臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2496號
99年2月25日辯論終結
原 告 宜蘭縣宜蘭市農會
兼 上 一人
代 表 人 甲○○
共 同
訴訟代理人 陳倉富 律師
被 告 行政院農業委員會
代 表 人 乙○○（主任委員）
訴訟代理人 丁○○
丙○○
戊○○
上列當事人間農會法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國
98年10月6 日農訴字第0980122987號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣宜蘭縣宜蘭市農會於民國（下同）98年3 月3 日召開第16 屆理事會第1 次定期會議辦理理事長之選舉，經該農會理事 9 人互選結果，由訴外人何光榮當選理事長。嗣宜蘭縣政府 以其中理事林政文之當選資格業經被告機關以98年3 月13日 府農輔字第0980033983號函撤銷在案，則其參選前開理事長 選舉之正當性即有欠缺，又查該理事長結果為5 票對4 票之 差，據甲○○等4 名理事切結證明林政文圈投對象為何光榮 ，而渠等4 人係投票與甲○○，雖投票方式採無記名方式為 之，惟自始不具理事資格之林政文1 票，已致生違反農會選 舉罷免辦法第29條規定，無法確認當選，影響選舉結果，有 妨害公益情事，為選舉之公平性與正當性，乃於98年3 月25 日以府農輔字第0980041033號函撤銷該農會理事選舉第16屆 理事會第1 次定期會議選舉理事長之決議，並依農會法施行 細則第19條之規定，指定理事甲○○於文到15日內召集臨時 理事會議，重行辦理選舉理事長事宜。何光榮不服，提起訴 願，經訴願決定將原處分撤銷。原告等不服，遂提起本件行 政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：⒈請求撤銷行政院農業委員會訴願審
議委員會98年10月6日農訴字第098
0122987號訴願決定。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關（即訴願決定機關）認本件事涉原告 宜蘭縣宜蘭市農會此屆理事長選舉之爭議，屬事實認定及證 據證明力問題，依農會法第49條之2 規定，應循民事訴訟程 序解決，乃將原處分（宜蘭縣政府98年3 月25日府農輔字第 0980041033號函）撤銷，是否適法？ ㈠原告主張之理由：
⒈人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權 利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定 ，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間 逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟 。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。訴願人 以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利 或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。 」，此為行政訴訟法第4 條所明定。
⒉本件被告機關即宜蘭縣政府因基於行政一體而不願對被 告行政院農會委員會所為之訴願決定提起行政訴訟，惟 其訴願決定之性質亦屬行政處分之一種，且其對於本件 原告之權利或法律上之利益均有損害，自得依依行政訴 訟法第4條第3項規定以利害關係人之地位提起本件撤銷 訴訟。
⒊又農會理事應以集會投票方式互選一人為理事長，且農 會理事長之選舉以集會投票方式辦理者，應於投票日7 日前將選舉種類、時間、地點、應選出名額及議程，以 書面通知應出席人員，並於投票日在投票處所張貼，此 為農會法第19條第3項及農會選舉罷免辦法第8條第1 款 、第10條第1 項所定，且查上開法律及授權命令既不允 許當事人以自由意思排除其適用，亦均屬法律上之強制 或禁止規定，如有違反者，應係自始為無效，合先敘明 。
⒋查訴外人林政文當選為宜蘭縣宜蘭市農會理事既係屬自 始、當然、確定無效，已如前述，依法應由98年2 月24 日理事選舉當選名次之次高票者即訴外人陳正仁計列當 選為理事。乃因上述原因致宜蘭縣宜蘭市農會98年3月3 日第16屆理事會第一次定期會議於互選何光榮為理事長 之選舉係由訴外人林政文參與集會投票，且未依法於投
票日七日前以書面通知應出席之理事陳正仁參與集會投 票，顯然已違反前揭之強制或禁止規定，亦使該次理事 長選舉因此而自始、當然、確定無效，依法自應重新於 投票日七日前以書面通知後，再由應出席之當選理事集 會投票以重新辦理互選理事長選舉事宜。乃宜蘭縣政府 98年3月25日府農輔字第0980041033號函（原證2）撤銷 宜蘭縣宜蘭市農會98年3月3日第16屆理事會第一次定期 會議決議有關理事長選舉結果之處分，其所敘明之理由 或有不同，惟於法尚無違誤而有二致。
⒌再者，依農會法第42條之規定：「農會之決議，如有違 反法令、妨害公益或逾越其宗旨、任務時，主管機關得 令撤銷其決議。」。乃宜蘭縣政府98年3 月25日府農輔 字第0980041033號函（原證2 ）既以其係違反法令、妨 害公益而撤銷宜蘭縣宜蘭市農會98年3月3日第16屆理事 會第一次定期會議決議有關理事長選舉之結果，於法即 本應無違誤。至於被告所為之訴願決定僅以農會法第49 條之2 規定逕認應循民事訴訟方式處理方為解決之道云 云而否認主管機關撤銷農會決議之行政監督權利，應有 未洽。按主管機關何以猶對於自始無效之法律行為予以 撤銷者，乃係基於行政權監督之作用所為，此觀諸行政 院農會委員會92年12月23日農輔字第0920169664號函（ 詳行政院農業委員會編纂之農民輔導法規暨解釋彙編有 關農會法釋義第157 頁）「農會理、監事前以自耕農身 分登記為該農會第14屆理、監事候選人，其所其供之耕 地是否符合規定，係屬事實認定事項，對於事實之調整 ，主管機關應本諸權責輔導農會組成專案小組調查；如 經調查渠等資格確實不符上揭規定，則應依行政程序法 第96條第1項第6款、第102條、第103條等相關規定為撤 銷渠等職務之處分。」即明。
⒍況原告甲○○既業經宜蘭縣宜蘭市農會98年4月2日第16 屆第2次臨時理事會決議（原證3）選舉甲○○為理事長 並經宜蘭縣政府備查在案，則有關原告甲○○或訴外人 何光榮與原告宜蘭縣宜蘭市農會間之理事長委任關係是 否存在，既經訴外人何光榮訴請臺灣宜蘭地方法院98年 度訴字第127 號確認訴訟審理中，足見農會法第49條之 2 ：「農會選舉或罷免訴訟及總幹事聘、解任程序，除 有關假處分之規定外，準用民事訴訟法之規定。」之規 定，亦應未明文排除主管機關依農會法第42條規定本於 行政監督作用所為之撤銷權利。是訴願決定所認，應有 違誤。
⒎綜上所述，原告之訴為有理由。為此請判如訴之聲明。 ㈡被告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴按訴願人以外之利害關係人，認訴願決定損害其權利 或法律上之利益者，得提起撤銷訴訟，為行政訴訟法 第4條第3項所明定。所謂利害關係人，乃指法律上之 利害關係而言，意即違法行政處分之結果致其現已存 在之權利或法律上之利益受影響而言，若僅具經濟上 、情感上或其他事實上之利害關係者並不屬之（參照 改制前行政法院75年判字第362 號判例及臺北高等行 政法院91年度訴字第4539號判決）。
⑵查原告甲○○業經原告宜蘭市農會於98年4月2日召開 第16屆第2 次臨時理事會會議選舉為該農會之理事長 ，並報請主管機關宜蘭縣政府備查在案，同時執行其 代表該農會之職務迄今，本案訴願決定雖將宜蘭縣政 府98年3 月25日府農輔字第0980041033號函予以撤銷 ，惟並未剝奪或影響原告甲○○擔任宜蘭市農會理事 長之資格或權利，且無影響另一原告宜蘭市農會行使 其私法人之法律上權利及或受法律上利益，原告等2 人以利害關係人身分對本案訴願決定提起行政訴訟， 顯非適格，於法未合，應予駁回。
⒉實體部分：
⑴按農會法第49條之2 ：「農會選舉或罷免訴訟及總幹 事聘、解任程序，除有關假處分之規定外，準用民事 訴訟法之規定。」是農會有選舉或罷免糾紛發生時， 自應循民事訴訟程序加以處理，合先敘明。
⑵查本件訴願案中宜蘭縣政府固以林政文理事當選資格 經撤銷而溯及既往喪失效力，其參與理事長選舉之正 當性即有欠缺，而理事長選舉結果為何光榮5 票對原 告甲○○4 票之差，據理事即原告甲○○、理事李文 豐、理事郭燈和、理事莊阿養及總幹事謝立賢等人簽 名作證林政文圈投對象為何光榮，而渠等理事4 人係 投給原告甲○○之佐證，該府乃認定自始不具理事資 格之林政文1 票已致生無法確認當選，影響選舉之結 果，有妨害公益之情事，乃以本件訴願案之原處分撤 銷該次理事長選舉結果之決議，並指定理事即原告甲 ○○召集臨時理事會議重行辦理選舉理事長事宜。惟 依農會選舉罷免辦法第18條第3 款規定，農會理事長 之選舉採無記名投票方式行之，被告機關宜蘭縣政府 對該次理事長之選舉本無從予以驗票，林政文之理事
資格縱經被告機關撤銷而自始無效，則其於在任期間 所為理事長之投票行為究係圈選何人及效力如何？是 否足以影響該次理事長之選舉結果？事涉原告宜蘭市 農會此屆理事長選舉之爭議，屬事實認定及證據證明 力問題，依前揭農會法第49條之2 規定，應循民事訴 訟方式處理，方為最終解決之道（相同案情經臺灣高 等法院臺南分院91年度上字第75號民事判決可資參照 ）。本訴願案被告機關宜蘭縣政府以該次理事長之選 舉違反法令及妨害公益，乃依農會法第42條規定撤銷 宜蘭市農會第16屆理事會第1 次定期會議選舉理事長 之決議，實已違反農會法第49條之2 規定，本會爰依 訴願法第81條第1 項規定作成「原處分撤銷」之訴願 決定。至原告訴稱農會法第49條之2 之規定並未明文 排除主管機關依農會法第42條規定本於行政監督作用 所為之撤銷權利云云。查現行農會法第42條之規定， 早於民國37年即有明文，而農會法第49條之2 之規定 乃民國77年所增訂，其立法理由係因農會選舉之影響 層面，不下於地方公職人員選舉，遂明定農會有選舉 或罷免糾紛發生時，得準用民事訴訟程序加以處理， 足以探知立法者確有將農會選舉或罷免糾紛事項交由 民事訴訟程序處理之意思。又若認為農會法第42條與 第49條之2 規定得以併行適用，則相同之事件分別適 用該二條之結果，其救濟途徑顯然不同，一循行政訴 訟程序救濟，一循民事訴訟程序救濟，導致相同事件 其審判權卻有歧異之不合理現象，原告所訴實無足採 。本件訴願決定並無不妥，應予維持。
理 由
一、按「農會之決議，有違反法令、妨害公益或逾越其宗旨、任 務時，主管機關得令撤銷其決議。」、「農會選舉或罷免訴 訟及總幹事聘、解任程序，除有關假處分之規定外，準用民 事訴訟法之規定。」為農會法第42條、第49條之2所明定。二、本件原告宜蘭縣宜蘭市農會於98年3月3日召開第16屆理事會 第1次定期會議辦理理事長之選舉，經該農會理事9人互選結 果，由訴外人何光榮當選理事長。嗣原處分機關宜蘭縣政府 以其中理事林政文之當選資格業經以98年3 月13日府農輔字 第0980033983號函撤銷在案，則其參選前開理事長選舉之正 當性即有欠缺，又查該理事長結果為5票對4票之差，據甲○ ○等4名理事切結證明林政文圈投對象為何光榮，而渠等4人 係投票與甲○○，雖投票方式採無記名方式為之，惟自始不 具理事資格之林政文1 票，已致生違反農會選舉罷免辦法第
29條規定，無法確認當選，影響選舉結果，有妨害公益情事 ，為選舉之公平性與正當性，乃於98年3 月25日以府農輔字 第0980041033號函撤銷該農會理事選舉第16屆理事會第1 次 定期會議選舉理事長之決議，並依農會法施行細則第19條之 規定，指定理事甲○○於文到15日內召集臨時理事會議，重 行辦理選舉理事長事宜。何光榮不服，提起訴願，經訴願決 定將原處分撤銷各情，有宜蘭縣宜蘭市農會第16屆理事會第 1 次定期會議記錄、原處分機關宜蘭縣政府98年3 月13日府 農輔字第0980033983號函、98年3 月25日府農輔字第098004 1033號函、訴願決定書等附原處分卷及訴願卷內可稽。三、原告循序起訴意旨略以：行政院農會委員會所為訴願決定， 性質亦屬行政處分之一種，且其對於原告之權利或法律上之 利益均有損害，自得依依行政訴訟法第4條第3項規定以利害 關係人之地位提起本件撤銷訴訟；又訴外人林政文當選為宜 蘭縣宜蘭市農會理事既係屬自始、當然、確定無效，致宜蘭 縣宜蘭市農會98年3月3日第16屆理事會第一次定期會議於互 選何光榮為理事長之選舉係由訴外人林政文參與集會投票， 且未依法於投票日七日前以書面通知應出席之理事陳正仁參 與集會投票，顯然已違反前揭之強制或禁止規定，亦使該次 理事長選舉因此而自始、當然、確定無效。再者，依農會法 第42條之規定：「農會之決議，如有違反法令、妨害公益或 逾越其宗旨、任務時，主管機關得令撤銷其決議。」。乃宜 蘭縣政府98年3 月25日府農輔字第0980041033號函既以其係 違反法令、妨害公益而撤銷宜蘭縣宜蘭市農會98年3月3日第 16屆理事會第一次定期會議決議有關理事長選舉之結果，於 法即本應無違誤。又按主管機關何以猶對於自始無效之法律 行為予以撤銷者，乃係基於行政權監督之作用所為，況原告 甲○○既業經宜蘭縣宜蘭市農會98年4 月2 日第16屆第2 次 臨時理事會決議選舉甲○○為理事長並經宜蘭縣政府備查在 案，則有關原告甲○○或訴外人何光榮與原告宜蘭縣宜蘭市 農會間之理事長委任關係是否存在，既經訴外人何光榮訴請 臺灣宜蘭地方法院98年度訴字第127 號確認訴訟審理中，足 見農會法第49條之2 ：「農會選舉或罷免訴訟及總幹事聘、 解任程序，除有關假處分之規定外，準用民事訴訟法之規定 。」之規定，亦應未明文排除主管機關依農會法第42條規定 本於行政監督作用所為之撤銷權利，是訴願決定所認，應有 違誤。爰請判如訴之聲明云云。
四、本件兩造之爭點為：被告機關（即訴願決定機關）認本件事 涉原告宜蘭縣宜蘭市農會此屆理事長選舉之爭議，屬事實認 定及證據證明力問題，依農會法第49條之2 規定，應循民事
訴訟程序解決，乃將原處分（宜蘭縣政府98年3 月25日府農 輔字第0980041033號函）撤銷，是否適法？經查：（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其 權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定 ，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「 訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其 權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟 。」，此為行政訴訟法第4條第1項及第3 項所明定。本件 宜蘭縣宜蘭市農會於98年3月3日召開第16屆理事會第1 次 定期會議辦理理事長之選舉，經該農會理事9 人互選結果 ，由訴外人何光榮當選理事長，嗣宜蘭縣政府以其中理事 林政文之當選資格經撤銷在案，則其參選前開理事長選舉 之正當性即有欠缺，致生違反農會選舉罷免辦法第29條規 定，無法確認當選，影響選舉結果，有妨害公益情事，乃 於98年3 月25日以府農輔字第0980041033號函撤銷該選舉 理事長之決議；何光榮不服，提起訴願，經訴願決定將宜 蘭縣政府之原處分撤銷；按訴願決定之性質亦屬行政處分 之一種，且其對於本件原告（宜蘭縣宜蘭市農會98年4 月 2 日第16屆第2 次臨時理事會決議另選舉甲○○為理事長 ）之權利或法律上之利益，均有影響，原告主張伊得依行 政訴訟法第4 條第3 項規定以利害關係人之地位提起本件 撤銷訴訟，程序上尚無不合，合先敘明。
（二）復按農會法第42條固明定：「農會之決議，有違反法令、 妨害公益或逾越其宗旨、任務時，主管機關得令撤銷其決 議。」惟農會法第49條之2 規定：「農會選舉或罷免訴訟 及總幹事聘、解任程序，除有關假處分之規定外，準用民 事訴訟法之規定。」準此，農會之決議，凡關於農會選舉 或罷免訴訟及總幹事聘、解任程序之爭議，除有關假處分 之規定外，均應循民事訴訟程序加以處理，而非得由主管 機關以公權力介入予以撤銷。
（三）本件宜蘭縣政府固以訴外人林政文理事當選資格經撤銷而 溯及既往喪失效力，其參與理事長選舉之正當性即有欠缺 ，而理事長選舉結果為何光榮5票對原告甲○○4票之差， 據理事即原告甲○○、理事李文豐、理事郭燈和、理事莊 阿養及總幹事謝立賢等人簽名作證林政文圈投對象為何光 榮，而渠等理事4 人係投給原告甲○○之佐證，該府乃認 定自始不具理事資格之林政文1 票已致生無法確認當選， 影響選舉之結果，有妨害公益之情事，乃以原處分即98年 3 月25日府農輔字第0980041033號函撤銷該選舉理事長之
決議；並指定理事即原告甲○○召集臨時理事會議重行辦 理選舉理事長事宜。但依農會選舉罷免辦法第18條第3 款 規定，農會理事長之選舉採無記名投票方式行之，被告機 關宜蘭縣政府對該次理事長之選舉本無從予以驗票，林政 文之理事資格縱經被告機關撤銷而自始無效，則其於在任 期間所為理事長之投票行為究係圈選何人及效力如何？是 否足以影響該次理事長之選舉結果？事涉原告宜蘭縣宜蘭 市農會此屆理事長選舉之爭議，屬事實認定及證據證明力 問題，依前揭農會法第49條之2 規定，應循民事訴訟方式 處理，而不得由主管機關本於公權力予以撤銷。從而，宜 蘭縣政府以該次理事長之選舉違反法令及妨害公益，乃依 農會法第42條規定撤銷宜蘭市農會第16屆理事會第1 次定 期會議選舉理事長之決議，已違反農會法第49條之2 規定 ，被告機關（即訴願決定機關）依訴願法第81條第1 項規 定作成「原處分撤銷」之訴願決定，並無違誤。（四）至原告訴稱農會法第49條之2 之規定並未明文排除主管機 關依農會法第42條規定本於行政監督作用所為之撤銷權利 云云。但查現行農會法第42條之規定，早於民國37年即有 明文，而農會法第49條之2 之規定乃民國77年所增訂，其 立法理由係因農會選舉之影響層面，不下於地方公職人員 選舉，遂明定農會有選舉或罷免糾紛發生時，得準用民事 訴訟程序加以處理，足以探知立法者確有意將農會選舉或 罷免糾紛事項交由民事訴訟程序處理，而排除行政機關之 職權介入。又若認為農會法第42條與第49條之2 規定得以 併行適用，則相同之事件分別適用該二條之結果，其救濟 途徑顯然不同，一循行政訴訟程序救濟，一循民事訴訟程 序救濟，導致相同事件其審判權卻有歧異之不合理現象， 原告上揭主張，尚難採據。
五、綜上論述，原告起訴論旨，並非足採。被告機關（即訴願決 定機關）認本件事涉原告宜蘭縣宜蘭市農會理事長選舉之爭 議，屬事實認定及證據證明力問題，依農會法第49條之2 規 定，應循民事訴訟程序解決，乃將宜蘭縣政府所為原處分（ 宜蘭縣政府98年3 月25日府農輔字第0980041033號函）撤銷 ，並無違誤，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定，為無理由 ，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據，核與本判決所得 心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條 第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 11 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕銘富
法 官 帥嘉寶
法 官 許瑞助
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 99 年 3 月 11 日 書記官 吳芳靜