臺中高等行政法院判決
98年度訴更一字第8號
99年3月9日辯論終結
原 告 甲○○
訴訟代理人 張豐守 律師
複代理人 張淑琪 律師
被 告 臺中縣政府
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 辛○○
庚○○
參 加 人 丁○○
戊○○
己○○○
上列當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國95年3
月8日台內訴字第0950012517號訴願決定，提起行政訴訟，經本
院以95年度訴字第236號判決駁回後，原告不服提起上訴，經最
高行政法院98年度判字第432號判決廢棄發回更審，本院更為判
決如下︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
本審及發回前上訴審之訴訟費用均由被告負擔。 事實及理由
一、程序事項：本件參加人丁○○、戊○○、己○○○經合法通 知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用 民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場原告之聲請， 由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要：緣參加人丁○○於民國（下同）90年8月3日經由 臺灣臺中地方法院之公開拍賣程序買受坐落臺中縣清水鎮○ ○段下湳子小段400-13地號土地（下稱400-13地號土地）後 ，於90年9月19日向被告申請查明400-13地號有無建築使用 及提供為法定空地，經被告以90年9月25日90府工建字第268 056號函覆參加人丁○○略以：經查400-13地號已有建築使 用並領有其64建都營使字第1990號使用執照（下稱系爭使用 執照）在案。參加人丁○○於90年10月29日向被告陳情：依 據系爭使用執照之記載，起造人即原告（大元針織成衣廠） 新建建築物之建築地點（地址）為（臺中縣）清水鎮○○里 ○○路398號，而依據臺中縣清水地政事務所（下稱清水地 政事務所）之土地登記謄本及建物登記謄本所示，該建築物 坐落於同小段402-20地號土地（下稱402-20地號土地），為 同小段135建號（下稱系爭建號建物）；而其標得之400-13
地號土地上現況並無系爭建號建物存在之事實，更無建物第 一次登記之建號存在，爰請被告函請原告更正系爭建號建物 基地地號或註銷系爭使用執照。被告遂於90年11月13日、91 年2月27日赴現場實地勘查結果，發現400-13地號土地為空 地，系爭建號建物實際坐落於402-20地號土地上；經調閱系 爭使用執照存根，清水地政事務所依據建物所有權人所提供 之系爭使用執照影本地號（除400-13地號外，尚有同小段40 0-104、401-4、402-7、402-20地號）與被告檔案資料地號 （僅400-13地號）不符，乃以91年6月28日府工建字第091167 08700號函請原告於91年7月8日攜帶系爭使用執照正本核對 ，並以電話請原告提供任何可資證明系爭建號建物基地地號 變更相關資料。因原告未提供，被告再以91年8月27日府工 建字第09123569500號函請原告、設計（監造）人、承造人 於91年8月30日前提供執照正本、保存登記或變更設計等相 關資料核對，逾期未提供上開資料，被告擬撤銷該執照。各 該人等均未提供，被告遂認定系爭使用執照上載建築地點（ 地址）為（臺中縣）清水鎮○○里○○路398號之地號為400 -13地號，與建物實際位置坐落之基地地號為402-20地號（ 經清水地政事務所確認）不符，而依最高行政法院59年度判 字第141號判決（被告誤為判例）意旨，以91年10月14日府 工建字第09127885600號處分書「撤銷原領64工建使字第199 0號建照及使用執照」。原告不服，提起訴願，內政部以93 年4月22日台內訴字第0930002089號決定「原處分撤銷，於 二個月內由原處分機關另為適法之處理」。嗣被告認定申請 核准建築地點（400-13地號）與實際興建地點（402-20地號 ）中間隔有國有土地（同小段538-6地號《下稱538-6地號， 分割自538-4地號》），另查財政部國有財產局臺灣中區辦 事處函覆說明：「經查本處產籍資料，並無民眾向本處申請 架設橋樑情事」，故400-13地號與402-20地號非屬一宗土地 。又經臺灣省臺中農田水利會函覆，538-4地號土地於64年 以前已有水溝存在，水溝乃為永久性空地，依行為時（下同 ）建築技術規則建築設計施工編第1條第1項第1款規定，建 築基地為道路、鐵路或永久性空地等分隔者，不視為同一宗 土地，故400-13地號與402-20地號係屬二宗土地，無法合併 建築，並無申請變更建築設計或增加402-20地號為建築基地 之可能性。綜上，核發之系爭使用執照違反行為時（下同） 建築法第11條第1項規定，而其違規情形無法飭依法補正或 自動更正，乃依59年度判字第141號判決意旨，以94年1月31 日府工建字第0940028254號處分書「撤銷原領64建都營字第 1990號建造執照及使用執照」。原告不服，循序提起訴願及
行政訴訟，均遭駁回，提起上訴，經最高行政法院98年度判 字第432號判決發棄，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：
㈠本件原告所領之64建都營使字第1990號使用執照，其建築基 地範圍包括清水鎮○○段下湳子小段400-13、400-104、401 -4、402-7、402-20地號等5筆土地： 1.依原告向清水地政事務所調取系爭使用執照之影本記載：本 件建築地點「（臺中縣）清水鎮○○里○○路398號」，基 地面積「3,093.00平方公尺、法定空地面積927.90平方公尺 」，基地地號記載為「400-13、400-104、401-4、402-7、4 02-20地號」，可見本件建築基地範圍，包括前述5筆土地。 2.觀諸系爭建造執照案卷所附之400-13、400-102、402-7等地 號土地所有人，於64年7月28日書具之土地使用權同意書， 載明同意提供上開土地供原告建築系爭建物，足證上開土地 確經原告提出申請為本件建築基地。而400-13地號土地於64 年11月19日分割為400-13、400-104、及400-105等3筆土地 ；402-7地號土地亦於同日分割為402-7、402-20、402-21等 3筆土地；原告並於同日向訴外人張賢海購買401-4地號土地 後，而以上述400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地 號等5筆土地，申請為建築基地，與原告向清水地政事務所 調取之使用執照影本之記載相符，益證本件建築基地範圍， 除400-13地號土地外，另包括同段400-104、401-4、402-7 、及402-20等地號土地。
3.再由前揭土地使用同意書記載：原告原申請建築之土地及使 用範圍為清水鎮○○段下湳子小段400-13地號，面積1,033 平方公尺；400-102地號面積121平方公尺，同意使用面積全 部；402-7地號面積2,638平方公尺，同意使用面積全部，3 筆合計為3,792平方公尺（1,033＋121＋2,638＝3,792）。 對照原告提出之使用執照記載本件建築地點為同段400-13、 400-104、401-4、402-7、402-20地號等5筆土地，其中400- 104、402-20均係由同意書所載之400-13、及402-7號土地分 割而來。扣除其中：①400-102號土地（面積121平方公尺） 因於64年11月19日經分割為道路用地不得做為建築基地；② 由原402-7號分割出來之402-21號土地（面積464平方公尺） 賣給訴外人戊○○；及③由原400-13號分割出之400-105號 土地（面積4平方公尺）未列入本件建築地點。因此前述3筆 土地使用同意書所載供建築之面積變成3,203平方公尺（3,0 00－000－000－0＝3,203）。加上原告於64年11月19日向訴 外人張賢海購入401-4地號土地（面積26平方公尺），合計 面積為3,229平方公尺；與系爭使用執照記載之土地面積完
全相符，且未逾土地使用同意書所載建築範圍之面積。以上 均有原告於鈞院前審提出之土地謄本、舊式手抄式土地登記 謄本可稽。益證本件建築基地範圍包括400-13、400-104、4 01-4、402-7、402-20地號等5筆土地，至為明確。 4.雖被告留存之使用執照存根僅記載400-13地號土地為建築基 地。惟依卷內土地登記謄本記載：400-13地號土地於63年12 月19日因分割增加400-102地號（面積62平方公尺，於64年5 月17日因合併400-103地號土地，面積59平方公尺，面積增 加為121平方公尺），面積減少為524平方公尺，嗣於64年5 月17日因合併400-14地號土地（面積509平方公尺），面積 增加為1,033平方公尺，於64年11月19日再因分割增加地號4 00-104及400-105地號，面積減少為589平方公尺。亦即400- 13地號土地於64年9月3日核發建造執照時，面積為1,033平 方公尺，於65年8月24日核發使用執照時，面積為589平方公 尺。然系爭使用執照存根竟記載該地號面積為3,093平方公 尺，與謄本所示之土地面積顯有不符。足見該使用執照存根 就建築基地地號之記載有遺漏，內容不實，不足採憑。 ㈡原告確有申請變更設計，將原建築地點400-13地號土地移至 402-20地號土地：
1.原告於建造執照核發後，曾申請變更設計，將原建築地點40 0-13地號土地移至402-20地號土地。此觀丙○○建築師事務 所於64年申請建造執照時，僅以400-13地號1筆土地（面積1 ,033平方公尺）為建築基地，建蔽率為3.633/10。然依被告 檢送系爭使用執照存根聯雖亦記載建築地點為400-13地號土 地，但基地面積則記載為3,093平方公尺，法定空地面積為 927.90平方公尺，並根據上開數據計算建蔽率為1.049/10， 與原始申請建照時之建蔽率已有不同，顯見原告在取得建築 執照後，有變更設計情事。原告將本件建造執照、原告向清 水地政事務所調取系爭使用執照影本、及被告提出之使用執 照存根之記載，可明顯看出：①建造執照與被告之使用執照 存根聯，除基地地號相同外，其餘舉凡基地面積、建築總面 積、法定空地面積、及建蔽率，記載均不同。②使用執照存 根聯與清水地政事務所保存之使用執照影本，除建築基地地 號之記載不同外，其餘基地面積、建築總面積、法定空地面 積、及建蔽率，記載均同。足證建造執照核發後，確有變更 設計情事。證人即系爭建造執照設計（監造）人丙○○建築 師在鈞院證稱：「如申請建造執照、使用執照之地號、面積 、建蔽率與核發不一樣，按常理應該有變更。」等語，可資 為證。
2.依鈞院前審卷附之地籍圖謄本及現場勘驗圖以觀，402-20地
號土地為袋地，未連接建築線，不符建築法第42條前段「建 築基地與建築線應相連接」之規定，故與400-13、402-7地 號土地合併為建築基地，始會與現場勘驗圖及照片2所示之 既成道路相連接，並合併計算建蔽率，被告亦據此核發使用 執照。丙○○建築師證稱：「一般核發使用執照，主管單位 均會派員至現場勘查，與圖說相符才會核發，不可能按書面 審核即核發。」本件確經合法變更設計程序，將原建築基地 變更至402-20地號土地，由主管機關派員實地勘查無誤後， 才發給使用執照。
3.再觀諸鈞院前審卷附之臺灣省政府建設廳64年7月19日建一 字第96714號函記載：「大元針織成衣廠申請在臺中縣清水 鎮○○段下湳子小段402-7、400-13地號土地設立工廠製造 毛衣、成衣乙案」，而402-20地號係於64年11月19日由原40 2-7地號分割，仍在該廠申請設廠之土地範圍內，是該廠新 建辦公廳位置圖（蓋有被告於64年9月3日核准建築戳記）雖 繪在400-13地號土地上，然原告在64年9月3日至65年8月24 日（核發使用執照）之間，仍可在申請設廠之土地範圍內， 變更設計在402-20地號土地上建築系爭建號建物，足證建造 執照核發後，確有變更設計情事。
4.按「行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條但書所指之 『依其情形顯失公平』，係指事件依其性質，證據往往為一 造所掌控，他造難於舉證，則依其情形顯失公平。」最高行 政法院93年度判字第714號裁判意旨可參。又「各當事人就 其所主張有利於己之事實，均應負舉證之責，故一方已有適 當之證明者，相對人欲否認其主張，即不得不更舉反證。」 最高法院19年上字第2345號判例參照。再依臺灣省建築管理 規則第28條第4項、臺中縣建築管理自治條例第28條第7項之 規定，建築工程勘驗紀錄應與建造執照申請書件及工程圖說 一併保存，至該建築物拆除或損毀為止。系爭建物申請建築 執照、使用執照等檔案，由被告負保管之責，相關申請變更 之紀錄，亦由被告掌控；被告應舉證證明本件無申請變更情 事，始符公平。但被告提出系爭使用執照存根聯記載建築基 地僅400-13地號土地一筆，面積卻有3,093平方公尺，超出 謄本記載400-13地號土地面積為1,033平方公尺甚多，足見 確有變更情事。被告未說明登記不符之源由，徒以檔案已銷 燬，空口否認，自不足採，應認原告之主張為真實可採。又 被告亦自承核發建造執照後，可以變更設計將建築基地變更 至其他地號土地。原處分以系爭使用執照核准之基地地號與 現有建築位置不符，據以撤銷該使用執照及建造執照，顯難 成立。
㈢本件建築基地並無違反建築法第11條第1項「一宗土地」之 規定：
1.系爭538-6地號土地非屬永久性空地：按「本法所稱建築基 地，為一宗土地，供建築物本身所占之地面及其所應保留之 空地。」為建築法第11條第1項所明定。次按「本編建築技 術用語，其他各編得適用，其定義如左：一宗土地：本法 第11條所稱一宗土地係指一幢或二幢以上有連帶使用性之建 築物所使用之建築基地。但建築基地為道路、鐵路或永久性 空地等分隔者，不視為同一宗土地。永久性空地：指依法 不得建築或因實際天然地形不能建築之土地（不包括道路） 。㈠都市計畫法或其他法律劃定並已開闢之公園、廣場、體 育場、兒童遊戲場、河川、綠地、綠帶及其他類似之空地。 ㈡海洋、湖泊、水堰、河川等。河川、綠帶等除夾於道路或 兩條道路中間者外，其寬度或寬度之和應達4公尺。」為建 築技術規則建築設計施工編第1條第1款、第36款所規定。依 其反面解釋，凡供建築物所使用之建築基地（包括建築物本 身所占之地面及其所應保留之空地），未為道路、鐵路或永 久性空地等分隔者，均得視為一宗土地。本次最高法院發回 意旨指明「原告向臺中縣清水地政事務所所調取之登記時所 附之系爭使用執照影本記載之建築基地400-13、400-104、4 01-4、402-7、402-20地號土地，似未為道路、鐵路或永久 性空地等分隔，原判決逕認不得視為同一宗土地云云，尚嫌 率斷。」又依前揭規定須於都市計畫法或依其他法律規定劃 定且已開闢之河川、綠地、綠帶及其他類似之空地，得認為 永久性空地。再參諸內政部71年4月1日台內營字第296617號 函釋意旨：「關於地目為『水』之水利用地，其實際作為排 水溝渠之範圍土地依建築技術規則設計施工編第1條第36項 規定其寬度達4公尺以上者，始得為永久性空地。」另內政 部78年5月3日台內營字第700963號函亦說明：「為建築基地 背面臨接排水溝，是否得視為永久性空地乙案，應請洽詢該 管水利主管機關，其是否為永久性之河川（排水溝渠），並 請依建築技術規則建築設計施工編第1條第36款規定逕為認 定。」本件538-6地號土地地目雖為「水」，但土地早已填 平，根本未作排水溝渠使用，其寬度最寬處為2.8公尺，最 窄處為0.9公尺，此經前審法院至現場勘驗屬實，並有地籍 圖謄本為證，足見538-6地號土地不符合建築技術規則建築 設計施工編第1條第36款規定之要件，而非屬永久性空地。 此節亦經被告於鈞院前審95年12月19日行準備程序時所肯認 ，筆錄記載甚明。被告在鈞院98年8月20日準備程序中稱： 「對於水溝認定為永久性空地部分，建築技術規則明確規定
4公尺以上無誤」、「本件爭執與永久性空地認定無涉」等 語，顯見被告也自認本件並無因永久性空地分隔而違反建築 法第11條第1項規定之情事。原處分書援引臺灣省臺中農田 水利會93年9月6日中水管字第0930401643號函，認定系爭53 8-6地號土地於64年以前已有水溝存在，並依財政部國有財 產局臺灣中區辦事處函覆說明：「經查本處產籍資料，並無 民眾向本處申請架設橋樑情事」等語。然由前審卷附現場勘 驗照片6、7以觀，538-6地號土地上之水溝寬度因未達建築 技術規則建築設計施工編第1條第36款規定之4公尺，「得以 涵溝處理，毋庸架設橋樑」，本件最高行政法院發回意旨亦 指明其非永久性空地，可資為證。從而建築基地400-13、40 0-104、401-4、402-7、402-20地號土地，並未為道路、鐵 路或永久性空地等分隔。原處分意旨竟以其非一宗土地而撤 銷系爭建造執照及使用執照，自有錯誤，應予撤銷。 2.按「行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關之違 法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造 成之損害，故行政法院於撤銷訴訟審核原處分是否適法，應 以原處分作成時之法律及事實狀態為基準。」故「行政機關 作成行政處分後，其所根據之事實發生變更，如非行政機關 作成行政處分時事實認定錯誤，行政法院不得據此認該處分 有違法之瑕疵而予撤銷。」「所謂違法行政處分，係指於作 成行政處分時，即構成違法者為限。」最高行政法院94年度 判字第1582號、93年度判字第690號、92年度判字第1325號 判決意旨參照。被告98年8月20日府建字第0980256842號函 明二、㈠載稱：「甲○○領有之執照其建築基地範圍內夾有 國有土地明顯違反建築法一宗基地之規定，故其記載明顯錯 誤」云云。惟查原告所領系爭使用執照之建築基地範圍為清 水鎮○○段下湳子小段400-13、400-104、401-4、402-7、4 02-20地號等5筆土地，並未將538-6地號土地納入建築基地 範圍，該函指系爭使用執照「建築基地範圍內夾有國有土地 」、「記載明顯錯誤」云云，顯有錯誤。且538-6地號土地 因非屬永久性空地，不因而分隔上述5筆建築基地；丙○○ 建築師證稱：「4公尺以下是否可解釋為一宗土地，應由承 辦人認定」。本件原承辦人以該538-6號土地寬度未逾4公尺 ，認定為一宗土地，其作成處分時所根據之事實及解釋法律 並無違誤，要無被告所指「明顯違反建築法一宗基地之規定 」，被告自不得擅予撤銷。況本件538-6地號土地係分割自 538-4地號，538-4則分割自538地號土地，而538地號於76年 10月22日始辦理第一次所有權登記為國有，有原告於前審所 提土地登記謄本可參。故於64、65年核發系爭建造執照、使
用執照時，並無被告所指「建築基地範圍內夾有國有土地」 之情形，被告亦不得以處分作成後事實發生變更，為撤銷之 理由。
㈣原處分違反信賴保護原則：
1.「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職 權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列 各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者 。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信 賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護 之公益者。」及「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不 值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成 行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳 述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、 明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」分別為行政程 序法第117條及第119條所明文。而所謂信賴保護原則係指國 家應保護人民基於既存安定之法秩序所產生之信賴，在沒有 行政程序法第119條規定信賴不值得保護之情形，不得撤銷 已為之行政處分。
2.原告依法申請建造執照及使用執照，已依規定檢附所有需用 文件，並無隱匿；原告亦未將系爭538-6地號列為建築基地 ，更未誆稱已取得國有財產局同意將該水溝用地列入建築基 地；訴願決定書竟謂「訴願人申請建物建造過程未經財政部 國有財產局同意將水利用地（538-4地號）作為建築基地」 、「是訴願人（起訴人）提供不正確之土地權利證明文件… 起造人信賴不值得保護」云云，顯為不實。況被告自承本件 「勘驗資料已逾保存期限，檔案已銷毀」，且「原承辦員已 往生」，致無法提出原始檔案資料以供核對。此等行政機關 內部資料留存作業，非原告所得掌控，原告顯無法預料被告 已將檔案銷毀，而蓄意提出作假之文件欺瞞。訴願決定書竟 自為臆測原告有提供不正確之土地權利證明文件，尤有可議 。故本件原告並無信賴不值得保護之情形，被告逕為撤銷原 告之建造執照與使用執照，自屬違法。
㈤原處分有濫用權力之違法：
1.行政訴訟法第4條第2項規定，濫用權力之行政處分以違法論 ，故行政機關之裁量處分若有違反比例原則或其裁量有不當 聯結情事而構成平等原則之違反，即有裁量濫用而屬違法； 同法第201條亦規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分 ，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院 得予撤銷。」行政法院對於行政訴訟中行政機關應依裁量權 所為之行政處分，是否逾越權限或濫用權力，應盡司法調查
及審查之職責。而所謂比例原則，依行政程序法第7條規定 ，係指行政行為應依：「一、採取之方法應有助於目的之達 成。二、有多種同樣能達成目的的方法時，應選擇人民權益 損害最少者。三、採取之方法與造成之損害不得與欲達成之 目的之利益顯失均衡。」之原則為之；另所謂「濫用權力者 ，乃當法律構成要件該當時，行政機關行使其裁量權之目的 ，與法律授予裁量權之目的不符，雖其採取或選擇的方式， 並未超出法律規定的法律效果的處理方式外，因與法律授予 裁量權之目的不符，即構成違法。」（最高行政法院93年度 判字第968號判決意旨參照）。
2.系爭建物於64年經合法取得建造執照及使用執照後，建竣使 用迄今已逾30年，依卷附資料記載：該建物為三層加強磚造 建築，面積總計997.885平方公尺，具有相當經濟價值，原 告現仍使用中。尤其系爭402-20地號土地為袋地，欲重新指 定建築線，已有困難。且該建物係依64年之建築法合法興建 ，惟建築法於65年、73年、84年、89年、90年、92年、及93 年，迭經多次修正；如依現行建築法規定，在消防、排煙設 備部分，須配置發電機、消防蓄水池、消防泵、滅火器、及 消防栓箱；就建材部分，原為木窗、木門部分，須全部改為 鋁窗、鋁門，天花板、隔間牆、櫥櫃等，均須依「內政部新 材料新工法」之規定，改為防火材質；尤其建物結構部分， 則勢須全部拆除重建。其重建裝修費用，包括現行法規定應 進行綠化植栽等工程，粗估費用即高達新台幣（下同）2,40 0萬元（以每坪重建價格8萬元計算，系爭建物共300坪，此 尚不包含拆除費用60萬元），影響原告之權益至鉅。而人民 之財產權為憲法保障之權利，縱認原發照過程有違法，被告 應選擇損害人民權益最少之方法，亦即依土地、建物使用現 況直接辦理更正建築基地地號即可。乃被告卻以最嚴厲之撤 照處分，使該建物成為違章使用，影響所及，除現有建物有 隨時遭拆除之可能，該土地亦無法再使用。足見原處分裁量 權之行使顯然違反比例原則，而有濫用權力之違法。 3.原處分以違反建築法第11條第1項規定，依據最高行政法院 59年4月21日59年度判字第141號判決，撤銷原告系爭使用執 照。惟查，上揭判決係謂：「行政官署對其已為之行政行為 ，發覺其於法令有違誤之處，基於公益上之理由，而自動予 以更正或撤銷，並非法所不許。」即行政機關對於違法之行 政行為，必須基於公益上之理由，並視具體個案情形，予以 更正或撤銷。本案係因參加人丁○○向法院標得400-13地號 土地，發現該土地已領有系爭使用執照；因丁○○陳情上開 土地現況並無房屋存在之事實，經被告實地勘查結果，發現
該400-13地號為空地，系爭建物則實際坐落於402-20地號上 ，與申請核准建築地點不符等情。而原告得知其陳情後，即 於91年9月9日致函被告，表達願更正使用執照建物基地地號 之旨，此有原告提出之聲請書附卷可考。按諸「辦理土地複 丈與建物測量補充規定」第12條規定：申辦建物所有權第一 次登記，如建築基地地號與地籍圖地號不符，而該不符情形 於使用執照核發之前即已發生者，應由當事人檢附基地分割 或合併前後之土地登記簿謄本及地籍圖謄本，向建管機關申 請更正基地地號後辦理。原告請求逕為更正建築基地地號， 不僅符合建物及土地現狀，亦可兼顧雙方權益，達到具體個 案之正義。被告於鈞院準備程序中，一再表明如維持系爭建 造執照及使用執照，對丁○○及其轉得人（己○○○）之權 益「無影響」，且被告98年8月20日府建字第0980256842號 函亦說明「屆時本府將主動更正本府64建都營使字第1990號 使用執照之基地範圍，以符合建築法及相關法令之規定」， 足見被告可依更正建築基地為402-20地號土地之方式達成目 的。原處分所為撤照處分，不符比例原則，濫用權力，自屬 違法。又被告前揭函雖說明「將主動更正系爭使用執照之基 地範圍」，但更正內容如何？未經敘明，為免日後爭議，應 請被告詳述更正內容，以維原告權益。
㈥大元針織成衣廠為原告獨資設立之商號。惟因年代久遠，已 無法找到當時之營利事業登記證。然由卷內使用執照存根聯 記載起造人為「大元針織成衣廠林晉諒」，依其組織名稱， 應為獨資商號。
㈦被告所爰引之91年8月27日府工建第00000000000號函，依行 政程序法第159條規定，係關於其機關內部業務處理方式之 一般性規則，對外不發生效力。何況該函係針對本案使用執 照存根記載疑義要求原告提供資料供其查核，其說明內容即 為被告於本案之主張，自難據為其有利之認定。又被告爰引 之內政部83年9月30日台內營字第8388433號函、87年1月7日 台內營字第8771031號函，其中83年函釋意旨係就住宅社區 基地內留設之通路能否計入法定空地面積之疑義，加以說明 與本案全然無關，無參考價值。至於87年函係稱「水圳加蓋 部分之土地如屬起造人所有，或經水利主管機關同意作為建 築使用者，得作為法定空地。」惟原告並未將538-6地號土 地納入本件建築基地範圍，自無應徵得主管機關同意之問題 。被告引述該函主張本案5筆建築基地不得合併為一宗基地 云云，引喻失義等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處 分。
四、被告則以：
㈠原告於64年8月25日申請建造執照（建物位置記載坐落於400 -13地號），並領有之64建都營字第1990號建造執照及使用 執照，門牌號碼(建築地點)為清水鎮○○路398號之建物， 惟實際興建於402-20地號，與申請核准的400-13地號不符。 按內政部87年1月7日台內營字第8771031號函釋規定：「 按『依建築法第11條之規定，建築物法定空地為建築基地 之一部分，水圳加蓋部分之土地，如屬起造人所有，或經水 利主管機關同意作為建築使用者，得作為法定空地。』本部 64年10月29日台內營字第657150號函示在案。卷查案附臺中 縣政府86年11月11日八六府工建字第301479號函說明二略以 『本案為水利機關僅同意架設橋樑連接兩塊基地，但不表示 同意作為建築使用』，本案水圳既不作為建築使用亦不得作 為法定空地，應不得合併為一宗基地申請建築。」本件上揭 使用執照存根之地號為400-13地號，而原告所提供之保存登 記之使用執照基地地號增加400-104、401-4、402-7、402-2 0等地號土地，其中並未包括538-6地號土地。依地籍圖謄本 所示，400-13、400-104地號土地與402-7、402-20地號土地 間隔有538-6地號（分割自538-4地號）土地，現況為區域排 水，所有權為財政部國有財產局，依財政部國有財產局臺灣 中區辦事處93年5月6日台財產中改字第0930011797號函，該 筆土地並無民眾向其申請架設橋樑情事，縱依原告所提供之 保存登記之使用執照基地地號為400-13、400-104、401-4、 402-7、402-20等地號土地，亦非為「一宗土地」，與建築 法第11條第1項之規定相違。依原告所附之配置圖所示，402 -7、402-20等地號土地之建築線臨接既成道路雖包括538- 6 地號土地，但不得即將400-13、400-104、401-4、402-7、4 02-20等地號土地視為一宗土地。另從該配置圖所示，402-7 地號土地為林建二於73年間申請指定建築線，益證原告所述 402-7地號土地為64建都營字第1990號建造執照基地之一之 齟齬。按建築使用執照係依申請人所申請核准之建造執照內 容為核准基礎，建造執照經依法撤銷，其使用執照即失所附 麗，為符行政一貫之原則，原核照機關當將建造執照與其使 用執照併為撤銷。
㈡最高行政法院90年度判字第1620號判決為退休事件之判決， 尚難謂得為「在無行政程序法第119條規定信賴不值得保護 之情形下，不得撤銷已為之行政處分」之見解。而以建築物 為擔保之借貸利益，並不是建造執照及使用執照核發之目的 或標的，況且借貸契約對其擔保建築物之價值認定考量因素 眾多，是以難謂為建造執照及使用執照遭撤銷，與原告續向 銀行貸款間具有直接關聯外，有無法證明原告遭受財產損失
。
㈢400-13地號及402-20地號無法認定一宗基地且建物保存僅登 記402-20地號，並未將400-13地號一併保存，因被告核發64 -1990號使用執照係違反60年12月22日之建築法第11條第1項 定，依最高行政法院59年4月21日59年度判字第141號判決地 方主管機關已核准發照興建完成之建築物如事後發現非法核 准者，應視實際情形查明其違反事項，另依法補證或依前揭 判決自動更正或撤銷已發之建造執照。原64建都營字第1990 號使用執照經被告事後發現非法核准經撤銷在案，其400-13 地號於96年7月12日府工建字第0960193997號函解除套繪， 並領有(96)府工建建字第2610號建造執照。 ㈣倘貴院撤銷原處分，對原告而言，因原告領有之系爭使用執 照仍為有效，將造成與起造人己○○○領有之96-2610號建 造執照（已於98年5月26日申報屋頂版勘驗）重複建築套繪 ，即會影響96年解除套繪之處分，並影響後續建造執照及使 用執照之處分。另原告之使用執照其建築基地範圍內夾有國 有土地明顯違反建築法一宗基地之規定，故其記載內容明顯 錯誤，與是否變更設計無關，屆時被告將主動更正系爭使用 執照之基地範圍，以符合建築法及相關法令之規定。對己○ ○○言，因其於96年7月22日買得清水鎮○○段下湳子小段4 00-151地號(分割自400-13地號)土地，在被告撤銷原告之使 用執照期間申請建築，為合法之建築行為，屆時被告配合更 正原告之使用執照之基地範圍，則無重複建築套繪問題等語 資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人丁○○則以：參加人取得系爭400-13地號土地後，原 告即告知該地已為其法定空地，以後也不能蓋房子，經參加 人追查，發現原告之建造執照是申請在400-13地號上，而實 際蓋在後面之402-20地號，原告說係已變更使用執照並謂2 塊土地可視為一宗基地，惟查，其中間隔有國有財產局之土 地，底下亦有水溝，原告已違反建築法第11條規定。參加人 收到被告撤銷本件執照之公文後，將土地轉賣予參加人己○ ○○，其現為土地所有權人等語資為抗辯，並聲明求為判決 駁回原告之訴。
六、參加人己○○○則以：系爭400-13地號土地經被告解除套繪 後，才購買該土地，並依法申請建照，建築物已建造完成， 惟尚未取得使用執照。
七、參加人戊○○未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀作何主 張。
八、兩造之爭點：原告64年領有之系爭建造執照、使用執照之建 築基地範圍為何？是否曾經申請變更？是否符合建築法第11
條第1項建築基地須為一宗土地之規定？系爭538-6地號土地 是否為永久性空地？被告撤銷系爭使用執照，是否有違信賴 保護原則？
九、經查：
㈠按「本法所稱建築基地，為一宗土地，供建築物本身所占之 地面及其所應保留之空地。」為建築法第11條第1項所明定 。次按「本編建築技術用語，其他各編得適用，其定義如左 ：一、一宗土地：本法第11條所稱一宗土地係指一幢或二幢 以上有連帶使用性之建築物所使用之建築基地。但建築基地 為道路、鐵路或永久性空地等分隔者，不視為同一宗土地。 ．．．三六、永久性空地：指依法不得建築或因實際天然地 形不能建築之土地（不包括道路）。㈠都市計畫法或其他法 律劃定並已開闢之公園、廣場、體育場、兒童遊戲場、河川 、綠地、綠帶及其他類似之空地。㈡海洋、湖泊、水堰、河 川等。河川、綠帶等除夾於道路或兩條道路中間者外，其寬 度或寬度之和應達4公尺。．．．」為建築技術規則建築設 計施工編第1條第1款、第36款所規定。再按「違法行政處分 於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部 之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者 ，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無