臺北高等行政法院裁定
98年度訴字第1497號
原 告 甲○○
乙○○
共 同
訴訟代理人 周紫涵律師
張宸浩律師
被 告 臺北縣政府
代 表 人 丙○○（縣長）
上列當事人間有關交通事務事件，原告向臺灣板橋地方法院提起
民事訴訟，經臺灣板橋地方法院中華民國98年5月6日97年度訴字
第1613號裁定移送本院。本院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
本件移送於訴願管轄機關內政部。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、原告甲○○、乙○○依序為坐落臺北縣中和市○○段17地號 、16地號土地（下稱系爭土地）之共有人。臺北縣中和市公 所與被告所屬交通局、警察局中和分局、興南里辦公處於民 國（下同）97年4月8日至系爭土地上之信義街會勘後，臺北 縣中和市公所以97年4月8日北縣中養字第0970015840號函檢 送臺北縣中和市○○街劃設禁停紅線會勘紀錄予被告所屬交 通局、警察局中和分局、興南里辦公處，並副知臺北縣中和 市公所所屬養護工程課，而在系爭土地上劃設禁止臨時停車 紅線。原告不服，委任通律法律事務所楊永成律師以97年4 月11日通律字第K000-000000號律師函，向臺北縣中和市公 所陳明，並副知被告略以，臺北縣中和市公所在系爭土地上 劃設禁止臨時停車紅線，作為日後鋪設柏油之準備，顯有侵 害原告所有權之虞，乃請臺北縣中和市公所及其所屬人員， 切勿在系爭土地上鋪設柏油，否則原告將循法律程序求償等 情。經臺北縣中和市公所以97年4月30日北縣中建字第09700 16818號函復略以，該道路（信義街）為12公尺既成道路， 具有供公眾通行之地役權，由臺北縣中和市公所維護管理， 鋪設柏油路面係善盡管理責任，以維民眾行走安全。對違規 攤販佔用道路，依道路交通管理處罰條例逕行取締告發，至 於所述劃紅線是規範汽機車不得任意停放等語。原告雖再委 任通律法律事務所楊永成律師以97年5月12日通律字第K512 號律師函，向臺北縣中和市公所及被告所屬工務局陳明略以 ，系爭土地並未存有公用地役關係，請臺北縣中和市公所及
被告所屬工務局切勿在系爭土地上鋪設柏油，並請將所劃紅 線移除，否則原告將循法律程序求償等情，惟未獲臺北縣中 和市公所及被告所屬工務局置理，遂本於所有權，向臺灣板 橋地方法院（下稱板橋地院）提起民事訴訟，訴請臺北縣中 和市公所清除其在系爭土地上所劃設之禁止臨時停車紅線。 板橋地院因認原告實係對於行政機關所為上開劃設禁制標線 之行政處分，主張違法損害其權利而聲明不服，核屬公法關 係所生之爭議，應循行政爭訟程序尋求救濟，並非普通法院 所得受理，乃依民事訴訟法第31條之2第2項之規定，依職權 以97年度訴字第1613號民事裁定將訴訟移送本院。原告於本 院審理之初，原本具狀訴請臺北縣中和市公所清除其在系爭 土地上所劃設之禁止臨時停車紅線，嗣變更被告為臺北縣政 府（對臺北縣中和市公所撤回起訴），且變更訴之聲明為確 認被告在系爭土地上劃設禁止臨時停車紅線之處分無效。二、按「本條例所用名詞釋義如下：…六、標線：指管制道路交 通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之 線條、圖形或文字。」為道路交通管理處罰條例第3條第6款 所明定。準此，禁止停車標線或禁止臨時停車標線係屬禁制 標線，其在對用路人之行止有所規制，課予用路人一定之不 作為義務，為具有規制性之標線。禁制標線之規範客體雖是 特定之道路（公物），然其並未對道路之性質設定或變更， 仍是以人之行為為直接規範對象，亦與行政程序法第92條第 2項後段所稱「公物之一般使用」，係指直接以公物作為利 用對象，非可等同論之。再者，依行政程序法第92條第2項 前段「對人之一般處分」，仍須針對「具體事件」為規範， 僅在規範對象（人）從寬認定。在此，禁制標線之劃設，雖 非針對特定人，然係以該標線效力所及即「行經該路段之用 路人」為規範對象，可謂「依一般性特徵」（特定路段之用 路人）可得確定，並係針對「各該（無數之）用路事實」所 為之規範，從而可將之認定為一種「對人之一般處分」。次 按「（第1項）駕駛人駕駛車輛或行人在道路上，應遵守道 路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定，並服從 執行交通勤務之警察或依法令執行指揮交通及交通稽查任務 人員之指揮。（第2項）前項道路交通標誌、標線、號誌之 指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置 地點等事項之規則，由交通部會同內政部定之。」為道路交 通管理處罰條例第4條所規定。是立法者將道路交通標誌、 標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設 置基準及設置地點等事項，授權交通部會同內政部以法規命 令予以訂定。而交通部目前發布有「道路交通標誌標線號誌
設置規則」，對於各種標誌、標線、號誌之設置條件、地點 、方式等詳為規定，俾使交通主管機關據以執行。交通主管 機關再依上開規則於各地點設置交通標誌、標線、號誌，由 是乃形成「法律、法規命令、行政處分」層次分明之交通法 規體系，足證禁制標線之性質非屬法規命令，而是行政處分 。其既屬一般處分，依行政程序法第100條第2項、第110條 第2項規定，一般處分之送達得以公告為之，除公告另訂不 同日期者外，自公告日起發生效力。就禁制標線而言，主管 機關之「劃設行為」，即屬一種「公告」措施，故具規制作 用之禁制標誌於對外劃設完成時，即發生效力。人民對禁制 標線之行政處分如有不服，得循序提起訴願及撤銷訴訟尋求 救濟；人民於法定救濟期間經過後，亦得直接以新事實（新 的交通狀態及法規規定）依行政程序法第128條向主管機關 請求撤銷或廢止（塗除）處分，如經否准，得循序提起訴願 及課予義務訴訟以求救濟。本件臺北縣中和市公所與被告所 屬交通局、警察局中和分局、興南里辦公處於97年4月8日至 系爭土地上之信義街會勘後，臺北縣中和市公所以97年4月8 日北縣中養字第0970015840號函檢送臺北縣中和市○○街劃 設禁停紅線會勘紀錄予被告所屬交通局、警察局中和分局、 興南里辦公處，並副知臺北縣中和市公所所屬之養護工程課 ，而在系爭土地上劃設禁止臨時停車紅線，揆諸上揭規定及 說明，自屬行政處分。又原告主張渠等各自共有之系爭土地 既未存有公用地役關係，則依原告之見，被告委由臺北縣中 和市公所在系爭土地上劃設禁止臨時停車紅線之行政處分， 自足以損害原告權益，原告對該行政處分如有不服，得於法 定救濟期間內，循序提起訴願及撤銷訴訟尋求救濟。三、按「（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機 關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答 者，始得提起之。…（第5項）應提起撤銷訴訟，誤為提起 確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法 院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收 受訴狀之時，視為提起訴願。」及「原告之訴，有下列各款 情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正 者，審判長應定期間先命補正：…十、起訴不合程式或不備 其他要件者。」分別為行政訴訟法第6條第2項、第5項及第 107條第7款所明定。準此，確認行政處分無效之訴訟，應以 向原處分機關請求確認其行政處分無效為前置要件；而所謂 無效之行政處分，依行政程序法第110條第4項規定，係指自 始、當然、確定無效者而言，與非自始、當然、確定無效而 須待撤銷後始失其效力之具有瑕疵行政處分，尚屬有間。本
件原告係對被告委由臺北縣中和市公所在系爭土地劃設禁止 臨時停車紅線之行政處分不服，提起確認該行政處分無效之 訴訟，原告於起訴前，雖曾委任律師以上開97年4月11日及 同年5月12日律師函，向臺北縣中和市公所表示不服，並副 知被告，惟綜觀上開律師函內容，僅係陳明系爭土地並未存 有公用地役關係，請臺北縣中和市公所及被告所屬工務局切 勿在系爭土地上鋪設柏油，並請將所劃紅線移除，否則原告 將循法律程序求償等情，並未向被告請求確認該行政處分有 如何合於行政程序法第111條各款所例示之無效情形，是原 告顯非依行政訴訟法第6條第2項之規定，向被告請求確認該 行政處分無效，核與行政訴訟法第6條第2項規定之前置要件 不符，且其情形不能補正，則原告提起本件確認該行政處分 無效之訴訟，自不合法，應予駁回。
四、次按「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原 行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期 間內提起訴願。」為訴願法第57條前段所明定。本件原告對 被告委由臺北縣中和市公所在系爭土地劃設禁止臨時停車紅 線之行政處分，已在訴願法第14條第1項所定期間，委任律 師以上開97年4月11日及同年5月12日律師函，向臺北縣中和 市公所作不服該行政處分之表示，並副知被告，此為臺北縣 中和市公所所不爭執，並有上開律師函附於本院卷可稽，原 告雖未以訴願書為之，然上開律師函既已表明系爭土地並未 存有公用地役關係，請臺北縣中和市公所及被告所屬工務局 切勿在系爭土地上鋪設柏油，並請將所劃紅線移除，否則原 告將循法律程序求償等情，自已符合上揭規定，應視為已在 法定期間內提起訴願，而不應拘泥於上開律師函有否使用「 訴願」字樣。又按「應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處 分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定 將該事件移送於訴願管轄機關…。」為行政訴訟法第6條第5 項前段所規定，而該項規定係因行政處分究竟是具有重大明 顯瑕疵而無效，抑或是違法而得撤銷，二者區分不易，人民 難以判斷，為保障人民行政爭訟權益，高等行政法院認應以 裁定將該事件移送於訴願管轄機關，係依職權為之，不受當 事人聲明或主張之拘束。本件綜觀原告提出歷次書狀內容， 僅係主張本件並無行政程序法第103條規定之「行政機關得 不給予陳述意見之機會」之情形，被告卻委由臺北縣中和市 公所在系爭土地劃設禁止臨時停車紅線之行政處分前，未依 行政程序法第102條及第104條之規定，通知並給予該行政處 分之相對人即原告陳述意見之機會，且該行政處分未依行政 程序法第110條第2項之規定公告或刊登政府公報、新聞紙等
情，凡此核屬該行政處分是否違法而得撤銷，尚非是否具有 重大明顯瑕疵而無效，原告本應對之提起撤銷訴訟，卻誤為 提起確認該行政處分無效之訴訟，因本件並未經訴願程序， 本院自應依行政訴訟法第6條第5項之規定，以裁定將本事件 移送於訴願管轄機關即臺北縣政府審查決定之，並以臺北縣 中和市公所或被告收受上開律師函之時（以最先收受者為準 ），視為提起訴願。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第6條第5項、第104條 、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如 主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 27 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 吳慧娟
法 官 畢乃俊
法 官 林惠瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 4 月 27 日 書記官 陳清容