最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第301號
上 訴 人 小港倉儲股份有限公司
代 表 人 甲○○
被 上訴 人 交通部高雄港務局
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 王伊忱 律師
陳景裕 律師
鄭美玲 律師
上列當事人間商港法事件，上訴人對於中華民國97年4月15日高
雄高等行政法院96年度訴字第882號判決，提起上訴，本院判決
如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國96年3月22日上午，於高雄港55號碼頭從事「 PAN RISE（汎升輪）」散裝廢鐵裝卸作業時，遭被上訴人勞 安環保組稽查人員巡察時發現，其未經許可擅自擴充作業場 區至56號碼頭，且於作業中未灑水亦未做好防治措施，產生 揚塵污染，乃以96年5月3日高港環污字第0965003707號違規 罰鍰裁處書，以上訴人違反商港法第18條第1項第4款規定， 按同法第46條規定，裁處上訴人新臺幣（下同）30萬元罰鍰 (下稱原處分)。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提 起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：(一)上訴人係於高雄港55號碼頭將「協勝 發鋼鐵股份有限公司」（下稱協勝發公司）購買之鋼鐵，自 船上卸貨至船邊碼頭，並將貨物托高，而卸貨之整貨裝車及 運送等作業，則係由協勝發公司委託鈜奕工程有限公司（下 稱鈜奕公司），將卸於55號碼頭地面上之鋼鐵，以怪手機具 抓取置入億安交通股份有限公司（下稱億安公司）之大貨車 上，進行裝車作業；其後億安公司之大貨車則將鋼鐵貨物載 運至56號碼頭之調節區，進行整貨作業，被上訴人未予詳查 ，任意推斷係上訴人所為；且本件被上訴人裁罰依據之地點 係在56號碼頭，與上訴人卸貨之55號碼頭並無關係，是被上 訴人率予裁罰，顯有違誤。(二) 依空氣污染防制法第2條第 1款規定，所謂空氣污染，係指空氣中之物質須有妨害國民 健康或生活環境，方始構成污染物，且污染物超過法定標準 值時，始成立商港法第18條第1項第4款之污染港區之行為。 被上訴人僅以相機拍照之方式，即認定上訴人作業有揚塵並
造成污染港區，顯屬擅斷。且被上訴人未親自至現場就作業 情形予以瞭解，並命現場人員於告發單上簽名，完全依其個 人主觀認定而為，亦有違誤。又商港法第46條將裁罰金額規 定為9萬元以上90萬元以下，其立法意旨應係依污染程度之 輕重為其裁罰依據，而其污染輕重之判定依據，當依客觀污 染檢測值來認定，惟本件並無任何污染檢測數值，僅憑被上 訴人主觀認定，即率予裁罰30萬元，實屬違誤等語，求為判 決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：(一)於商港區域內進行貨物之裝卸搬運者， 僅限於依商港法之相關規定經向商港管理機關申請而核發許 可證之船舶貨物裝卸承攬業者，上訴人為經被上訴人核發許 可證之船舶貨物裝卸承攬業者，並負責承攬本件「泛升輪」 之貨物裝卸作業，則上訴人對該「泛升輪」貨物裝卸作業所 使用之碼頭場所範圍內即係屬有事實管領能力之人，自應對 該等碼頭負狀態責任，且應依商港法第18條第1項第4款規定 負防止該碼頭場所免遭污染之義務。(二)又本件查獲當時並 無任何第三人申請或使用56號碼頭，亦無任何人申請將56號 碼頭作為調節區使用，上訴人既不否認堆置於56號碼頭作業 使用之貨物確為「泛升輪」之貨物，則上訴人所承攬「泛升 輪」之貨物裝卸作業除使用55號碼頭外，更未經允許擅自佔 用56號碼頭，自應對其所使用之55及56號碼頭負防止該等碼 頭場所免遭污染之義務。(三)商港法就該第18條第1項第4款 所謂「污染港區行為」並未規定應經何種檢測方式以為認定 ，而係授權商港管理機關裁量。上訴人所承攬之「泛升輪」 貨物於卸載過程中既產生大量揚塵，則其客觀上確實已造成 污染港區之行為，故被上訴人以上訴人有商港法第18條第1 項第4款所稱之「污染港區行為」而依同法第46條裁處30萬 元，乃屬合法適當等語，資為抗辯，求為判決上訴人之訴駁 回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)上訴人係經被上訴人依商港法第23條之1規定核發許可證之 裝卸公司，其於94年7月1日至97年6月30日，向被上訴人承 租54號碼頭後方場地從事裝卸工作，在租賃期間內，上訴人 有優先使用租賃標的之權利；嗣因54號碼頭整修，乃由被上 訴人於55號碼頭後方場地中提供相同承租面積之場地，供上 訴人擺放車機使用。嗣上訴人因承攬PAN RISE（汎升輪）之 散裝廢鐵裝卸業務，乃向被上訴人申請自96年3月20日21時 40分至96年3月22日17時10分靠泊高雄港55號碼頭供其進行 裝卸廢鐵工作。
(二)依二造簽訂之租賃契約第4節「租賃物之管理及使用」所載
：「……11、有關環保、勞安、治安及其他之規定：（1） 乙方（即上訴人）應負責承租區環境之清潔與秩序，對所產 生之揚塵、噪音、垃圾、廢污油水、廚餘等廢棄物均需依有 關環保法令之規定，自行收受、清運、處理改善，不得隨意 堆置、排放，並應遵守本契約及治安、保全、安全、環保、 勞安、消防及管理等有關規定，如有違反規定，甲方（即被 上訴人）得依有關法令逕行告發處罰或移請主管機關處分． ……」上訴人既為經被上訴人依商港法第23條之1規定核發 許可證之裝卸公司（船舶貨物裝卸承攬業），且在54號碼頭 整修期間，由被上訴人提供55號碼頭後方場地供上訴人作業 ，則在屬其裝卸業務之使用期間內，其對該碼頭係有事實管 領能力之人，且依上開租賃契約規定亦負有維護環境之義務 ，上訴人對該碼頭應負狀態責任，則對於其所使用之碼頭場 所範圍內，依商港法第18條第1項第4款規定，即負有防止其 承租商港區域之碼頭免受污染之義務，始足以達成商港法之 規範目的，並不因該污染之行為人是否為第三人而有不同。 又依被上訴人93年1月14日召開之「研商如何改善散裝廢鐵 裝卸污染防治事宣」會議紀錄所載，廢鐵卸置碼頭或碼頭後 線場地後，再以挖土機或其他起重機具裝卡車提貨之作業， 仍屬於裝卸作業之一環，應由持有被上訴人核發許可證之裝 卸公司承攬作業，廢鐵貨主並非經許可之合法裝卸公司，依 規定不得擅自僱用車機於碼頭內從事廢鐵裝車工作。是本件 縱係由協勝發公司自行委託鈜奕公司及億安公司進行整貨運 貨，然因其仍屬上開散裝廢鐵裝卸作業之一環，協勝發公司 並非經許可之合法裝卸公司，是仍應由領有許可證之裝卸公 司即上訴人負起防止車機裝載卡車提貨作業過程污染之責。(三)依現場稽查照片明白顯示，現場散裝廢鐵堆置範圍已超過55 號碼頭之護欄，並已擅自佔用到56號碼頭而正在進行裝卸作 業中；且現場裝卸作業過程中並未使用防塵網等適當防治措 施，亦無有效防止粒狀物質飛散之灑水系統，致作業中引起 塵土飛揚，產生明顯粒狀污染物等情，核與被上訴人勞安環 保組巡察紀錄所載：「查55號碼頭靠泊的汎升輪PAN RISE， 正在卸廢鐵及提貨作業，已佔用56號碼頭作業且有揚塵現象 （相片2）」等情內容相符。另證人即被上訴人勞安環保署 污染稽查員蘇平福於原審97年3月7日準備程序結證稱：當時 55、56號碼頭堆置的東西都是廢鐵，均有揚塵的狀況，乃以 電話聯絡55號倉庫之副主任陳錦城，當時並無其他船舶靠泊 該碼頭，故55號碼頭之廢鐵都是屬於汎升輪所載運之貨物， 當時夾雜的粉塵都是霧茫茫的一片，所以照片都照得出，此 可由碼頭清洗完成後的照片對照比較即知；當時這艘船是規
劃到55號碼頭作業，但是侵佔到56號碼頭來作業，所以我們 要通報；又當時55、56號碼頭僅針對有許可作業之裝卸公司 始能夠進去作業等語，且該證人亦提出被上訴人棧埠管理處 96年3月份灑水車出租統計表顯示：上訴人於本件作業期間 （即96年3月22日上午），並未承租灑水車乙節甚為明確。 又商港法第18條第1項第4款原本僅規定在商港區域內，不得 為其他妨害港區安全之行為，嗣於76年8月7日增訂「污染港 區」4字，其立法意旨乃在防止港區遭受污染，準此可知， 商港法第18條第1項第4款所規範者係以維護港區安全及避免 造成港區污染為目的，是裝卸廢鐵是否構成污染港區之行為 ，應以裝卸行為本身是否造成港區之污染為斷，與空氣污染 防制法須經檢測該污染是否已達污染之標準，其構成要件顯 有不同。本件上訴人於裝卸散裝廢鐵作業過程中，並未使用 防塵網等適當防治措施，亦無有效防止粒狀物質飛散之灑水 系統，致作業中引起塵土飛揚，產生明顯粒狀污染物嚴重污 染高雄港區，其違章事實已灼然甚明。
(四)又基於權力分立原則，行政機關依裁量權所為之行政處分， 除有逾越權限或濫用權力之情形外，法院應予尊重。依被上 訴人93年1月14日「研商如何改善散裝廢鐵裝卸污染防治事 宜」會議紀錄所載，其召開該次會議之緣由乃因：「……小 港倉儲公司（即上訴人）在本港中島地區54號碼頭裝卸廢鐵 產生之污染，引起高雄市政府環境保護局、加工出口區管理 處高雄分處等嚴重的關切，本局（即被上訴人）在業務會報 也曾多次討論，事實上小港倉儲公司自行設置之大型起重機 在本港裝卸廢鐵作業效率大幅提昇，但是此種效率也帶來了 污染，對於週邊環境的影響，加工出口區管理處高雄分處向 市環保局及本局不斷投訴，因而造成甚多之困擾。……」， 足見上訴人於本件違章行為前，其作業過程中所產生之污染 ，多次對週邊環境造成嚴重之影響，並引起各單位之非議。 然上訴人不思改善，又於95年12月16日因在55號碼頭場地裝 卸作業後，將清除之廢棄物累積堆置於場地，造成髒亂污染 情事，經被上訴人以96年1月5日高港環污字第0965000037號 違規罰鍰裁處書，認上訴人違反商港法第18條第1項第4款之 規定，而依同法第46條規定裁處9萬元；上訴人另分別於94 年3月9日、96年3月16日、3月18日、3月20日、3月21日、3 月22日、3月24日、3月27日、3月28日、3月29日及3月30日 亦因於55號碼頭廢鐵儲放超過4公尺以上，遭被上訴人棧港 管理處開立港埠作業違規事項通知書。則被上訴人本於主管 機關之權責，考量上訴人先前已有多次污染港區情事，在法 定裁量範圍行使裁量權，而對上訴人處以30萬元之罰鍰，並
無逾越權限或濫用權力之情事，亦無違反比例原則之情形。 再依商港法第46條之規定，只要違反商港法第18條規定者， 即構成裁處罰鍰之要件，並未規定需先將告發單由上訴人簽 收，始得裁處罰鍰，是上訴人主張被上訴人未將告發單由上 訴人人員簽收，即率予裁罰30萬元，顯有未合云云，亦有誤 解，亦不足採。
(五)另高雄港港埠業務費費率表相關裝卸費用之規定，僅係在劃 分各項港埠業務費用之負擔，並非關於上訴人於從事輪船貨 物裝卸作業時污染防制責任之規定，縱依高雄港核定之港埠 業務費率表內所載「（1）船上裝卸費：……船上裝卸費係 指由輪船卸貨至船邊碼頭、駁船、水面或由碼頭船邊、駁船 、水面起貨裝船之費用。（2）陸上裝卸搬運費：……②船 邊交貨：（a）進口貨由船邊碼頭裝車，或脫鈎直接裝車… …（c）進出口貨在船邊交貨者，如不能直接配合船艙裝卸 ，在碼頭需僱用車輛搬運者，所需費用由貨主負擔……」等 語，該等有關高雄港港埠業務費費率核計之規定，尚與上訴 人於從事輪船貨物裝卸作業時之污染防制責任無關，自難據 此而排除上訴人依商港法及商港港務管理規則所應負擔之污 染防制之狀態責任。本件廢鐵自船上卸至船邊碼頭後，相關 裝卸之整貨裝車、貨車調派運送等等，由於均屬裝卸作業之 一環，應由持有被上訴人核發許可證之裝卸公司即上訴人承 攬作業，並負起防制污染之責。縱本件係由貨主方面自行處 理，然綜觀本件廢鐵裝卸過程中，為防止塵土飛揚情況發生 ，上訴人本可加裝作業防塵網，或於現場進行灑水，以防止 粒狀污染物四處散落，且此防護設備就上訴人而言，並非無 期待可能性之難事；又上訴人當可督促貨主作好該項防止空 氣污染之措施，然上訴人卻任由貨主所僱用之履行輔助人冒 然為之，致作業中引起塵土飛揚，產生明顯粒狀污染物等情 ，自難謂上訴人無應注意、能注意而不注意之過失。另上訴 人聲請傳訊證人即上訴人裝卸部門之勞安管理員黃宏榮，其 於原審97年3月7日準備程序中雖證稱：55號庫區之副主任陳 錦城當時並未通知其56號碼頭有產生污染之情事，且56號碼 頭上並非上訴人所卸的貨；再者，在56號碼頭之調節區內上 訴人人員並無法約束其他業者卡車司機之行為等語，均核與 事實不符，自難採為有利於上訴人之證據。又證人即55號庫 區之副主任陳錦城，於當日準備程序時，雖亦到場結證，惟 其當時並未到現場查看，故其不知當時污染之情形等語，亦 有該準備程序筆錄附原審卷可稽，故亦無法作為有利於上訴 人之證據。從而，原處分裁處上訴人30萬元之罰鍰，並無違 誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，因將原決定及原處分均
予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
(一)按「在商港區域內，不得為左列行為：……四、其他妨害港 區安全及污染港區之行為。」「第18條至第25條、第28條至 第30條、第37條至前條有關船舶入出港、船舶在港停泊及停 航、妨害港區安全行為、妨礙商港設施、危險物品之裝卸、 遇難或避難船舶之管理、港區災害處理、港區工程作業船舶 小修業及船舶船員日用品供應業之管理等港務管理事項之管 理規則，由交通部定之。」「違反第17條、第18條、第19條 或第23條之1規定者，處負責人或行為人新臺幣9萬元以上90 萬元以下罰鍰，並得按其情節責令拆除或勒令停工或停止營 業；再違反者，並得沒入其打撈器材或採捕、放置之船、具 、物料。」分別為商港法第18條第1項第4款、第43條之1、 第46條所明定。又「本規則依商港法（以下簡稱本法）第43 條之1規定訂定之。」「在港區作業者，不得有左列妨害港 區安全之行為：……十一、作業污染港區或造成髒亂。」則 為商港港務管理規則第1條及第24條第11款所明定。查上開 商港港務管理規則，乃依據商港法第43條之1規定之授權所 訂定，核其性質，係就有關商港區域內船舶入出港、船舶在 港停泊及停航、妨害港區安全行為、妨礙商港設施、危險物 品之裝卸、遇難或避難船舶之管理、港區災害處理、港區工 程作業船舶小修業及船舶船員日用品供應業，關於其管理等 細節性及執行性事項之法規命令，其授權內容明確，且上述 規定未逾越授權範圍，並其內容亦與商港法規定意旨無違， 自得適用。
(二)依上開商港法第18條第1項第4款及商港港務管理規則第24條 第11款規定，在港區作業而污染港區或造成髒亂者，即該當 於處罰要件，應依同法第46條處罰。又商港法第18條第1項 第4款所規範者係以維護港區安全及避免造成港區污染為目 的，是裝卸散裝廢鐵是否構成污染港區之行為，應以裝卸行 為本身是否造成港區之污染為斷，與空氣污染防制法須經檢 測該污染是否已達污染之標準，其構成要件顯有不同。本件 上訴人於裝卸散裝廢鐵作業過程中，並未有效使用防塵網等 適當防治措施，亦無有效防止粒狀物質飛散之灑水，致作業 中引起塵土飛揚，產生明顯粒狀污染物飄浮於港區空中，客 觀上足認已污染港區，其違章事實明確，業據原判決詳述其 理由，經核其認定事實無違證據法則。上訴意旨稱本件並無 檢測報告，僅以告發人員主觀認定，作為裁罰之依據，顯有 違誤云云，要不足採。
(三)上訴意旨另稱：依「高雄港港埠業務費費率表」第7頁「棧
埠業務費率」之「船上裝卸費」所載，「船上裝卸費係指由 輪船卸貨至船邊碼頭、駁船、水面或由碼頭船邊、駁船、水 面起貨裝船之費用」，及「船邊交貨」欄所定「(a)進口貨 由船邊碼頭裝車，或脫鉤直接裝車。……(c)進出口貨在船 邊交貨者，如不能直接配合船艙裝卸，在碼頭需雇用車輛搬 運者，所需費用由貨主負擔。」等規定觀之，裝卸公司之責 任範圍即是將貨物由船上卸至船邊碼頭，而卸貨碼頭後之裝 載則由貨主另行處理，本件上訴人之責任，係於高雄港55號 碼頭將貨主協勝發鋼鐵公司購買之鋼鐵自船上予以卸貨至船 邊碼頭並將貨物托高，而卸貨之整貨裝車及運送等作業，則 應由貨方另行委請其他公司行號處理，與上訴人公司無關云 云。惟查：
1.按商港法第23條之1規定：「在商港區域內經營……船舶貨 物裝卸承攬業……，應具備有關文書申請商港管理機關核發 許可證，並依法辦理公司或商業登記後始得營業。」商港棧 埠管理規則第78條規定：「公私事業機構自營船舶貨物裝卸 承攬業務者，應依第4章之規定申請船舶貨物裝卸承攬業許 可證。」同法第83條亦明定：「船舶貨物裝卸承攬業係於商 港區域內，經營船舶貨物裝卸、搬運之事實者。」足見於商 港區域內經營船舶貨物之裝卸、搬運者限於經商港管理機關 核發許可證之船舶貨物裝卸承攬公司始得為之。上訴人為經 被上訴人核發許可證之船舶貨物裝卸承攬業者，並負責承攬 本件「泛升輪」之貨物裝卸作業，其所謂裝卸承攬，依上開 商港棧埠管理規則第83條規定，包括船舶貨物之裝卸、搬運 ，則上訴意旨稱卸貨後之運送作業與其無關云云，要不可採 。
2.另原審認定：上訴人係因承攬PAN RISE（汎升輪）之散裝廢 鐵裝卸業務，而向被上訴人申請靠泊高雄港55號碼頭供其進 行裝卸廢鐵工作，則上訴人依規定，自僅得使用55號碼頭部 分。惟依現場稽查照片明白顯示，現場散裝廢鐵堆置範圍已 超過55號碼頭之護欄，並已擅自佔用到56號碼頭而正在進行 裝卸作業中；被上訴人勞安環保組巡察紀錄亦載：「查55號 碼頭靠泊的汎升輪PAN RISE，正在卸廢鐵及提貨作業，已佔 用56號碼頭作業且有揚塵現象（相片2）」；證人即被上訴 人勞安環保署污染稽查員蘇平福於原審97年3月7日準備程序 結稱：當時55、56號碼頭堆置的東西都是廢鐵，均有揚塵的 狀況，乃以電話聯絡55號倉庫之副主任陳錦城，當時並無其 他船舶靠泊該碼頭，故55號碼頭之廢鐵都是屬於汎升輪所載 運之貨物，當時夾雜的粉塵都是霧茫茫的一片，所以照片都 照得出，此可由碼頭清洗完成後的照片對照比較即知；當時
這艘船是規劃到55號碼頭作業，但是侵佔到56號碼頭來作業 ，所以我們要通報；又當時55、56號碼頭僅針對有許可作業 之裝卸公司始能夠進去作業等語。足見上訴人之裝卸作業使 用範圍，實際上已涵蓋55、56號碼頭，其因未使用防塵網等 適當防治措施，致作業中引起塵土飛揚，污染高雄港區，自 應負責。上訴意旨猶稱係他人所造成云云，亦不可採。(四)上訴意旨復稱：被上訴人未檢測污染程度之輕重逕予裁罰30 萬元，違反行政程序法第7條比例原則云云。惟查： 1.「違反第17條、第18條、第19條或第23條之1規定者，處負 責人或行為人新臺幣9萬元以上90萬元以下罰鍰，……」為 商港法第46條所明定。又商港法第18條第1項第4款所謂污染 港區，與空氣污染防制法須經檢測該污染是否已達污染之標 準，其構成要件不同，已如上述。是關於罰鍰之數額，固應 斟酌行為人之違章情節，然並不以有檢測污染數值為必要。 2.查上訴人曾於92年12月17日經高雄市政府環保局稽查發現其 裝卸廢鐵造成空氣揚塵污染，而遭該局依法告發處罰；又於 93年5月12日亦因裝卸廢鐵作業造成空氣揚塵污染再遭高雄 市政府環保局告發處罰罰鍰60萬元；再於95年12月16日因承 攬廢鐵裝卸作業將廢棄物累積堆置場地造成髒亂污染，遭被 上訴人依商港法第18條第1項第4款及第46條規定處罰9萬元 ；此外，針對上訴人之廢鐵裝卸作業一再造成港區污染，被 上訴人亦曾於93年1月14日召開「研商如何改善散裝廢鐵裝 卸污染防治事宜」會議，於會議中明確要求上訴人應就其裝 卸廢鐵作業之污染狀況改善並防止污染情形，如作業速度降 低、持續噴水及設置防塵網等，及於93年2月6日再次召開「 研商如何改善散裝廢鐵裝卸污染防治事宜」會議，要求上訴 人應避免廢鐵裝卸作業產生之污染。詎上訴人竟仍無視於上 開多次遭高雄市政府環保局及被上訴人裁處罰鍰以及被上訴 人召開會議明確要求上訴人應改善廢鐵裝卸產生之污染情形 ，而就其承攬裝卸廢鐵作業時仍發生污染港區情事，被上訴 人斟酌上開情節而裁處上訴人30萬元罰鍰，並無不當，要無 違反比例原則可言。上訴意旨猶執詞指摘，亦不足採。(五)綜上，上訴意旨均係就原審已詳為論述事項，指摘原判決違 法，洵不可採。原判決並無不適用法規或適用不當等違背法 令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背 ，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令或不 備理由之情形；上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難 認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 25 日 最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 鄭 小 康
法官 鄭 忠 仁
法官 吳 東 都
法官 陳 金 圍
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 99 年 3 月 25 日 書記官 彭 秀 玲
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