臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2777號
99年3月11日辯論終結
原 告 甲○○
被 告 監察院
代 表 人 乙○○（院長）住同
訴訟代理人 丙○○
丁○○
上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服被告中華
民國98年10月28日（98）院台訴字第0983210114號訴願決定，提
起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告為依據公職人員利益衝突迴避法第19條第1 款及公職人員財產申報法第2 條第1 項第8 款、第4 條第1 款規定之依公職人員選舉罷免法選舉產生之鄉（鎮、市）級 以上政府機關首長之罰鍰之主管機關。原告自民國（下同） 91年3 月1 日起就任雲林縣褒忠鄉（下稱褒忠鄉）鄉長，為 公職人員利益衝突迴避法第2 條規定之公職人員。案外人陳 宜蓁（原名陳筱薇）為原告之孫女，屬原告之二親等直系血 親，為公職人員利益衝突迴避法第3 條第2 款所定公職人員 之關係人，原告於91年8 月、92年1 月、7 月及93年1 月、 7 月共5 次核准僱用陳宜蓁為褒忠鄉公所臨時人員，雲林縣 政府認原告涉有違反公職人員利益衝突迴避法情事，以95年 5 月3 日府政機預字第0952300302號函移送被告處理。被告 調查後認原告於擔任鄉長期間，明知其孫女陳宜蓁為公職人 員利益衝突迴避法第3 條第2 款所定之關係人，僱用該人直 接使其等獲取同法第4 條第3 項規定之非財產上利益，屬同 法第5 條所定之利益衝突，依同法第6 條之規定應予迴避， 但仍僱用陳宜蓁為該鄉公所臨時人員，違反同法第10條第1 項第2 款規定，爰依同法第16條規定，以97年12月15日97院 台申利罰字第0971810394號罰鍰處分書，處以新臺幣（下同 ）100 萬元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦 遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）原告分別於91年8 月、92年1 月、7 月、93年1 月、7 月 共計5 次核准僱用陳宜蓁，其於報到時均知會鄉公所各單 位，含人事室及政風室，各單位均未表示有違反任何相關
法令之處，且政風室歷任主任戴樵國、李政釗均未告知原 告有違公職人員利益衝突迴避法之情事，顯有相當事證確 信其行為合法。且陳宜蓁為按日計酬之臨時人員，上述期 間所領取薪資351,545 元，倘原告知有違法情事，不至甘 冒100 萬元之罰鍰處分而核准僱用關係人，鑑此，原告確 無主觀違法故意。依法務部93年5 月4 日93法政字第0930 006395號函釋示之責任要件，違反公職人員利益衝突迴避 法之主觀構成要件僅限於故意，不含過失，原告充其量僅 有過失，自不該當上開法律之要件而不應處罰。（二）陳宜蓁為非編製內之臨時雇工，公職人員利益衝突迴避法 並無明確應加以處罰之相關條文規定，按諸司法院釋字第 559 、313 、390 、394 、402 、491 、545 、521 號解 釋所闡釋之法律保留與法律明確性原則，本不得予原告裁 罰性行政處分；又公職人員利益衝突迴避法所稱之其他人 事措施既為：任用、升遷、調動同項例示規定外之概括規 定，核其性質乃屬不確定法律概念，則其涵義在解釋上須 有相類於上開任用、升遷、調動之情事，且為一般受規範 者所得加以理解並預見其行為之可罰，方符前開司法院釋 字揭櫫之法律保留與法律明確性原則。
（三）雲林縣政府政風室轉發之法務部92年9 月22日法政字第09 20039451號函釋，因承辦人員簽擬「存查」，故原告核批 「如擬」，並非有違法之認知，被告據以核認為原告明知 故犯，實有誤會。另外，公職人員利益衝突迴避事件，法 律效果嚴峻，係屬重大案件，被告應直接以公文通知新當 選鄉鎮長市長，以免新上任地方首長不知情；再者，雲林 縣崙背鄉長李慶隆僱用兩位親屬當崙背鄉公所之工友及駕 駛員，僅遭被告依公職人員利益衝突迴避法處68萬元之罰 鍰，相較之下本案原告只僱用一人，案情較輕卻罰得較重 ，亦足以證明被告裁量權行使之濫用，從而，被告所為之 處分及決定亦屬違法。
（四）綜上所述，依行政訴訟法第4 條第1 項規定提起撤銷之訴 ，並聲明：１、撤銷訴願決定及原處分。２、訴訟費用由 被告負擔。
三、被告抗辯略以：
（一）按「公職人員知有利益衝突者，應自行迴避」、「民意代 表以外之公職人員知有迴避義務者，應停止執行職務，並 由職務代理人執行之。」、「違反第十條第一項規定者， 處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰。」為公職人員 利益衝突迴避法第6條、第10條第1項第2款及第16條所明 定。次按「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第
二條第一項所定之人員。」、「本法所稱利益衝突，指公 職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使 本人或其關係人獲取利益者。」、「本法所定公職人員之 關係人，其範圍如下：二、公職人員之二親等以內親屬。 」「本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。一 、動產、不動產。……三、債權或其他財產上權利。」同 法第2條、第5條、第3條第2款、第4條第1項及第3項分別 定有明文。另「技工、工友及臨時人員之聘僱仍應屬公職 人員利益衝突迴避法所稱其他人事措施範疇」，業經公職 人員利益衝突迴避法主管機關法務部92年9月22日法政字 第0920039451號函釋在案。至所謂「知」有利益衝突或迴 避義務者，依法務部93年5月4日法政字第0930006395號函 釋，係指知悉「構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避 義務之基礎事實」而言，並非「公職人員利益衝突迴避法 之處罰規定」本身，法律經總統公布施行後，人民即有遵 守義務，不得以不知法律而免除責任；復依行政罰法第18 條第1項明定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行 為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之 利益，並得考量受處罰者之資力」。經查，原告自91年3 月1 日起擔任褒忠鄉公所鄉長迄今，為公職人員財產申報 法第2 條第1 項第8 款「依公職人員選舉罷免法選舉產生 之鄉（鎮、市）級以上政府機關首長」之人員，應受本法 所規範。本案所涉陳宜蓁，係原告之2 親等直系血親，為 同法所稱之關係人。原告違反迴避義務而於91年8 月、92 年1 月、7 月及93年1 月、7 月接續僱用關係人陳宜蓁為 該所臨時人員，致使陳宜蓁因該項人事措施獲取非財產上 利益，顯有違反同法規定，被告乃依同法第16條規定，處 以罰鍰100 萬元。
（二）原告辯稱其於91年8 月、92年1 月、7 月、93年1 月、7 月間，共計5 次核准僱用關係人，各單位（含人事室及政 風室）均未表示有違反任何相關法令之處，原告顯有相當 事證確信其行為合法，無主觀違法故意，而不應處罰云云 。惟：
１、按所謂「知」有利益衝突或迴避義務者，依法務部93年5 月4 日法政決字第0930006395號函釋，係指知悉「構成公 職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言 ，並非「公職人員利益衝突迴避法之處罰規定」本身。質 言之，行為人僅須認識到其職務上掌有人事決定權，並據 之僱用其關係人，即為已足。原告既於被告約詢時自承其 知悉僱用者為其孫女，並據以交待相關承辦人員上簽，嗣
核批僱用關係人為褒忠鄉公所秘書室臨時人員，期間自91 年8 月1 日至93年9 月17日止一節，經查屬實，原告未依 同法規定迴避，自有違反之故意。
２、次按，不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節 ，得減輕或免除其處罰，行政罰法第8 條定有明文。揆諸 其立法意旨，係因行為人不瞭解法規之存在或適用，進而 不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責 任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除 其處罰。原告既已就任鄉長，基於維護行政決策之可信賴 性，於僱用臨時人員時理應遵法而行，有疑處更當向有權 解釋機關詢問為是，其知悉僱用者為其孫女，並據以僱用 ，顯係該當同法第6條 規定迴避義務之主觀構成要件，且 雲林縣政府政風室轉發法務部92年9 月22日法政字第0920 039451號函釋，經原告核批一情，有該府政風室92年9 月 24日九二雲政預字第1398號函可參，原告尚難以該鄉公所 政風室、人事室未告知伊所為係違反本法規定為由而脫免 卸責。
３、原告辯稱陳宜蓁非編制內之臨時雇工，同法並無明確應加 以處罰之相關條文規定，按諸司法院釋字第559 、313 、 390 、394 、402 、491 、545 、521 號解釋所闡釋之法 律保留與法律明確性原則，本不得予原告以裁罰性行政處 分云云。經查，法務部92年9 月22日所為法政字第092003 9451號函對技工、工友及臨時人員等非依公務人員任用法 任用之聘用、約僱之人事措施，亦屬相類「任用、陞遷、 調動」等人事權運用之範圍，應屬同法第4 條第3 項所稱 「其他人事措施」之範疇，應適用同法規定之函釋，乃為 執行法律所為解釋性行政規則，旨在闡明法規原意，未悖 法律規定，亦與法律保留原則無違。而有關「其他人事措 施」意涵，既為一般人所得以理解，於具體個案中，並得 依社會上客觀價值加以認定及判斷，而無礙法安定性之要 求，且非行為人據其對機關人事行政之認知所無法預見， 復可經由司法審查加以確認，即無何違反法律明確性原則 可言。原告主張同法第4 條第3 項有關「其他人事措施」 之規定不明有違法律明確性原則云云，係其個人主觀見解 。
４、另有關原告指稱雲林縣政府政風室轉發法務部92年9 月22 日法政字第0920039451號函釋，因承辦人員簽擬「存查」 ，故原告核批「如擬」，並非有違法之認知，本院據以核 認為原告明知故犯，實有誤會一節，查原告既已批核該號 函釋，原告欲諉稱不知該等僱用行為係法所不許，而欲執
為免罰之依據，顯屬無理由，尚非被告之誤解。 ５、至有關原告所述雲林縣崙背鄉長李慶隆聘用兩位關係人遭 被告處68萬元，相較之下原告只聘用一人，案情較輕，卻 罰得較重，足以證明被告裁量權行使之濫用及亦屬違法云 云，惟查：原告既為公職人員利益衝突迴避法之規範對象 ，自有知法、守法之義務，且法律既經總統公布施行後， 人民即有遵守之義務，且原告既為公職人員，亦可向有關 單位徵詢相關法律意見，不應將知之責任轉嫁與主管機關 或執行機關。又觀諸同法之立法目的，係在維護公眾對於 決策程序的信賴，且其限制之範圍僅限於公職人員財產申 報法第2 條應申報財產之人員及公職人員服公職期間，始 負有相關之迴避義務。是同法第16條有關罰鍰之規定，係 立法者授權行政機關於公職人員違反同法第10條之規定時 ，得於100 萬元以上500 萬元以下之範圍內，行使裁量權 ，科處罰鍰。原告共計5 次核准僱用關係人，時間長達2 年，且相較於前述案件，原告於僱用時，皆未見簽會人事 室或政風室表示意見。是以，就原告違反同法第10條第1 項迴避義務之上開情節，審酌其違反行政法上義務行為應 受責難程度、所生影響等事由，已依同法第16條規定，裁 處法定最低罰鍰100 萬元，裁量權之行使既未違反授權之 目的或超越授權之範圍，於法尚無不合，亦無裁量權濫用 之情形。原告指稱另案依行政罰法第8條 但書及同法第18 條第3 項規定，予以減輕而裁處68萬元，乃因雲林縣崙背 鄉長李慶隆於任用關係人時，曾事先詢問該公所人事單位 ，並會簽相關單位，除人事單位有附註意見外，餘單位均 未表示意見，與本件原告未詢問及簽會各單位情況並不相 同，是被告所謂本案涉有裁量權濫用一節，尚屬誤解。（三）綜上所述，原告所稱並無理由，並答辯聲明：１、駁回原 告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、本案應適用之法律及本院見解：
（一）按「（第一項）為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公 職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利 益輸送，特制定本法。」「本法所稱公職人員，指公職人 員財產申報法第二條第一項所定之人員。」「本法所定公 職人員之關係人，其範圍如下：……二、公職人員之二親 等以內親屬。」「本法所稱利益，包括財產上利益及非財 產上利益。非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於 政府機關、公立學校、公營事業機構( 以下簡稱機關) 之 任用、陞遷、調動及其他人事措施」「本法所稱利益衝突 ，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或
間接使本人或其關係人獲取利益者。」「公職人員知有利 益衝突者，應即自行迴避。」「公職人員知有迴避義務者 ，應依下列規定辦理：……二、其他公職人員應停止執行 該項職務，並由職務代理人執行之。前項情形，公職人員 應以書面分別向公職人員財產申報法第四條所定機關報備 。」「違反第十條第一項規定者，處新臺幣一百萬元以上 五百萬元以下罰鍰。」「本法所定之罰鍰，由下列機關為 之：（第一款）一、依公職人員財產申報法第二條第一項 規定應向監察院申報財產之人員，由監察院為之。」公職 人員利益衝突迴避法第1 條第1 項、第2 條、第3 條第2 款、第4 條第1 項、第3 項、第5 條、第6 條、第10條第 1 項第2 款、第16條、第19條第1款 分別定有明文。（二）次按「（第一項）左列公職人員應依本法申報財產：（第 八款）八、依法選舉產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關 首長。」「受理財產申報之機關（構）如左：（第一款） 一、第二條第一項……第八款……所定人員之申報機關為 監察院。」行為時公職人員財產申報法第2 條第1 項第8 款、第4 條第1 款亦有明文。
（三）再按公職人員利益衝突迴避法之主管機關法務部於92年9 月22日以法政字第0920039451號函釋公職人員利益衝突迴 避法第4 條第3 項之規定略以：「公職人員利益衝突迴避 第四條第三項規定：「非財產上利益，指有利公職人員或 其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、 陞遷、調動及其他人事措施。」。上開規定就「非財產上 利益」之認定內涵，採列舉與概括規定併行之方式，除列 舉「任用、陞遷、調動」等人事措施外，因其他有利公職 人員或其關係人之相類人事措施難以一一列舉，為免疏漏 ，爰另以「其他人事措施」作概括式規定。故舉凡有利公 職人員或其關係人之任用、陞遷、調動等相類之人事行政 作為，均屬該條所稱之「其他人事措施」，實際適用宜依 具體個案斟酌認定之。查政府機關、公立學校及公營事業 機構中對技工、工友及臨時人員等非依公務人員任用法任 用之聘用、約僱之人事措施，亦屬相類「任用、陞遷、調 動」等人事權運用之範圍，且依本法之立法意旨及迴避制 度之設計目的，係為建立公職人員利益衝突迴避之規範， 避免公職人員因運用公權力而達成私益之目的，以達到有 效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之目的，其規範之範疇， 自宜採廣義之解釋。是上開人員之聘僱仍應屬本法所稱「 其他人事措施」之範疇。」上開函釋就公職人員利益衝突 迴避法第4 條有關「其他人事措施」之釋示，與立法意旨
相符，具合目的性屬合理（rational）的解釋，值得尊重 。原告雖主張僱用陳宜蓁為編制內之臨時工，公職人員利 益衝突迴避法（應指第4 條）並無明確應加以處罰之法文 ，被告原處分即違反司法院釋字第559 、313 、390 、39 4 、402 、491 、545 、521 號解釋所闡釋之法律保留與 法律明確性原則云云。然查如前述前開法務部92年9 月22 日法政字第0920039451號函釋，乃為執行法律所為解釋性 行政規則，目的在闡明法規原意，未悖法律規定，亦與法 律保留原則無違；且查函釋所謂「其他人事措施」意涵， 可為一般人通常具有知識之人所應理解，於具體個案中， 並得依社會上客觀價值加以認定及判斷，與法安定性之要 求無礙；更為機關首長對機關人事行政之可得認知及預見 ，故亦無違反法律明確性原則。從而原告主張鄉長僱用臨 時僱工，非利益衝突迴避法第4 條規範之範疇，前揭法務 部解釋函與法律保留及法律明確性原則相違云云，並不足 採。
五、兩造對事實概要欄記載及雲林縣政府政風室轉發法務部92年 9 月22日法政字第0920039451號函釋，經政風人員簽擬「存 查」原告閱後核批「如擬」等事實，並不爭執，並有原處分 書、公職人員利益衝突迴避案件調查報告、詢問筆錄、雲林 縣政府95年5 月3 日府政機預字第0952300302號函、雲林縣 政府政風室92年9 月24日九二雲政預字第1398號函、被告98 年1 月23日98院台申利字第0981800494號函、95年2 月1 日 檢舉書、戶籍謄本、褒忠鄉公所臨時人員薪資印領憑證、陳 宜蓁切結書、請款書等影本附原處分卷及本院卷可證，足認 為真實。
六、本件案外人陳宜蓁為原告之孫女，即二親等直系血親，參照 上開法令規定，為公職人員利益衝突迴避法之關係人並無疑 義。而本件原告認為僱用陳宜蓁為鄉公所臨時雇工行為，並 非公職人員利益衝突迴避法第4 條第3 項之非財產上利益， 且因不知上開法律而無故意不應處罰云云。然查：（一）公職人員利益衝突迴避法之立法意旨及迴避制度之設計目 的，係為建立公職人員利益衝突迴避之規範，避免公職人 員因運用公權力而達成私益之目的，以達到有效遏阻貪污 腐化暨不當利益輸送之目的，其規範之範疇，系採廣義之 解釋，從而政府機關、公立學校及公營事業機構中對技工 、工友及臨時人員等非依公務人員任用法任用之聘用、約 僱之人事措施，亦屬公職人員利益衝突迴避法第4 條第3 項所稱之「其他人事措施」之範疇。又參照上開法律說明 前述法律解釋，並無原告指稱之違反法律保留及法律明確
性原則情事，是原告此部分主張並無理由。次查公職人員 利益衝突迴避法之主管機關法務部於92年9 月22日以法政 字第0920039451號函釋（公職人員利益衝突迴避法第4條 第3 項），亦經雲林縣政府以92年9 月24日九二雲政預字 第1398號函轉雲林縣褒忠鄉鄉公所，原告於鄉公所政風人 員簽擬「存查」公文上，經核批「如擬」等事實亦詳如上 述，更足證原告已知悉上開法律範疇，原告前開欠缺法律 明確性主張云云，更無理由。
（二）原告再主張無「故意」不應受罰云云。然按行政罰法第8 條規定所稱「不知法規」係指行為人不知法規所「禁止」 或「要求應為」之行為或不行為義務為何而言，並非指違 反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究係違反何法 規之具體規定有所認知。是以，行為人如已知悉法規所禁 止或要求應為之行為義務大概為何，就該違反行政法上義 務之行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識） ，應無行政罰法第8 條但書適用之餘地。本件如上述，原 告於雲林縣褒忠鄉鄉公所政風人員，將雲林縣政府以92年 9 月24日九二雲政預字第1398號函，簽呈擬「存查」時， 核批「如擬」等事實亦詳如上述，益證原告已知悉公職人 員利益衝突迴避法所要求之迴避義務為何？亦知悉該法所 所「禁止」或「要求應為」之行為或不行為義務，從而原 告主張無故意云云，亦不足採。
（三）本件原告明知其孫女陳宜蓁為公職人員利益衝突迴避法第 3 條第2 款所定之關係人，若予僱用會使其直接等獲取同 法第4 條第3 項規定之非財產上利益，屬同法第5 條所定 之利益衝突，依同法第6 條之規定應予迴避，但仍執意僱 用陳宜蓁雲林縣褒忠鄉鄉公所臨時人員，違反同法第10條 第1 項第2 款規定，詳如上述，是被告依同法第16條規定 以原處分裁處原告，即屬有據。參考前開法律規定，本件 原處分之罰鍰100 萬元，本即是法定最低處罰金額，即被 告本已從輕裁罰，是原告主張原處分未減輕罰鍰，被告濫 用裁量權云云，容有誤解。
（四）原告另主張其他案例如雲林縣崙背鄉長李慶隆僱用兩位親 屬當崙背鄉公所之工友及駕駛員等，僅遭被告處罰低於 100 萬元之罰鍰，亦足證明被告裁量權行使之濫用云云。 惟查：
１、本件被告依法裁處原告最低罰鍰已如前述，換言之被告並 無其他更低處罰之「裁量空間」，從而原告主張被告濫用 裁量權行使云云，本無所據。
２、按憲法之「平等原則」，乃要求行政機關對於事物本質上
相同之事件作相同處理，即要求相同之事物為相同之處理 （但二事務是否相同，係由法規範之觀點決定之），此「 禁止差別待遇原則」遂形成行政自我拘束；然而憲法之「 平等原則」係指合法之平等，並不包含違法之平等在內。 且行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，又 憲法之「平等原則」，並非賦予人民有要求行政機關重複 錯誤之請求權，亦經最高行政法院著有93年度判字第1392 號判決足資參照。本件原告雖舉出部分違反公職人員利益 衝突迴避法裁罰案例，相關罰鍰金額低於100 萬元，惟參 考上開說明，原告並不能主張「不合法」之平等，要求被 告本件裁罰低於100 萬元。且原所舉案例事實狀況，調查 後之情節，與本案均不相同，亦經被告敘明，是原告此部 分主張本無理由。
３、另所謂禁止恣意原則，係指行政機關僅應基於實質觀點而 為決定與行為，其行為與所處理之事實須保有適度之關係 。而所謂比例原則，係指行政機關於為行政裁量時，不得 對人民權益做不符法規目的性之不當限制。經查本件被告 對原告之裁處最低之100 萬元罰鍰之理由詳如上述，並未 有恣意且符合比例原則，原告未舉證證明被告上開裁罰對 原告言，有何不符法規目的之不當限制或恣意，是其泛稱 原處分有裁罰權濫用之恣意云云，更不足採。七、據上，原告為雲林縣褒忠鄉鄉長，為公職人員利益衝突迴避 法第2 條規定之公職人員，明知其孫女陳宜蓁為同法第3條 第2 款所定之關係人，未依法自行迴避，自91年8 月起5 次 核准僱用陳宜蓁為該鄉公所臨時人員，使渠獲取於雲林縣褒 忠鄉公所任臨時人員之非財產上利益，從而被告依公職人員 利益衝突迴避法第16條規定，裁罰原告罰鍰100 萬元，並無 違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無 理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 25 日 臺北高等行政法院第一庭 審判長法 官 王立杰
法 官 楊得君
法 官 洪遠亮
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 3 月 25 日 書記官 陳德銘