清潔隊隊員，得因原告擔任鎮長執行職務 之作為，直接或間接使蘇俊章獲取迴避法第4 條第3 項所稱 之非財產上利益，而有利益衝突，應依該法第6 條、第10條 規定自行迴避，停止執行鎮長之僱用職務，並由職務代理人 執行之，竟未依法自行迴避，於91年3 月7 日核批自次日（ 即91年3 月8 日）起，僱用蘇俊章為該鎮公所清潔隊隊員， 使該人獲取於鎮公所清潔隊擔任臨時人員之非財產上利益， 被告以其違反迴避法第6 條及第10條第1 項第2 款規定，乃 依同法第16條規定，以98年1 月15日（98）院台申利罰字第 0981800201號罰鍰處分書處原告新臺幣（下同）100 萬元。 原告不服，提起訴願，復遭被告決定駁回，遂向本院提起行 政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、迴避法第6 條、第10條第1 項第2 款規定之「知」者，乃具 有目的性、意向性之故意行為，其違反之處罰規定（同法第
14條至第17條），亦當限於故意型態，而不及於過失。至司 法院釋字第275 號僅為補充解釋，於法律對行政罰之責任條 件無特別規定時，方有其適用（法務部93年5 月4 日法政決 字第0930006395號函釋參照）。原告與蘇俊章係不同母親所 生，蘇俊章為嫡出，兩家自幼無往來，原告亦從未認知蘇俊 章為兄長，遑論是否知悉蘇俊章為其二親等以內之親屬。亦 即原告對構成迴避法處罰或迴避義務之基礎事實，並不知悉 ，要難認有違法之故意。即令沙鹿鎮公所「僱用」蘇俊章為 清潔隊隊員，原告於隊長林國政之簽呈上批示，亦只是一般 行政公文之核示，對於清潔隊遞補蘇俊章1 名隊員，原告並 無特別予以注意受僱者身分。準此，原告未能察覺蘇俊章在 法律上為二親等內之親屬而予以迴避，或有過失，但絕無明 知之故意。至於原告或相關人員於被告95年8 月28日詢問時 之答覆，顯係事發後查證之結果，寒蟬效應所為忌避之陳詞 ，原告等人受詢當時未將知悉之時點予以澄明，致生之誤會 ，自不得以此筆錄資為不利原告認定之依據。揆諸前揭說明 ，原告之違法故意，既無證據足以證明，尚難認原告有違反 迴避法第6 條、第10條第1 項第2 款規定，自不得依同法第 16條規定，處以100 萬元之罰鍰。
㈡、清潔隊員由各該主管業務單位會同人事單位，以公開登記方 式辦理甄選，關於清潔工作範圍，除機關（構）組織規程另 有規定外，應依廢棄物清理法、廢棄物清理法臺灣省施行細 則等有關規定辦理。各清潔職工，不得調往其他單位或專辦 內勤業務，否則除其用人費不予核銷外，各該主官（管）人 員應受管理不實之處分，臺灣省政府85年10月18日府人一字 第167914號函（臺灣省各級清潔機構清潔隊員、駕駛、技工 管理要點）第2 點、第4 點、第11點分別定有明文。又行政 院80年6 月10日台80院人政壹字第23499 號函示：自80年7 月1 日起臺灣省政府、臺北市政府及高雄市政府所屬環保機 關中，實際從事廢棄物清理工作之清潔隊員、技工及駕駛， 其於新僱時，均依事務管理規則「各機關學校工友工餉核支 標準表」所列技術工友之工餉第七級150 薪點起支，爾後仍 逐年辦理考核，並按考核結果予以晉支餉級或獎懲。以上函 令、管理規則，雖無關於本案之事實，但足以證明清潔隊員 係受僱於機關，並非由機關所任用，且無陞遷之問題，至於 調動則為法禁止。故沙鹿鎮公所「僱用」蘇俊章為清潔隊員 ，並非任用蘇俊章，且蘇俊章既為清潔隊員，即無陞遷、調 動之問題，自無迴避法第4 條第3 項規定之適用，被告所為 罰鍰處分，於法即有未合。
㈢、迴避法第4 條第3 項規定係採用列舉與例示併為規定之立法
模式，以免掛一漏萬。所謂「其他人事措施」，係指有利公 職人員或其關係人之任用、陞遷、調動等相類之人事行政作 為均屬之。換言之，例示之「其他人事措施」，應受列舉規 定之限制，不能超脫其範圍而恣意解釋。又稱「任用、陞遷 、調動」者，乃公務人員任用法所為之規範，其適用之對象 ，自應以公務人員為限；同理，迴避法第4 條第3 項亦規定 「任用、陞遷、調動」，其適用之對象，自亦不得擴及公務 人員以外之人。至於法務部92年9 月25日法政決字第092116 440 號函釋，恣意將適用對象擴及非依公務人員任用法之聘 用、約僱人員，似已超越「其他人事措施」例示規定之限制 ，要與公務人員任用法之規定有違，不足採憑。準此，沙鹿 鎮公所僱用蘇俊章為清潔隊員，既是民法之僱用契約關係， 蘇俊章亦不因僱用而具有公務人員身分，要無受迴避法第4 條第3 項之拘束，自甚灼然。再者，清潔隊員受僱於機關， 領取法定之固定薪資，不會因人而異，機關之公職人員即無 可能為不當之利益輸送；又機關既不得對之陞遷、調動，機 關之公職人員即無可能運用其公權力，達成私益之目的，自 無擴張解釋將之納入迴避法規範之對象。詎被告猶援引法務 部上開函文，資為本件罰鍰處分之依據，自非適法等情。並 聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
㈠、原告自91年3 月1 日起擔任臺中縣沙鹿鎮鎮長迄今，為公職 人員財產申報法第2 條第1 項第8 款「依公職人員選舉罷免 法選舉產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關首長」之人員， 應受迴避法所規範。本案所涉關係人蘇俊章為原告同父異母 胞兄，係屬原告二親等旁系血親，該當迴避法第3 條第2 款 所規定，為受該法規範之「公職人員之關係人」。原告違反 迴避義務，於91年3 月7 日核批自次日起僱用蘇俊章為沙鹿 鎮公所清潔隊員，致使其關係人因上開人事措施獲取該職務 之非財產上利益，顯有違反該法規定，被告乃依同法第16條 規定，處100 萬元罰鍰，並無不當。
㈡、次按公職人員「知」有利益衝突或迴避義務者，係指知悉「 構成迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，質言之，行 為人僅須認識到其職務上掌有人事決定權，並據以進用其關 係人，行為人即已達前揭所謂「知」有利益衝突，未自行迴 避之違法事實。據被告95年8 月28日約詢原告筆錄內容可知 ，原告據其所職掌之人事決定權，核批僱用其關係人之違法 事實，自屬明確，且原告與蘇俊章確為同父異母之兄妹除為 原告所明知外，亦有臺中縣政府民政局之便簽及原告、蘇俊 章之身分證影本等附卷可稽。倘如原告訴稱不知與蘇俊章為
二親等血親之關係，何以清潔隊空有缺額時，原告即私自指 明僱用蘇俊章擔任？另按常理推斷，倘如原告所稱數十年均 未知蘇俊章為其同父異母之兄長，卻能於91年3 月上任鎮長 之初，即親自指示清潔隊僱用蘇俊章，其理何在？此亦非一 般通念所能理解，是原告未能具體舉證以實其說，足認其主 張顯係卸責之辭，自難憑採。原告所為系爭核批僱用蘇俊章 之行為，自已該當迴避法第6 條之主觀構成要件，原告所稱 出於過失所為，亦屬辯駁之辭，殊難採據。
㈢、迴避法第4 條第3 項規定，除列舉「僱用、陞遷、調動」等 人事措施外，並就其他相類人事措施予以概括規定，其立意 乃為避免列舉之人事措施有所疏漏，故採列舉及概括並行之 立法方式加以規範。又有關「任用、陞遷、調動及其他人事 措施」均係表彰機關任職身分之取得及變更等非財產上利益 ，並不限於依公務人員任用法及公務人員陞遷法規範對象之 任用、陞遷及調動等。況進用「機關內各項職務之人員」有 無利益衝突，而須自行迴避之情事，應依據迴避法相關規定 為斷，此與人事法令係規範親屬關係之人，有無任用迴避之 適用係屬二事，兩者規範對象、規範行為態樣迥異。至原告 援引臺灣省政府85年10月18日府人一字第167914號函及行政 院80年6 月10日台80院人政壹字第23499 號函內容，核係有 關機關新僱清潔隊員之進用方式及起支薪點之依據，要與本 案原告違法事實無涉，其主張顯係誤解法令，核不足採。㈣、再參諸迴避法之立法目的，係為促進廉能政治、端正政治風 氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化 暨不當利益輸送；迴避制度設計之目的，係為建立現職且擔 任重要決策或易滋弊端業務之公職人員遇有利益衝突時，應 予迴避之規範。倘該法規範之公職人員確有利用其職權，致 其關係人獲取受僱用為機關內職務之非財產上利益，自屬該 法所規範之「利益衝突」，至於該職務是否獲有報酬或得否 陞遷、調動等，則非該法判斷有否利益衝突之依準，此為鈞 院96年訴字第1440號判決所昭揭。原告以此為由主張免責， 亦屬無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴 。
五、本院之判斷：
㈠、按「（第1 項）為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職 人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸 送，特制定本法。（第2 項）公職人員利益衝突之迴避，除 其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」、「本法 所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2 條第1 項所定之 人員。」、「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一
、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之二親 等以內親屬。三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。四 、公職人員、第1 款及第2 款所列人員擔任負責人、董事、 監察人或經理人之營利事業。」、「（第1 項）本法所稱利 益，包括財產上利益及非財產上利益。…（第3 項）非財產 上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校 、公營事業機構（以下簡稱機關）之任用、陞遷、調動及其 他人事措施。」、「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職 務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人 獲取利益者。」、「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴 避。」、「公職人員知有迴避義務者，應依下列規定辦理： 一、民意代表，不得參與個人利益相關議案之審議及表決。 二、其他公職人員應停止執行該項職務，並由職務代理人執 行之。」、「違反第10條第1 項規定者，處新臺幣1 百萬元 以上5 百萬元以下罰鍰。」、「本法所定之罰鍰，由下列機 關為之：一、依公職人員財產申報法第2 條第1 項規定應向 監察院申報財產之人員，由監察院為之。二、公職人員之關 係人及前款以外之公職人員，由法務部為之。」迴避法第1 條、第2 條、第3 條、第4 條第1 項、第3 項、第5 條、第 6 條、第10條第1 項、第16條、第19條分別定有明文。又行 為時公職人員財產申報法第2 條第1 項第8 款、第4 條第1 款規定：「左列公職人員，應依本法申報財產：…八、依法 選舉產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關首長。…」、「受 理財產申報之機關（構）如左：一、第2 條第1 項第1 款至 第4 款、第8 款及第9 款所定人員之申報機關為監察院。」 。
㈡、次按迴避法第4 條第3 項規定就非財產上利益，除列舉有利 公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構 之「任用、陞遷、調動」等人事措施外，並就其他有利公職 人員或其關係人之相類人事措施，另以「其他人事措施」作 概括式規定，顯係為免疏漏，而不以公法上職務關係作為判 斷迴避義務有無之區分標準，也不限於依公務人員任用法及 公務人員陞遷法所為任用、陞遷與調動（此參該條所定之公 營事業機構人員，其任用、陞遷亦不適用公務人員任用法及 公務人員陞遷法即明），亦即係以「任用」、「陞遷」、「 調動」表彰在機關任職身分之取得及變更。參諸迴避法之訂 定既在促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝 突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之立法目 的（參見迴避法第1 條規定）；及迴避制度之設計目的，乃 係為建立現職且擔任重要決策或易滋弊端業務之公職人員利
益衝突迴避之規範，則舉凡有利公職人員或其關係人之任用 、陞遷、調動等相類之人事行政作為，如政府機關、公立學 校及公營事業機構中對技工、工友及臨時人員等非依公務人 員任用法任用之聘用、約僱等，既在「任用、陞遷、調動」 等人事權之運用範疇，自屬該法所稱「其他人事措施」範圍 ；法務部基於該迴避法主管機關之地位亦以92年9 月22日法 政字第0920039451號、92年9 月25日法政決字第092116440 號、93年5 月4 日法決字第0930011538號函釋為同一解釋， 核係為執行法律之解釋性行政規則，旨在闡明法規之原意， 未違背法律規定及法律保留原則，依司法院釋字第287 號解 釋，應自法規生效之日起有其適用。原告主張迴避法第4 條 第3 項規定之適用對象限於公務人員；鎮公所係僱用而非任 用清潔隊員，且無陞遷、調動之問題，並無迴避法第4 條第 3 項規定之適用；法務部上述函釋將適用對象擴及公務人員 以外之人，已逾越該條規定意旨，要與公務人員任用法之規 定有違云云，容有誤解，並無可採，先此敘明。㈢、復按迴避法第5 條、第6 條已就「利益衝突」詳為定義，並 明確規定公職人員「知有」利益衝突者，應即自行迴避，前 已述及。故公職人員執行職務行為時（職務），「知有」因 其作為或不作為（行為），直接或間接使本人或其關係人獲 取利益時，所指乃該行為人於執行職務時，認知因其擬行職 務之作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益 者，即生有利益衝突應自行迴避之義務，此觀法務部93年5 月4 日法政決字第0930006395號函釋：迴避法第6 條規定， 公職人員「知」有利益衝突或迴避者，應即自行迴避；第10 條規定，公職人員「知」有迴避義務者等；前開「知」有利 益衝突或迴避義務者，係指知悉「構成迴避法處罰或迴避義 務之基礎事實」而言，並非「迴避法之處罰規定」本身，法 律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，不得以不知法律 而免除責任等意旨益明；核此函釋亦係闡明法規之原意，而 得為辦理相關案件人員所援用。
㈣、經查，原告自91年3 月1 日起擔任臺中縣沙鹿鎮鎮長，明知 其同父異母胞兄蘇俊章為其二親等旁系血親，竟未依法自行 迴避，猶於91年3 月7 日核批自次日起僱用蘇俊章為該鎮公 所清潔隊隊員等事實，業據原告於被告所屬人員調查時坦承 ：「（問：請問您擔任沙鹿鎮鎮長之任期？）我是從91年3 月1 日起擔任鎮長。」「（問：您與蘇俊章之關係？）他是 我同父異母的哥哥。」「（問：蘇俊章於沙鹿鎮公所之任職 過程如何？負責何職務，其工作內容為何？每月薪資多少？ ）我上任後清潔隊有人退休，就由我哥哥補這個缺，一來即
清潔隊擔任隊員，負責清潔工作；至於薪資則不太清楚。」 「（問：公所一般進用人員之流程為何？有無公開甄選？） 公所行政人員出缺，都有經過公開甄選；至於清潔隊隊員等 缺額，則無公開甄選，由我來決定進來的人員。」「（問： 當初進用蘇俊章有無公開甄選？有無其他人欲爭取此職缺？ ）當初進用蘇俊章並無公開甄選。當初清潔隊有缺額時，我 即問說可否用蘇俊章，如果資格可以的話，則用蘇俊章。所 以在林國政上簽之前，我是有先告知他可以用蘇俊章，因此 ，在簽上才會載明由蘇俊章進來擔任清潔隊員。」「（問： 當初進用案，相關科室及承辦人事是否知悉您與蘇俊章之關 係？）其他人應該是知道，清潔隊隊長林國政也應該知情。 」、「（問：僱用清潔隊員之決定權（核定權）為何人？） 是由我本人來決定。」等情綦詳（見原處分卷第33-37 頁詢 問筆錄），核於林國政於被告調查時所述：「當時清潔隊有 缺額1 名，由鎮長指示用蘇俊章，所以才上簽進用蘇俊章， 因為鎮公所的工友、清潔隊隊員的缺額任用權是在鎮長，而 這件進用案是由鎮長交履歷表來交辦…」等語相符（見原處 分卷第43頁詢問筆錄），並有原告身分證、核可僱用蘇俊章 為沙鹿鎮公所清潔隊員之簽稿、臺中縣政府91年4 月1 日府 環廢字第09106549200 號准予備查函、就職通知單、臺中縣 沙鹿鎮公所91年7 月11日沙鎮清字第0910013680號函、蘇俊 章身分證、服務志願書、沙鹿鎮公所清潔隊隊員異動資料報 告表等件影本附卷可稽（見原處分卷第41、72-77 、83頁） ，洵堪認定。
㈤、如前所述，行政機關工友、臨時人員等之僱用係屬機關人事 措施之一環，乃屬迴避法第4 條第3 項所稱「其他人事措施 」範疇；僱用本身係屬非財產上利益之取得，不僅為一般受 規範者得以理解及預見，並符合社會通念；而原告明知蘇俊 章為其兄，其代表沙鹿鎮公所自91年3 月8 日起僱用蘇俊章 為該鎮公所清潔隊隊員之執行職務行為，將直接使蘇俊章獲 取於鎮公所清潔隊擔任臨時人員之非財產上利益，而生利益 衝突，猶未自行迴避，停止執行，仍決意自91年3 月8 日起 僱用蘇俊章，自足認其具違反迴避法第6 條及第10條第1 項 第2 款之自行迴避義務並停止執行職務義務之故意。從而， 被告以原告違反該等規定，審酌其違章情節，而依同法第16 條規定，裁處原告法定最低罰鍰100 萬元，揆諸前揭規定及 說明，於法洵屬有據。原告主張其與蘇俊章係不同母親所生 ，自幼無往來，並未認知蘇俊章為兄長，故對構成迴避法處 罰或迴避義務之基礎事實，並不知悉，亦無證據證明其具違 法之故意云云，核與其前於被告調查時所述不符，顯係事後
卸責之詞，要無可採；另其將蘇俊章受雇之非財產上利益與 彼受雇後依僱傭契約取得之勞務報酬混為一談，主張蘇君受 僱擔任沙鹿鎮公所清潔隊員，係領取法定固定薪資，不因人 有異，機關之公職人員無可能為不當利益輸送，或運用公權 力對之陞遷、調動，達成私益之目的，故不應擴張解釋將之 納入迴避法規範之對象云云，亦有誤解，仍無可取。六、綜上所述，原告之主張均無可採。原處分依首揭規定為上開 處罰，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告 猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後， 核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之 。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條 第1 項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段， 判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 18 日 臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 劉穎怡
法 官 林玫君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 99 年 3 月 18 日 書記官 黃玉鈴