臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1723號
99年4月8日辯論終結
原 告 中華紙漿股份有限公司
代 表 人 甲○○
送達
訴訟代理人 謝維仁 律師
複代 理 人 王義光 律師
被 告 花蓮縣政府
代 表 人 丙○○（縣長）住同
訴訟代理人 丁○○
戊○○
上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服環保署中華民國98
年7 月30日環署訴字第0980028025號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分除被告98年2 月17日府環空字第0980021717號函附編號第001993號裁處書外，其餘均撤銷。原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔四分之三，餘由原告負擔。 事實及理由
一、程序事項：本件起訴時被告代表人為謝深山，於訴訟繫屬中 ，變更為丙○○，新任代表人丙○○具狀聲明承受訴訟，核 無不合，應予准許。
二、事實概要：
㈠原告在花蓮縣吉安鄉○○村○○街100 號設廠從事紙漿生產 作業，經被告所屬環境保護局（以下稱花蓮縣環保局）於民 國96年7 月30日前往稽查採樣，檢測結果周界異味污染物濃 度為62，逾排放標準所定限值（工業區及農業區為50），違 反空氣污染防制法第20條第1 項規定，被告依同法第56條第 1 項暨「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準 則」規定，裁處新臺幣（下同）50萬元罰鍰，並限期於96年 9 月14日前完成改善。原告不服，提起訴願，經行政院環保 署97年4 月25日環署訴字第0970030941號訴願決定撤銷該處 分，由被告另為適法之處分。被告乃以97年8 月5 日府環空 字第0970114903號函附編號001534裁處書改處10萬元罰鍰， 原告仍不服，提起行政救濟，經行政院環保署98年1 月23日 環署訴字第0980008419號為駁回決定及本院98年度簡字第14 7 號駁回原告之訴（即維持上開原處分及訴願決定）確定。 ㈡嗣原告於96年9 月11日第1 次提出改善完成報告書，花蓮縣
環保局於96年10月2 日派員前往複查採樣，檢測結果異味污 染物濃度，超過法定排放標準所定限值，被告遂自96年11月 8 日至同年月12日止，執行按日連續處罰。原告再於96年11 月12日第2 次提出改善完成報告書，花蓮縣環保局於96年11 月14派員前往複查採樣，檢測結果異味污染物濃度，亦超過 法定排放標準所定限值，被告再自96年11月15日起至同年月 23日止執行按日連續處罰。原告復於96年11月23日第3 次提 出改善完成報告書，花蓮縣環保局乃於96年12月3 日第3 次 派員執行複查，檢測結果異味污染物濃度，仍超過排放標準 所定限值，被告再自96年12月4 日起至同年月9 日止按日連 罰。原告就上開處分均不服，並循序救濟。
㈢原告再於96年12月9 日第4 次提出改善完成報告書，花蓮縣 環保局爰於96年12月19日第4 次派員前往複查採樣，檢測結 果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，被告依同法第 56條第2 項暨「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則 」（下稱連續處罰執行準則）規定，自96年12月21日起執行 按日連續處罰，至原告於同年月31日第5 次提出改善完成報 告暫停按日連罰，每日裁處50萬元罰鍰，11日合計處550 萬 元。原告不服提起訴願，案經行政院環保署分別以97年5 月 12日環署訴字第0970012158號及98年1 月23日環署訴字第09 80008588號決定：「原處分撤銷，由原處分機關於文到2 個 月內另為適法之處分。」在案。嗣被告依該訴願決定意旨， 以違反空氣污染防制法第20條第1 項規定，依同法第56條第 1 項、第2 項（原裁處書漏載項次）及「違反空氣污染防制 法按日連續處罰執行準則」規定，自96年12月21日起執行按 日連續處罰，處罰至原告於同年月31日提出改善完成報告止 ，每日各處10萬元。被告以98年12月17日府環空字第098002 1717號函（裁處書編號001993~002003 ）。原告仍不服，提 起訴願，其中裁處書編號001997~002003 部分撤銷，其餘編 號001993~001996 即96年12月21日至同年月24日遭駁回，遂 提起行政訴訟。
三、原告主張：
㈠本案衍生自96年7 月30日之稽查採樣未符標準，除罰鍰外並 限期96年9 月14日前改善，原告於96年9 月11日第一次函報 改善完成，被告爰於96年10月2 日複查採樣未符標準，並爰 自96年11月8 日至同年月12日止按日連續處罰。原告再於96 年11月12日第二次函報改善完成，被告爰於96年11月14日複 查採樣未符標準，並爰自96年11月15日至同年月23日止按日 連續處罰。原告再於96年11月23日第三次函報改善完成，被 告爰於96年12月3 日複查採樣仍未符標準，並自96年12月4
日至同年月9 日按日續處罰。原告再於96年12月9 日第四次 函報改善完成，至此進入本案之範圍，相關之稽查採樣、處 分情形、訴願之提出、訴願決定，說明事實如下： 1.被告依據96年12月19日複查採樣，由代檢測業瑩諮科技股份 有限公司（下稱瑩諮公司）檢測，並依其96年12月21日檢測 結果未符標準之檢測報告，繼續按日連續處分。 2.被告以96年12月28日府環空字第09606212230 號、09606212 240 號、09606212250 號、09606212260 號函一天之內開出 4 天的按日連續處分書，處分期間自檢測報告書日期之96年 12月21日至96年12月24日共4 日，每日50萬元，合計200 萬 元。
3.原告96年12月31日中工安花字第400 號函，依法檢送空氣污 染改善完成報告書以及環保署認可代檢測機構之檢測合格報 告書，函報改善完成。
4.被告以97年1 月3 日府環空字第09706200110 號、09706200 120 號、09706200130 號、09706200140 號、09706200150 號、09706200160 號、09706200170 號函一天之內開出7 天 的按日連續處分書，追溯處分96年12月25日至96年12月31日 共7 日，每日50萬，合計350 萬。
5.原告97年1 月17日中工安花字第014 號函提出訴願。97年5 月12日行政院環保署訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機 關於文到2 個月內另為適法之處分」。被告97年8 月5 日府 環空字第0970114907號函，依訴願決定意旨另為處分，但仍 維持96年12月21日至96年12月31日共11 日 之處分為每日50 萬元，合計550 萬元。
6.原告97年8 月25日中工安花字第271 號函提出訴願。98年1 月23日行政院環保署訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機 關於文到2 個月內另為適法之處分」。被告98年2 月17日府 環空字第0980021717號函，依訴願決定意旨另為處分，並降 低處分96年12月21日至96年12月31日共11日，每日10萬元， 合計110 萬元。
7.原告以98年3 月9 日中工安花字第086 號函提出訴願。98年 7 月30日環署訴字第0980028085號函，行政院環保署訴願決 定：「原處分關於98年2 月17日府環空字第0980021717號函 附裁處書（編號001997~002003 ）部份撤銷；其餘訴願駁回 。」被告以98年8 月12日府環空字第0980133840號函，依訴 願決定意旨撤銷96年12月25日至96年12月31日共7 日之處分 。
8.經查本案之按日連續處罰，係延續自上一次按日連續處罰案 件，即被告98年2 月17日府環空字第0980021707號函附裁處
書（編號：000000- 000000），惟該案經原告訴願後且經行 政院環保署訴願決定：「原處分撤銷」。則本件複查採樣已 失其法令依據，而且被告於本案之稽查採樣過程，未依據行 政院環保署95年11月16日環署檢字第0950091565號公告「臭 氣及異味官能測定法- 三點比較式嗅袋法(NIEAA201.11 A) 」規定，描述紀錄異味污染物味道性質，以及處分函送達延 誤，造成原告錯失改善時效且遭致莫須有的處分日數，均有 損原告權益，茲依法於收受訴願決定書日期98年8 月3 日之 次日起二個月內提出行政訴訟。
㈡被告96年12月3 日第三次派員複查採樣未符標準，原告於96 年12月9 日函報改善完成後，被告再於96年12月19日執行本 案之複查採樣。但原告不服被告於96年12月3 日複查採樣過 程以及執行96年12月4 日至96年12月9 日之按日連續處罰， 經提起訴願，案經行政院環保署98年7 月30日環署訴字第09 80028088號函訴願決定：「原處分撤銷」（附件九）而且被 告已依訴願決定意旨，於98年8 月12日府環空字第09801338 43號函撤銷被告98年2 月17日府環空字第0980 021707 號函 附裁處書（編號001987~001992 ）所為之處分，因此原告96 年7 月30日違反空氣污染防制法，並衍生後續之按日連續處 罰，至原告96年11月23日第三次函報改善完成後，全案依法 已結案，則被告於本案96年12月19日複查採樣已失其法令依 據，相關之處分應予撤銷。
㈢本案被告所屬環保局稽查採樣時，並未遵照臭氣及異味官能 測定法之規定，描述記載異味污染物味道性質於現場採樣記 錄，故採取之樣品不具代表性，不得執為處分原告依據：依 據行政院環保署95年11月16日環署檢字第0950091565號公告 之『臭氣及異味官能測定法- 三點比較式嗅袋法(NIEAA201. 11A)（附件八）規定：「、、、六、採樣及保存（三）採樣 時注意事項1.採樣時須記錄採樣地點、採樣日期、時間及操 作狀況等。周界及環境大氣採樣並記錄氣象條件及味道性質 」』，以及行政院環保署84年3 月1 日、95年8 月2 日、95 年8 月8 日釋示函均要求採樣時必須詳細描述現場聞到之氣 味（如臭蛋味、魚腥味等），另再舉證被告於96年12月3 日 之他案採樣檢測報告，由於臭氣及異味採樣現場紀錄表，頁 次A-9 、A-11、A-13、A-15均未依規定詳細描述現場聞到之 味道性質，該案經原告提出訴願，並經98年7 月30日環署訴 字第0980028088號訴願決定：「原處分撤銷」，再與被告於 本案據以處分原告之檢測報告做比對，由臭氣及異味採樣現 場紀錄表頁次A-10、A-12，亦未依規定詳細描述現場聞到之 味道性質，顯見被告所屬環保局執行本案件採樣時未依據規
定辦理，則本件稽查人員所採取原告廠區周界之異味污染物 樣品自不具代表性，故系爭樣品縱然測定結果異味污染物濃 度不符合排放標準，被告仍不得執為處罰之依據，訴願決定 未予糾正亦有違誤。原告再援引改制前行政法院39年判字第 2 號著有判例：「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證 明其違法之事實，倘不能證明其違法事實之存在，其處罰即 不能認為合法」，因此本案處分不合法，應予撤銷。 ㈣被告執行按日連續處罰，卻未依法按日執行，以達督導儘速 完成改善之目的，違法之行政程序，豈能據以處分本公司： 本案被告依據瑩諮公司代檢測業檢測報告日期96年12月21日 開始按日連續處罰，而被告卻遲至96年12月28日才將96年12 月21日至96年12月24之四日處分書郵遞送達原告，如此行政 程序已延宕六日，原告於渾然不知情況下已遭處分，原告雖 即時啟動改善動作，卻已平白無故浪費了七日的改善時間， 也冤枉的必須多繳納七日之處罰金額，豈算公平、合理、合 法？再舉証行政程序法已定有郵遞送達應扣除在郵期間日期 ，行政院環保署88年9 月20日環署水字第0057572 號解釋函 ，再舉證台八十九訴字第17952 號函「訴願扣除在途期間辦 法」，可見代檢測業瑩諮公司位居高雄，其檢測報告送達位 於花蓮縣之被告，其在郵期間為六日，故被告即使按日連續 處罰原告，亦應依法扣除「在郵期間六日」，因此被告對於 原告處分96年12月21日至96年12月24日共四日之處罰均不合 法，應予撤銷。
㈤依違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則（下稱連續處 罰執行準則）第4 、5 、7 條分別規定，原告於96年11月23 日第三次函報改善完成，暫停按日連續處罰，被告96年12月 3 日查驗結果認定仍末完成改善，並自96年12月4 日至9 日 按日續處罰（980021707 號函），後經訴願委員會及被告分 別撤銷該處分。本案係於96年12月19日進行查驗，距離96年 11 月23 日暫停按日連續處罰已超過10日，顯屬違法，不得 作為按日連續處罰之依據。
㈥空氣污染防制法第44條第1 項規定「檢驗測定機構應取得中 央主管機關核給之許可證後，始得辦理本法規定之檢驗測定 」。依空氣污染防制法第44條第2 項所定之環境檢驗測定機 構管理辦法第2 條第l 款規定「環境檢驗測定業務: 指應用 各種物理性、化學性或生物性檢測方法以執行環境標的物採 樣、檢驗、測定之工作。」準此，採樣機構應取得中央主管 機關之許可證後，始得辦理本法規定之採樣。起訴書附件12 瑩諮公司檢測報告第2 頁備註四記載「此樣品是由花蓮縣環 境保護局委託，非本實驗室採樣」，報告所附花蓮縣環保局
記錄表所記載之採樣人黃世宗為該局人員，實際進行採樣者 據悉為「康廷公司」，並非來自合格之檢測機構。即使由該 局人員採樣，依法並無規定可由主管機關自行採樣。此外， 採樣記錄表未記載「味道性質」，違反環保署有關「採樣時 注意事項」之規定（95年11月l6日環署檢字第0950091565號 公告）。準此，本案96年12月19日之複查採樣不合法，自不 得以此認定查驗結果未完成改善，自96年12月21日至24日按 日連續處罰。
㈦依最高行政法院判決之一貫見解，「行政機關對於按日連續 處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實 存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，原不 得僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數 日）違法事實之基礎（96年度判字第141 號）」、「按日連 續處罰之規定，並未明定主管機關於執行按日連續處罰之規 定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自 上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在，而回 據以按日連續處罰（91年度判字第249 號）」、「按日連續 處罰之規定，旨在警惕督促行為人履行義務，改善違規情事 ，維護附近居民健康; 是處分機關對於行為人予以按日連續 處罰，自須依循前揭執行準則規定，踐行告戒程序，且法條 既明定為「按日」，除應證明處罰之日確有違規事實存在外 ，且處分書開具應依未完成改善之日逐日作成，並「按日」 送達舉發通知書或處分晝，用符連續處罰促使行為人及早改 善違規行為，維護國民健康之立法目的（97年度判字第361 號）」。眾所周知天候對於空氣品質有影響，在某種天候狀 況下，會造成臭氣不易擴散，不斷累積，導致空氣污染程度 升高。下雨則能夠使空氣中的一些氣體溶解於水中降落至地 面（如酸雨），造成空氣污染物減少，臭氣濃度降低。準此 ，即使原告每日排放之臭氣固定，每日測出臭氣濃度可能波 動甚大，被告自應證明處罰之日確有違規事實存在。此外， 被告如「按日」送達處分書，原告可及早改善，避免違規事 實繼續存在，被告即無法按日連續處罰。準此，被告僅憑96 年12月19日之違法事實，於96年12月28日一日之內開出96年 12月21日至24日共四日之處分，實屬違法，本案係上開處分 經降低罰鍰金額後所為之處分，自仍屬違法等情。並聲明： 訴願決定及原處分（98年2 月17日府環空字第0980021717號 函及98年8 月12日府環空字第0980133840號函）不利於原告 部分均撤銷。
四、被告則以：
㈠原告指稱檢測報告之採樣現場記錄表，並未依採樣規範之要
求描述現場聞到之氣味，故無法證實確係該公司造成乙節， 惟按行為時三點比較式嗅袋法六、採樣及保存（三）採樣時 注意事項1.規定：採樣時須記錄採樣地點、採樣日期、時間 及操作狀況等。周界及環境大氣採樣並記錄氣象條件及味道 明載：「1.採樣當時稽查人員就中華紙漿廠四周可能的臭氣 污染源進行潛查發現，四周僅有大理石工廠及光榮砂石專區 ，未發現有臭氣污染情事。2.稽查人員於中華紙漿廠下風處 ……發現明顯臭氣污染，研判臭味來源確實為中華紙漿廠， 遂依……規定，於該廠研判為中華紙漿排放所為之地點進行 臭氣官能測定採樣。」等語，並有採證照片及經原告代表簽 名之臭氣及異味採樣現場記錄表影本附卷佐證，顯見測定地 點及所採異味污染物樣品應具有代表性，足以判定本件檢測 所得超過法定標準之異味污染物濃度係由系爭廠區所產生之 氣味，致造成該廠區周界外檢測點超過「固定污染源空氣污 染物排放標準」第2 條所定限值(50)。（詳行政訴訟卷宗第 1 頁～第24頁）
㈡原告訴稱96年12月19日復查採樣失其法令依據乙節，按原告 96年11月23日提出第三次函報改善完成，經被告96年12月3 日第三次派員複查採樣未符標準，並自96年12月4 日至9 日 按日連續處罰，原告再於96年12月9 日第四次函報改善完成 ，被告再於96年12月19日復查仍不符法規標準，按原告違反 空氣污染防制法第56條規定經被告限期改善，原告應於期限 屆滿前檢齊補正、改善或申報完成證明文件，向被告報請查 驗，倘未符法定標準，即依法按日連續處罰，以督促原告為 義務之履行，惟非謂被告96年12月4 日至9 日，之連續處罰 遭行政院環境保護署撤銷，即認其改善義務業已完成而結案 ，原告所述顯屬卸責之詞。
㈢至原告訴稱被告執行按日連續處罰，卻未依法按日執行乙節 ，被告按「按日連續處罰執行準則」第5 條第2 項規定，並 於檢測報告檢出未符排放標準之日（同年月21日）起連續按 日處罰，依法並無違誤，即無原告所謂怠於督促之事實，至 原告指陳行政程序法定有郵遞送達應扣除在郵其間日期之規 定為何並未指明，復以處分書送達與訴願提起本屬二事，其 援用「訴願扣除在途期間辦法規定」，執以被告拖延處分即 扣除在郵其間等語，原告容有誤解法令等語，資為抗辯。並 聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造就如事實概要之事實並無爭執，並有原處分、訴願決定 、檢測結果及各該裁處書等在卷可憑，為可確認之事實。綜 合兩造上述之主張，本件主要爭執在於：原告於96年7 月30 日違反空污法第20條第1 項規定，於96年12月9 日第4 次提
出改善完成報告書，經於96年12月19日採樣複查，依96年12 月21日檢測結果異味污染物濃度仍超過法定排放標準所定限 值，被告依空氣污染防制法第56條第1 項、第2 項及連續處 罰執行準則規定，裁處原告自96年12月21日至同年12月21日 止，按日連續處罰各10萬元罰鍰之處分，有無違誤？六、經查：
㈠按空氣污染防制法第20條第1 項規定：「公私場所固定污染 源排放空氣污染物，應符合排放標準。」同法第56條規定「 （第1 項）公私場所違反第20條第1 項……者，處2 萬元以 上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處10萬元以上 1 百萬元以下罰鍰。（第2 項）依前項處罰鍰者，並通知限 期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰 ；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操 作許可證或令其歇業。」又本法之主管機關及處罰機關在縣 （市）由縣（市）政府為之，同法第3 條、第73條亦定有明 文。次按固定污染源空氣污染物排放標準（下稱「排放標準 」，依空氣污染防制法第20條第3 項授權訂定）規定「本標 準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為 新污染源、既存污染源）；其標準如附表。」而附表載「空 氣污染物：異味污染物。排放標準－周界－標準－工業區及 農業區：50。」、「本標準專用名詞及符號定義如左：一、 周界：指公私場所所使用或管理之界線。」及「周界測定係 在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場 所排放所為之測定。」此觀之排放標準第2 條前段、第3 條 第1 款及第5 條前段即明，則空氣異味污染物逾50即不符合 排放標準。
㈡空氣污染防制法第71條規定「（第1 項）未於依本法通知改 善之期限屆滿前，檢具已規劃、設置緩衝地帶及空氣品質監 測設施，符合排放標準，燃料成分標準、性能標準或其他規 定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。 （第2 項）未於本法規定期限屆滿前完成補正、申報或改善 者，其按日連續處罰之起算日、暫停日、停止日、改善完成 認定查驗方式、法令執行方式及其他應遵行之事項，由中央 主管機關定之。」業已明確課以業者於完成改善後應報請查 驗之義務，未報請查驗者即視為未完成改善，執行按日連續 處罰，而改善認定查驗方式係及法令執行方式由中央主管機 關定之。
㈢中央主管機關依據上開授權訂定「連續處罰執行準則」，依 該準則第3 條第2 款規定：「按日連續處罰之起算日，依下 列規定：一、未於期限屆滿前檢齊補正、改善或申報完成證
明文件，向主管機關報請查驗者，自其補正、改善或申報期 限屆滿之翌日起算。……二、於期限屆滿前檢齊補正、改善 或申報完成證明文件，向主管機關報請查驗，經主管機關於 期限屆滿前進行查驗，認其未完成補正、改善或申報者，自 期限屆滿之翌日起算；主管機關於期限屆滿後進行查驗，認 其未完成補正、改善或申報者，自查驗日起算。」第4 條規 定「按日連續處罰中，經完成補正、改善或申報，並檢齊補 正、改善或申報完成證明文件送達主管機關者，自送達日之 翌日起，暫停按日連續處罰。」第5 條規定「（第1 項）依 前條規定暫停按日連續處罰，經主管機關查驗結果認定仍未 完成補正、改善或申報者，自暫停日起繼續按日連續處罰。 （第2 項）前項查驗，尚需檢測空氣污染物以認定完成改善 者，自空氣污染物檢測報告檢出未符合排放標準之日起，繼 續按日連續處罰，空氣污染物檢測日數不計入按日連續處罰 。」而「……（第2 項）於期限屆滿前，檢齊完成補正、改 善或申報證明文件報請查驗者，主管機關得於期限屆滿前進 行認定查驗。（第3 項）前2 項之認定查驗方式得以書面審 查或現場查驗方式為之。」第7 條第2 、3 項亦定有明文。 準此，是否改善完成之認定以提出檢具相關改善完成證明文 件申報查驗而通過檢測為準。且改善或申報完成證明文件送 達主管機關者，自送達日之違反空氣污染防制法20條經依第 56條第1 項處罰，並通知改善而未於改善期限屆滿前完成改 善者，若未檢具已完成改善證明文件，向主管機關報請查驗 者，視為未完成改善，就其違反依限完成改善義務得按日連 續處罰，並非由主管機關就業者尚未完成改善之消極事實舉 證，惟業者若能反證雖未報請查驗但有完成改善之實，則不 適用按日連續處罰，自不待言。
㈣依兩造不爭執之事實，原告工廠前經被告所轄環保局於96年 7 月30日派員稽查，在原告廠區周界外進行異味污染物採樣 ，檢測結果異味污染物實測為62，超過排放標準所定限值， 被告依同法第56條第1 項暨「裁罰準則」規定裁處10萬元罰 鍰，並限期於96年9 月14日前完成改善。嗣原告96年9 月11 日第一次提出改善完成報告書，被告於96年10月2 日複查採 樣未符標準；原告再於96年11月12日第二次改善完成報告書 ，被告於96年11月14日複查採樣未符標準；原告再於96年11 月23日第三次改善完成報告書，被告於96年12月3 日複查採 樣仍未符標準。原告再於96年12月9 日第四次提出改善完成 報告書，被告於96年12月19日複查採樣，經於原告廠房周界 2 處採樣點進行異味污染物之採樣，並委託訴外人瑩諮公司 進行檢驗分析，樣品經由該公司6 位合格嗅覺判定員依環保
署於95年11月16日以環署檢字第0950091565號公告之檢測方 法「臭氣及異味官能測定法- 三點比較式嗅袋法（NIEAA201 .11A）」（本院卷附件8 ）進行異味污染物濃度分析，於96 年12月21日檢測結果異味污染物實測值分別為81、63（被告 答辯卷宗頁6- 7），均超過法定排放標準所定限值50。被告 自96年12月21日起執行按日連續處罰至同年月24日，並於同 年月28日送達裁處書（見97年7 月16日訴願卷頁98），此有 花蓮縣環境保護稽查通知單（被告答辯卷宗頁1 ）、花蓮縣 環保局臭氣及異味採樣現場記錄表及現場採證照片（被告答 辯卷宗頁19-23 ）、瑩諮公司出具之固定污染源空氣污染物 排放檢測報告（被告答辯卷宗頁5- 9）及裁處書（本院卷附 件5 ）等影本可稽，為可確認之事實。
㈤原告雖主張本件採樣未依據規定辦理，且實際採樣之康廷公 司非合格檢測機構，不得以此作為認定事實之基礎等語，經 查：
1.本件被告係採「臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法 」檢測，為兩造所不爭執，而環保署95年11月16日環署檢字 第0950091565號公告自96年2 月15日實施之「臭氣及異味官 能測定法－三點比較式嗅袋法」，係適用於大氣、周界及排 放管道中臭氣及異味量測，業經該公告第2 點規定甚明，故 被告就本件關於周界之臭氣及異味量測，採「臭氣及異味官 能測定法－三點比較式嗅袋法」方式檢測，自屬有據。 2.關於執行固定污染源空氣污染物排放標準之臭味或厭惡性異 味標準檢測作業時，其排放管道及周界檢測採樣點的選定， 「固定污染源空氣污染物排放標準」訂有明確之作業程序， 另有關後續之採樣及分析程序，亦均需依前揭檢測方法相關 規定辦理。又固定污染源排放臭氣或厭惡性異味之檢測，委 由檢驗測定機構進行檢驗測定時，依空氣污染防制法第44條 第1 項規定：「檢驗測定機構應取得中央主管機關核給之許 可證後，始得辦理本法規定之檢驗測定。」固應由取得公告 標準檢測方法認證之檢驗測定機構進行檢驗測定，惟依同法 第3 條「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署； 在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」、 第43條第1 項「各級主管機關得派員攜帶證明文件，檢查或 鑑定公私場所或交通工具空氣污染物排放狀況、空氣污染收 集設施、防制設施、監測設施或產製、儲存、使用之油燃料 品質，並命提供有關資料。」足知主管機關本於權責亦得自 行進行檢測前所必須之採樣程序，且「倘由環保機關自行進 行臭氣或厭惡性異味檢測，亦應依公告之標準檢測方法規定 ，進行採樣及官能測定，而關於嗅覺判定員之選擇實施場所
及環境（聞臭實驗室）均應符合該公告方法規定。」復經環 保署以92年3 月5 日環署空字第920015895 號函釋在案。故 原告以本件係由被告稽查人員採樣為不合法，委不足取。 3.依環保署公告之六、採樣及保存（三）採樣時注意事項1.規 定：採樣時須記錄採樣地點、採樣日期、時間及操作狀況等 。周界及環境大氣採樣並記錄氣象條件及味道，本件依卷附 稽查通知單所載稽查人員為張伯忍及黃世宗，受檢廠商代表 人為資大德，受臭氣及異味採樣現場記錄表、臭異味採樣工 作現場操作檢查記錄表之記載，其「採樣人員」及「檢查人 員」欄內均係由被告稽查員黃世宗簽名，上開記錄表並經原 告廠方會同人員資大德簽名確認（被告答辯卷頁1 、19~23 ），依本件A-10為例，其明確記載：「1.採樣當時稽查人員 就中華紙漿廠四周可能的臭氣污染源進行潛查發現，四周僅 有大理石工廠及光榮砂石專區，未發現有臭氣污染情事。2. 稽查人員於中華紙漿廠下風處（測點T1）發現明顯臭氣污染 ，研判臭味來源確實為中華紙漿廠，遂依……規定，於該廠 研判為中華紙漿排放所為之地點進行臭氣官能測定採樣。」 該記錄所載「臭氣」核屬「味道性質」，並記錄採樣位置、 採樣日期、時間及操作狀況、氣象條件等各項，與前揭注意 事項規定尚屬無違，且臭味確實為原告所產生等說明，並附 有採證照片及經原告代表簽名之臭氣及異味採樣現場記錄表 影本附卷佐證（本院卷附件1 、被告答辯卷宗頁23）。另原 告主張之A-12亦有相同記載，可知測定地點及所採異味污染 物樣品係符合主管機關之公告應具有代表性，並無由康廷公 司採樣之情，縱有第三人在旁協助採樣，亦難以此遽認採樣 未合規定。
4.又按，所謂臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法，「 係將試樣氣體以純淨空氣適當稀釋後，置於3 個嗅袋中的1 個（另2 個嗅袋裝純淨空氣），由6 名合格嗅覺判定員分別 以嗅覺判斷那個嗅袋含有臭氣（即試樣氣體），再平均算出 嗅覺判定員可聞出之稀釋倍數，以臭氣濃度表示。」另「嗅 覺判定員１．嗅覺判定員人選（１）嗅覺判定員須由經試驗 合格之合格嗅覺判定員中選任。（２）官能測定當天，患有 感冒、鼻塞等容易影響嗅覺之疾病或情緒不穩定、精神不振 等之嗅覺判定員均不可選用。（３）為能保持足夠之合格嗅 覺判定員實施官能測定，於嗅覺判定員選擇試驗時，最好能 選擇10～20人之合格嗅覺判定員備用。２．嗅覺判定員人數 ：每次6 人以上。３．注意事項（１）擔任官能測定之嗅覺 判定員，當天不得化妝及食用辛、酸、辣或其他足以產生異 味之食物。（２）嗅覺判定員於官能測定時不可與鄰座交談
或商量判斷結果。（３）嗅覺判定員應於官能測定開始以前 30分鐘進入休息室待命。（４）為避免造成嗅覺疲勞，同一 嗅覺判定員1 天不可超過十個試樣之測定，......」復經此 法「七、步驟」規定甚詳。本件諮瑩公司之檢測報告並無不 符上開規定之情，更足以認定原告未依限完成改善。 ㈥原告又以其於96年11月23日第三次函報改善完成後，全案依 法已結案，則本件被告於96年12月19日複查採樣查驗，距離 96年11月23日暫停按日連續處罰已超過10日，顯屬違法，不 得作為按日連續處罰之依據等語。經查，被告就原告第3 次 改善報驗，於96年12月3 日派員採樣複查發現原告仍未達標 準，所為裁罰經訴願決定以「本件採樣檢測並無記載上述異 味污染物味道性質之現場採樣記錄，顯見花蓮縣環保局執行 本件採樣時未依據前揭臭氣及異味官能測定法之規定辦理」 撤銷原處分，可知係因為採樣形式上不合法，導致原處分被 撤銷，並非認定原告96年11月23日第三次函報改善完成後， 經查驗確實改善而結案，原告乃再於96年12月9 日第4 次申 報改善查驗，若如原告所稱全案已經結案（改善完成）則原 告何須再度向被告申請報驗；而被告於原告96年12月9 日第 4 次報驗即依連續處罰執行準則第5 條暫停連續處罰，於同 年月19日採樣查驗，於同年月21日作成檢測報告認仍未完成 改善，合於連續處罰執行準則第5 條第2 項繼續按日連續處 罰規定；觀之原告自96年7 月30日違反空氣污染防制法第20 條規定，至96年12月31日第5 次報請查驗始檢附檢測機構檢 測合格證明文件。綜上，被告並非未針對原告之改善進行查 驗，所以原告稱距離96年11月23日暫停按日連續處罰已超過 10日以及原告96年11月23日第三次函報改善完成後，全案依 法已結案，本件被告於96年12月19日複查採樣已失其法令依 據，核無足取。
㈦按公私場所排放空氣污染物應符合排放標準，其違反者應處 罰鍰（空氣污染防制法第56條第1 項）並通知限期補正或改 善，業者因而負有依限完成改善之義務，為督促其依限完成 ，乃有按日連續處罰之適用（同法條第2 項），此觀諸法條 文義自明。本件原告於96年7 月30日因排放空氣污染源之濃 度超過排放標準所定限值，經被告依空氣污染防制法第56條 第1 項規定處罰鍰，並以書面通知原告於96年9 月14日前完 成改善，觀之被告於96年12月9 日第4 次提出改善完成報告 書，經被告所轄環保局於96年12月19日派員複查採樣，依96 年12月21日之檢驗結果異味污染物濃度仍超過法定排放標準 所定限值，且原告係96年12月31日再度檢具檢測報告並附檢 測機構檢測合格證明文件報請查驗。參之原告第3 次查驗認
定未完成改善裁罰處分書載不依限履行時將予按日連續處罰 之意旨，故被告依規定，自空氣污染物檢測報告檢出未符合 排放標準之日即96年12月21日予以處分部分（裁處書第0019 93號），要無不合。
㈧至原處分其餘自96年12月22日起至96年12月24日止，共計3 日按日連續處罰部分（裁處書第001994號至001996號）： 查本件依空氣污染防制法第56條第2 項規定「依前項處罰鍰 者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者， 按日連續處罰…」其目的在藉由不斷的處罰，迫使行為人履 行其公法上義務，排除違法之狀態，督促義務之履行，而完 成改善義務之規範內容是課予應完成不排放逾標準之空氣污 染物（行為義務），即重點在於義務人是否完成主管機關通 知應行改善之污染源，此一處罰係對行政執行程序中未履行 其作為或不作為義務之強制手段，自與行政罰係針對過去違 法行為之制裁相異。從而，按日連續罰規定在性質上屬「執 行罰」，一般稱為「怠金」（行政執行法第30條，第31條參 照）。又參照行政執行法第31條第2 項規定，主管機關在連 續處以怠金前，仍應先以書面限期履行，以確保當事人權益 。因此，按日連續處罰之處分書必須於未完成改善前逐日作 成，逐日開具處分書，以資督促改善。惟系爭編號001994~
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