臺北高等行政法院判決
97年度訴字第3052號
99年4月1日辯論終結
原 告 興國管理學院
代 表 人 甲○○（校長）住同
被 告 財團法人高等教育評鑑中心基金會
代 表 人 乙○○（董事長）
訴訟代理人 蔡進良律師
江榮祥律師
上列當事人間因有關教育事務事件，原告不服教育部中華民國97
年10月07日台訴字第0970181843A 號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告代表人於訴訟進行中由黃俊杰變更為甲○○，茲據 原告現任代表人依法向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予 准許。又本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核 無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情 形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。二、事實概要：本件被告受教育部委託辦理民國（下同）96年度 上半年大學校院系所評鑑，原告為受評鑑學校之一，96年12 月24日被告以高評（96）字第096120022 號函檢送評鑑認可 結果報告書予原告，評鑑結果略以：行銷與物流管理學系、 國際企業學系、資訊管理學系評鑑未通過；財經法律學系、 企業管理學系、資產管理科學學系、財務金融學系、財稅學 系、科技管理學系、應用英語學系、資訊科學學系、電子商 務學系、網路應用科學學系評鑑為待觀察。原告對資訊管理 學系、企業管理學系、科技管理學系、國際企業學系、資產 管理科學學系、行銷與物流管理學系及財經法律學系等共7 系所之評鑑認可結果不服，以97年1 月23日興管俊研字第09 70000004號函向被告提起申訴，請求更正認可結果，並返還 各申訴學系依前開規定繳交之申訴基本費用新臺幣（下同） 6 萬元，案經被告所屬申訴評議委員會決議，除行銷與物流 管理學系之申訴有理由外，其餘資訊管理學系、企業管理學 系、科技管理學系、國際企業學系、資產管理科學學系及財 經法律學系（下稱系爭6 學系）之申訴，則經被告之申訴評 議委員會以原告系爭6 學系之申訴無理由，並作成97年6 月 27日97高評申字第0004號、第0005號、第0006號、第0008號
、第0009號、第0010號申訴結果評議書駁回申訴，原告就前 揭系爭6 學系之評鑑認可結果報告書及申訴結果評議書仍有 不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。三、本件原告起訴主張下列各情，並聲明求為判決：㈠被告關於 原告之資產管理科學學系、財經法律學系、科技管理學系、 企業管理學系、資訊管理學系、國際企業學系（下稱系爭6 學系）所作之評鑑認可結果、被告申訴評議委員會97年6 月 27日97高評申字第0004、0005、0006、0008、0009、0010號 之申訴結果評議書之決定及訴願決定均撤銷。㈡被告應返還 原告申訴各系所繳之基本作業費用，共計36萬元（原告未於 言詞辯論期日到場，其聲明及主張依其歷次書狀及準備程序 期日所為陳述之內容記載）。
（甲）有關訴之聲明第1 項撤銷訴訟部分：
（一）被告係受教育部委託行使公權力之機構，其對接受評鑑之 大學所為之評鑑認可結果，一經公告送達即屬具有法效性 之行政處分，原告（即受評鑑大學）自得對該評鑑認可結 果提出行政救濟：
１、大學法第5 條第2 項規定：「教育部為促進各大學之發展 ，應組成評鑑委員會或委託學術團體或專業評鑑機構，定 期辦理大學評鑑，並公告其結果，作為政府教育經費補助 及學校調整發展規模之參考；其評鑑辦法，由教育部定之 。」、大學評鑑辦法第3 條第1 項規定：「為辦理大學評 鑑，本部應自行組成評鑑委員會或委託學術團體或專業評 鑑機構定期為之。」第5 條第1 項規定：「各大學應接受 本部或本部委託之學術團體或專業評鑑機構定期辦理之大 學評鑑。」故接受定期評鑑即成為各大學之法定義務權利 ，大學評鑑既具備法定強制性，則其性質上屬於公權力之 行使無疑。而教育部依大學法第5 條第2 項、大學評鑑辦 法第2 條第2 項及第3 條規定，委託被告辦理大學評鑑之 業務，此「委託」行為屬行政程序法第16條第1 項所定之 行政委託，是被告對各大學所為之評鑑自屬受教育部委託 行使公權力之行為，自當適用行政程序法相關規定。 ２、被告對原告所屬學系進行之定期性系所評鑑係「外部性強 制評鑑」，性質上屬於公權力之行使，接受評鑑為原告之 法定義務。此由教育部95年8 月24日台高㈡字第09501239 44號函核定之「96年度增訂版實施計畫」、被告95年6 月 20日高評（95）字第095060119 號函、95年12月27日高評 （95）字第095120017 號函、96年2 月8 日高評（96）字 第096020008 號函、95年9 月19日高評（95）字第095090 019 號函、95年11月9 日高評（95）字095110025 號函、
96年12月24日高評（96）字第096120022 號函可知，被告 要求原告在一定期限內填報完成基本資料、繳交紙本自我 評鑑報告，並上傳電子檔資料、強制各校不同學系作學門 歸屬於先，各校如欲變更學門歸屬，又必須經被告相關學 門規劃小組審查同意於後，又強制認可結果為「待觀察」 、「未通過」之學系須再進行「追蹤評鑑」、「再評鑑」 ，足證被告係受教育部委託，行使公權力。又被告依據96 年度增訂版實施計畫內容規定，曾透過記者會、評鑑雙月 刊及網站設置專區方式公告評鑑結果，被告並於96年12月 24日以同日高評（96）字第096120022 號函檢送該評鑑結 果予原告，有對外公告及送達之事實，是被告基於受委託 行使公權力，對特定大學所為之評鑑結果，一經公告送達 ，即重大影響受評大學與系所諸多公法上之權利義務，性 質上自係具備對外法效性之行政處分，蓋依司法院釋字第 423 號解釋意旨可知行政機關之行為是否屬行政處分，不 應僅單純從形式判斷，也不因仍有後續處分行為即得斷然 否定其行政處分性質，故被告受託辦理之大學評鑑結果， 一經公告送達即屬具有發生直接對外法效性之行政處分。 而系爭大學評鑑之認可結果，將導致主管機關教育部依私 立學校法所為之後續監督管理及補助獎助措施，產生不利 之審查及行政作為，例如依私立學校法對私立學校之教育 經費補助之刪減、審查大學增設、調整院、系、所學位學 程及招生名額等為不利之認定，甚對受評大學系所逕予以 減招及停招之處罰等，凡此均足重大影響大學諸多相關公 法上之權利或義務，故被告大學評鑑認可結果於性質上， 自屬具對外發生法效性之行政處分（最高行政法院95年7 月份庭長法官聯席會議決議㈠意旨參照）。
３、次按大學評鑑辦法係依據大學法第5 條第2 項規定所訂定 ，其規範範圍理應限於對大學之總體校務行政進行之外部 評鑑，惟揆諸該辦法之相關規定，有關評鑑對像、評鑑內 容，乃至於評鑑結果等都已逾越大學法第5 條第2 項之授 權。姑不論大學評鑑辦法之適法性如何，其第5 條第1 項 規定：「各大學應接受本部或本部委託之學術團體或專業 評鑑機構定期辦理之大學評鑑。但符合下列條件之一者， 得向本部申請免接受評鑑：一、已建立完善自我評鑑制度 ，其自我評鑑結果經本部認定通過者。二、已經本部認可 之其他國內外專業評鑑機構評鑑通過者。」由此規定可知 ，各大學既應接受教育部或其委託之學術團體或專業評鑑 機構定期辦理之大學評鑑，則大學評鑑當然具有「外部性 強制評鑑」之性質，接受評鑑係各大學之法定義務。大學
評鑑既具有強制性，大學又無拒絕評鑑之權利，自難謂非 公權力之行使。雖同條但書定有免受評鑑之條件，但依法 仍須經教育部「認定」、「認可」，就實質而言，大學於 此僅具有「申請權」、並無「自由選擇是否接受評鑑之權 利」，被告辯稱受評鑑大學有選擇自我評鑑、委託國內外 專業機構評鑑，或接受教育部或其委託之機構評鑑之權利 ，顯屬曲解。
４、又認可結果報告書性質上屬於「確認性行政處分」，係對 大學辦學之專業評量，並供教育部做為政府教育補助經費 及學校調整發展規模之參考，其與「下命處分」係直接課 予大學一定之義務或限制其權利，或「形成處分」在直接 發生、變更、消滅一定之法律關係（例如停招、減招）有 所不同。又縱如被告所稱，認可結果報告僅是作為政府教 育經費及學校調整發展規模之「參考」、「參據」，法規 無意使大學評鑑結果當然、直接拘束教育部其後所為教育 經費補助之行為，但仍不能因此而否認具「確認性行政處 分」性質之評鑑認可結果已經造成：⑴原告學校及所屬系 所名譽權在社會整體評價中之影響；⑵高等教育競爭中立 性之破壞；⑶評鑑認可與否之非自主性判斷；⑷學術等第 分級之強制劃分等結果之事實。被告答稱「原告所稱因系 爭評鑑結果而受有校譽受損等負面效應，此乃因系爭行為 衍生之事實上效果，而非行政處分所直接規制或確認之效 果」，此項見解不無倒果為因，且將被告提起行政訴訟之 權利保護必要之要件（人民因中央或地方機關之違法行政 處分，認為損害其權利）與確認性行政處分對外直接發生 法律效果，混為一談。
５、再依教育部97年9 月26日台高㈠字第0970187952B 號函示 ：「核定貴校98學年度系所增設調整及招生總量如附件… 二、為提供貴校轉型為社區大學辦理回流教育及在職教育 ，爰請貴校考量自我定位及校務發展之後，得於提報各學 制招生名額分配表時，於全校招生名額總量不變之前提下 ，逕將日間學制班招生名額調整至夜間學士班。…四、… 依總量發展審查作業要點規定，98學年各校招生名額總量 應予以停招或減招原則，說明如下：…㈢系所評鑑未通過 之學系，扣減該校各學制招生總額量，或該系所受評鑑學 制之招生總額量。…」另於該函所附之98學年度新生招生 名額分配表填表壹、綜合說明中稱：「一、系所評鑑待觀 察者，不得擴增招生名額。」參、表八之一：各學系（組 ）新生招生名額分配表（日間部學制）㈢外加名額管道部 份稱：「2.技優入學：…名額由本部參考大學校務評鑑表
現，…。」、教育部97年7 月25日台高㈣字第0970141463 J 號、97年8 月21日台高㈣字第0970154565號函知原告調 降學雜費收費基準，足證被告之未通過、待觀察之認可結 果，屬確認處分，而教育部其後亦據此對原告作成減招、 調降97學年度學雜費收費基準之不利處分。教育部甚而以 97年5 月30日台高㈣字第0970087683號函否准原告改名大 學申請、97年9 月2 日台高㈣字第0970163202號函駁回原 告改名大學之申覆申請、行政院亦以98年2 月4 日院臺訴 字第0980081347A 號函駁回原告改名大學案之訴願。又被 告對原告所屬系爭6 學系分為「待觀察」及「未通過」之 系所評鑑認可結果，對原告辦學品質或專業表現具有確認 效力，不僅對原告直接產生負面效應（例如校譽受損）， 且為教育部進一步作成對原告不利處分（例如減招、調降 學雜費收費基準、否准改名大學）之基礎，故被告之評鑑 結果，直接發生法律上效果之決定，屬一種確認處分。而 被告於完成學門認可小組之審議程序之後，以召開記者會 方式，透過媒體公開報導各受評系所之評鑑認可結果，對 原告直接產生校譽受損之負面效應，影響原告在高等教育 中的競爭優勢，致原告名譽權遭受無以彌補的損害。另依 大學招生委員會97年7 月9 日以97以招聯涔字第031 號函 行文全體會員學校，須主動就系所評鑑結果為「未通過」 及「待觀察」之系所發佈改善方式，以提高社會民眾對其 信心之公文內容，益證被告對外公告「待觀察」、「未通 過」之認可結果，對原告名譽權已產生無以彌補的損害。（二）再者，被告對原告系所評鑑認可結果與申訴決定，及教育 部訴願決定，均屬違法且具重大瑕疵，應予撤銷，因⑴本 件訴願審議委員黃旭田律師，同時具有被告監察人身分， 對於本件訴願事件顯然具有高度密切之利害關係，依訴願 法第55條規定理應自行迴避，惟卻未自行迴避而仍參與本 件訴願之審議，故教育部訴願決定顯存在重大違法之瑕疵 。⑵又依大學評鑑辦法第6 條第10款規定可知評鑑過程應 適用行政程序法第32、33條相關公務員迴避規定，惟被告 僅於系所評鑑之第一階段有提供受評系所申請評鑑委員迴 避之機會，但於系所評鑑之第二階段之學門認可小組審議 階段，則未給予原告受評系所申請應迴避之學門認可委員 迴避之機會，故其評鑑程序顯然具有明顯違法之瑕疵。（三）又按行政法院固然對行政機關具有「判斷餘地」之行政處 分應予以尊重，惟並不因此即認為行政機關對行政處分之 作成即得恣意濫行。就學理而言，縱使是屬於「判斷餘地 」，亦不意味著在此領域內的行政行為完全不受法院審查
，被告對於原告所屬學系所為之評鑑認可結果與申訴評議 決定其程序既已違法且實質上亦有裁量權濫用等重大瑕疵 ，已如前述，，於此尚祈本院不自我設限，針對本件進行 實體司法審查，否則即有使被告所為之評鑑認可結果、申 訴評議決定以專業判斷餘地為名，而行逃避司法審查之實 ，如此將使原告受損之權益難以伸張。
（乙）有關訴之聲明第2 項給付部分：本件原告（受評系所）依 「大學校院系所評鑑申訴評議準則」第5 、6 規定得對評 鑑認可結果提出申訴以資救濟，此項申訴具有行政救濟之 功能屬提起法定訴願前之前置前行程序，為憲法第16條所 保障，故此項權利不應受過度或無法律授權依據之限制。 而被告所訂「大學校院系所評鑑申訴評議準則」第5 條規 定：「每一申訴系所應繳交申訴基本作業費用新台幣（以 下同）六萬元」，此一費用係屬在無法律授權情形下，對 人民之行政救濟權增加法律所無之限制，顯然違反憲法第 16條對人民訴願與訴訟權之保及憲法第23條之法律保留原 則，依據司法院釋字第211 、224 、569 及576 號解釋意 旨，應屬無效，原告乃據以請求被告返還各申訴學系繳交 之申訴基本作業費用每系6 萬元。又縱認上開款項屬申訴 服務之對價，惟其在公法上應屬規費性質，亦須有最高行 政法院97年度判字第504 號判決所謂：「⑴公權力機關（ 包括其受託機關）始得為規費之課徵。⑵公權力機關因申 請而對於特定人提供特定之『行政』給付：…『該對待給 付之發生或履行必須伴隨公權力之行使』。⑶為因應因此 發生之費用，適用費用填補原則。⑷須有明確之法律規定 為其徵收依據。⑸以申請人為繳納義務人。⑹有對待給付 。⑺以金錢為內容。⑻法定的給付義務。」等各項特徵及 內涵，方具有規費課徵之合法性基礎。蓋依規費法定主義 ，規費法第2 條及第10條規定，徵收規費須有規費法或其 他法律之直接依據，且需業務主管機關基於「費用填補原 則」訂定收費基準及檢附成本資料後，洽商該級政府規費 主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之，方得以 徵收。惟本件申訴基本作業費用並無法律之直接依據，亦 未依規費法規定踐行法定徵收程序；且依前開申訴評議準 則可知，申訴評議委員均為無給職，則何以索取高達6 萬 元之服務對價，誠令人費解。是該申訴基本作業費用除有 過度且違法限制人民提起行政救濟之虞外，更屬違法課徵 ，增加人民財產上之負擔，被告自應予返還。
四、被告則以下列各語置辯，並聲明駁回原告之訴。（一）關於大學評鑑結果所生之爭議即非屬公法爭議事件，不得
提起行政訴訟，理由如下：
１、大學法第5 條第1 、2 項規定，大學評鑑可分為大學自我 評鑑、教育部作為其相關施政參考而主動所為之評鑑二種 。次按教育部依大學法第5 條第2 項後段規定之授權訂定 「大學評鑑辦法」，該辦法第3 條第1 項規定：「為辦理 大學評鑑，教育部應自行組成評鑑委員會或委託學術團體 或專業評鑑機構定期為之。」同條第3 項前段規定，第1 項評鑑事務，必要時得委託財團法人高等教育評鑑中心基 金會辦理。再依同辦法第5 條第1 項但書規定，各大學並 非必須接受教育部或其委託之學術團體或專業評鑑機構定 期辦理大學評鑑，仍得以符合法定條件自我評鑑或經國內 外專業評鑑機構評鑑通過而替代（併參照首揭大學法第5 條第1 項）。是依上開大學法及大學評鑑辦法有關大學評 鑑之規定，大學評鑑之實施，並非專屬於國家（教育部） ，大學（含私立大學）本身應（可）進行自我評鑑（大學 法第5 條第1 項、大學評鑑辦法第5 條第1 項但書參照） ；且國家（教育部）辦理評鑑時，除自行為之外，若「委 託」他人為之時，任何「學術團體或專業評鑑機構」（不 以公法組織性質者為限）只要符合上開大學評鑑辦法第3 條第2 項規定條件，均得受委託辦理大學評鑑（按事實上 ，目前實務作法也是如此，亦即除被告外，技術學院之評 鑑，由教育部委託國立雲林科技大學為之；科技大學及專 科學校之評鑑，由教育部委託社團法人台灣評鑑協會為之 ）。準此，上開大學評鑑之法規，若依公、私立區分理論 中居於通說之「新主體說」（或稱特別法說、法規主體說 ）判斷其性質，因其顯非僅以公權力主體（國家）或機關 （教育部）作為規範對象，故應認其屬私法法規。即便採 「從屬說」判斷法規屬性，結論亦然。如前開法規規定， 大學既可自我評鑑或委託國內外專業評鑑機構評鑑而免除 教育部或其委託專業評鑑機構之評鑑，則「大學評鑑」之 實施有關規定，即無明顯規範上（國家）下（大學）隸屬 關係或強制、支配關係，是亦屬私法法規。從而，依此法 規所為「大學評鑑」行為自非屬「公權力行為」，前揭所 謂「大學評鑑」行為，於本案中包含被告所為系爭「評鑑 認可結果報告書」、「申訴結果評議書」、「申訴結果執 行報告書」等，俱非屬「公權力行為」，是因此所生爭議 就不是公法爭議事件，應非行政法院審判權所及。 ２、至於原告引用大學評鑑辦法第5 條第1 項規定，據此指稱 大學有接受定期評鑑之法律義務，即認大學評鑑具有強制 性，為公權力行使云云，惟查大學評鑑辦法第5 條第1 項
本身即有但書規定免除受教育部或其委託專業評鑑機構評 鑑；復依大學法第5 條第1 項規定，大學應定期自我評鑑 ，其評鑑規定由各大學定之，是此有關如何評鑑本為法律 規定賦與之自治事項；又依大學法第5 條第2 項規定，教 育部（或委託專業評鑑機構）所為大學評鑑並公告其結果 ，僅「作為政府教育費補助及學校調整發展規模之參考」 （大學評鑑辦法第8 條第2 項參照），故不能謂實施「大 學評鑑」乙事具有法律上命令、強制性；也因此，關於「 大學評鑑」有關法規非規定上下隸屬、權力支配關係，亦 非僅國家得獨自行使之排他專屬權限（或權力），故非屬 公法法規之緣故。
３、再從委託事務之本質而言，被告所為系爭大學評鑑非受教 育部委託行使公權力，蓋因學理上，私人參與行政任務有 多種型態，並非法規規定「委託」者即屬「行政委託」（ 或稱公權力委託），即便是受委託者執行任務具有一定獨 立性，也可能因受託執行之行政任務內容純屬技術性、業 務性，不具高權性，而被認為「根據私法契約羅致之私人 」而非「受委託行使公權力私人」（陳敏著行政法總論、 程明修著論文「根據私法契約羅致之私人之國家賠償責任 」參照）；此種委託即非行政委託，縱無法律規定，亦得 由行政機關本於職權為之，且無行政程序法第16條規定之 適用（吳庚著行政法之理論與實用參照）。是本件純屬評 鑑之技術性之委託而非屬行政委託，即被告核屬學理上所 稱「根據私法契約羅致之私人」，尚無行政程序法第16條 之適用。
（二）縱認教育部辦理大學評鑑事項屬公權力行政，被告受教育 部委託辦理大學評鑑係受託行使公權力，惟被告所為大學 評鑑認可結果仍非具有法效性之行政處分，原告以其對象 提起撤銷之訴，亦不合法，理由如下：
１、行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其 他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（ 行政程序法第92條第1 項、訴願法第3 條第1 項規定參照 ），故行政機關以公權力之方式對外作成之決定，對於行 政主體以外之人民直接影響其權利義務關係，且實際上已 對外直接產生創設、變動或消滅的效力者，即構成行政處 分。行政機關之行為究屬行政處分或觀念通知，應以行政 行為是否直接對外發生法律效果以斷。
２、被告辦理大學校院系所評鑑，於評鑑結果完成後，將認可 結果報告書函送受評學校、公告於被告網站，並陳報教育 部備查，而該評鑑結果依規定係作為教育部教育經費補助
及審查大學學生人數規模與資源條件，增設、調整院、系 、所、學位學程及招生名額之參考，其性質應屬對大學辦 學之專業評量，且依法規規定既為參考性質，並未直接課 予大學一定之義務或限制其權利，亦未直接發生、變更、 消滅一定之法律關係，因此其對於教育部後續參考評鑑結 果所為行政措施，僅具前階段準備性專業判斷性質，尚難 謂具有實質之決定影響而具有直接法效性，此亦有學者採 取同一見解（學者林三欽論文參照）。至原告指稱評鑑認 可結果造成校譽、高等教育競爭中立性、學術等第分級之 強制劃分等等重大影響乙節，尚非法律上對外直接發生之 法律效果，縱或有此事實上效果，亦難因此論定評鑑認可 結果報告書為行政處分。
（三）原告不得對系爭評鑑認可結果報告書及系爭申訴評議決定 提起行政訴訟之撤銷之訴：
１、法律賦予受評鑑大學選擇自我評鑑、委託國內外專業機構 評鑑，或接受教育部或其委託之機構評鑑之權利，是就「 大學評鑑之實施」一事而言，依法難謂公權力之行使： （1）就法律規範而言，依大學法第5 條第1 項與大學評鑑辦法 第5 條第1 項但書規定，各大學本應（可）自我評鑑，而 後經教育部認可，或委託教育部認可之國內外專業評鑑機 構評鑑通過，以取代教育部或教育部委託之學術團體或專 業評鑑機構之評鑑，是法律上既然賦予受評鑑大學選擇自 我評鑑、委託國內外專業機構評鑑，或接受教育部或其委 託之機構評鑑之權利，即難謂教育部或其委託機構實施之 評鑑具有法律上之強制性；亦因此被告前98年1 月20日答 辯狀（第3 至5 頁）才會以公法及私法之判斷標準中「新 主體說」( 或稱法規主體說、特別法說) ，主張有關實施 大學評鑑之法規乃屬私法法規，而依此法規所為大學評鑑 之實施行為即非屬公權力行為。以上係就法律規定而言， 至於目前實施大學評鑑之實況，諸如由教育部委託「學術 團體」如雲林科技大學，或「專業評鑑機構」如被告實施 評鑑，以及被評鑑大學未依大學評鑑辦法第5 條第1 項但 書規定自我評鑑或經教育部認可之專業評鑑機構評鑑之情 形下，不得不接受教育部或其委託機構評鑑，乃屬事實問 題而非規範問題，實不能混為一談。準上以論，原告前開 以被告經教育部核定之九十六年度大學校院系所評鑑實施 計畫及被告行文之內容或用語，主張被告所為評鑑之實施 具有外部強制性、原告具有法定義務接受評鑑，而認公權 力行使乙節，固有學者見解支持且非全無見的，惟按一如 相關學者論著，似乎都忽略被告前述法規範賦予選擇由「
何人」實施評鑑之前提問題而未對此論證，僅著眼於教育 部或其委託機構之評鑑，實非無商榷之餘地。
（2）至原告提出被告網站上之登載資料，稱被告自己定位與教 育部間關係為「行政委託與監督」，有此登載固屬事實， 惟此乃網站建置之資訊，不代表法律上規範應然，抑且與 事實有悖。蓋事實上，關於被告所為大學評鑑之實施所需 經費，部分係由教育部以預算科目「補助款」方式補助， 且教育部與被告間既無書面行政契約，更無行政處分存在 ，即使以大學法第5 條第2 項使用「委託」一詞為據，亦 難遽以認定直接依法律規定之「行政委託」，因為行政機 關委託人民辦理事務之方式（或所謂私人參與行政任務之 型態）不一，不僅「行政委託」一項而已。
２、原告主張系爭評鑑認可結果報告書為確認處分，固有部分 學者支持，但亦有學者反對；實則與行政處分「直接對外 發生法效」之概念特徵不相符合。蓋若如前開被告主張大 學評鑑之實施性質上非屬公權力之行使，則被告系爭評鑑 認可結果報告書，自非行政處分。縱認被告所為大學評鑑 係公權力之行使，系爭評鑑認可結果報告書亦非屬確認處 分。蓋確認處分既為行政處分之一種，仍須具備「對外直 接發生法律效果」之要素（行政程序法第92條第1 項、訴 願法第3 條第1 項參照），且具有除執行力外（按僅下命 處分具有執行力）所有其他行政處分之效力（有效性及拘 束力、存續力、構成要件效力等），因此，其所確認者， 無論係人的身分或法律地位，抑或法律上重要事實或法律 關係，均需具有終局、權威性之宣示以避免爭執或消弭爭 執之效果，因而除處分機關外，其他行政機關甚至法院依 法亦必須加以尊重（按此即處分具有之構成要件效力；或 稱公定力，學理上亦有稱為「撤銷制度排他性」）。茲按 大學法第5 條第2 項已明白規定：「教育部…應組成評鑑 委員會或委託學術團體或專業評鑑機構，定期辦理大學評 鑑，並公告其結果，作為政府教育經費及學校調整發展規 模之參考…」；大學評鑑辦法第8 條第2 項規定：「本部 得以評鑑結果作為核定調整大學發展規模、學雜費及經費 獎助、補助之參據。」由上開規定使用「參考」、「參據 」字詞，文義解釋之，顯見法規無意使大學評鑑結果當然 、直接拘束教育部其後所為教育經費補助等行為，亦即大 學評鑑對教育部後續行為尚無法律上終局性宣示或確認意 義，是無怪乎有學者認為非屬行政處分。
３、至於原告指稱名譽權受侵害乙節，顯非系爭評鑑認可結果 報告書所意欲規制之內容（按原告所稱「對原告直接產生
校譽受損之負面效應」云云，實非處分本身所具體化之規 制內容），且原告如此主張，似與其有關確認處分之主張 矛盾。換言之，縱有如原告所稱因系爭評鑑結果而受有校 譽受損等負面影響，此乃因系爭行為衍生之事實上效果， 而非行政處分所直接規制或確認之法律效果。
４、另原告所稱系爭評鑑結果作為教育部進一步做成不利處分 （如減招、調降學雜費收費基準、否准改名大學）之基礎 ，並舉教育部97年9 月26日函等為證乙節，按教育部是否 或如何作成對原告不利處分，既非被告作成系爭評鑑之本 意，被告也無權過問，若教育部確有因系爭評鑑結果而對 原告作成不利處分，且原告認為違法，自可依法訴請撤銷 之；教育部所為者與被告或被告所為系爭評鑑結果，如前 述，於法律上無必然之連結關係，換言之，被告所為系爭 評鑑結果是否或如何採用，其決定權在於教育部。此觀原 告自己引證之教育部97年7 月25日台高（四）字第097014 1463J 號函：「…依據旨揭辦法第12條規定，院、系、所 、學位學程經大學系所評鑑列為未通過者，經本部審議後 調降學院或該系、所、學位學程所屬學院之學雜費收費基 準…」益明。
５、系爭申訴評議決定，亦非屬行政處分，以其為撤銷之訴程 序標的，即不合法。按原告雖起訴後追加撤銷之訴之程序 標的包括系爭申訴評議決定，是否構成訴之追加或訴之追 加是否合法（被告陳明不同意此一追加），非無疑問。即 便非屬訴之追加，亦因申訴程序非法定強制程序，有關申 訴評議準則乃被告（私法人）自己所訂定，且如前述大學 評鑑之實施非屬公權力之行使，則其申訴評議決定自非屬 行政處分，即不得以其為對象提起撤銷之訴。甚且，退步 而言，縱認教育部委託被告行使大學評鑑此項公權力且為 行政處分，但因其委託範圍不當然及於申訴，且申訴程序 依被告自行訂定之申訴評議準則第5 條規定為任意性，基 於原告同意而為申請，是維持系爭評鑑結果之申訴評議決 定，是否係公法上直接對外發生法律效果之行政處分，亦 非無疑。
（四）原告主張本於公法上不當得利返還請求而依行政訴訟法第 8 條第1 項規定提起給付之訴，請求返還維持原評鑑結果 之六系所之申訴費用，惟並未敘明理由；實則本於原告自 願申訴及繳費，既非屬公法上之給付，更難謂欠缺法律原 因而受領：
１、原告請求被告返還申訴基本作業費用之理由略以申訴程序 屬訴願之前置程序、申訴費用屬於「規費」，其規定係在
無法律授權之情形下，顯屬違反憲法第16條及憲法第23條 之法律保留原則而無效云云，惟果如原告主張評鑑認可結 果報告書係被告受委託行使公權力之行政處分，則依訴願 法第1 條第1 項規定除其但書所定「法律另有規定」外， 若有不服即應提起訴願，而上開「法律另有規定」即包含 個別法律特別規定必須先履踐（強制）訴願先行程序之情 形，惟「大學校院系所評鑑申訴評議準則」係被告自行訂 定，非屬上開訴願法第1 條第1 項但書所稱「法律」，是 所定申訴程序即不可能作為訴願合法要件之一之訴願（強 制）先行程序，故原告稱此申訴屬於行政救濟（訴願）之 前置程序云云，殊屬無據。又前開申訴評議準則係私（法 ）人訂定之法規，非屬公法法規，其規定之申訴作業費用 ，純屬私人提供服務之對價，自非屬規費法規定「使用規 費」或「行政規費」（規費法第6 至8 條參照），是原告 所稱違反規費法定主義（法律保留）乙節，容有誤會。故 本件申訴作業費用之繳納或返還爭議，性質上屬私法爭議 ，提起行政訴訟自不適法。
２、如前所述，被告所為大學評鑑之申訴程序，係源自被告自 行訂定之申訴評議準則之任意程序規定（非屬公法法規） ，也非屬教育部委託評鑑範圍所及事項，且被告並非規費 法規範之對象（按參照規費法第2 條，其適用對象為各級 政府及所屬機關、學校），如何認定所繳納申訴費用係「 公法上之給付」而致生「公法上原因」請求之爭議？何況 ，原告自願依被告之規定繳納申訴費用而申訴，如何認定 欠缺法律上原因？又如何解釋維持評鑑結果之六系所之申 訴費用欠缺公法上法律原因，而行銷與物流管理學系申訴 有理由決定之申訴費用則有公法上法律原因（故不請求返 還），凡此，令人費解。
（五）退萬步言，縱認系爭評鑑認可結果與申訴決定為行政處分 ，亦未違法且無重大瑕疵，原告所訴於實體上無理由。 １、本件被告系所評鑑認可結果程序並未違反行政程序法關於 迴避之規定。蓋因公務員在行政程序中，有行政程序法第 32條規定之情形者應自行迴避，有行政程序法第33 條 規 定之情形者，當事人得申請迴避；公務員應迴避而未迴避 所作成之行政處分，違法。但前開法條並未賦予當事人於 作成決定之組織未成立前對該組織之成員表示應迴避之機 會或權利。按在系所評鑑認可程序中，「學門認可初審小 組」應屬實地訪評之後審議「實地訪評報告書」之臨時任 務編組，是即便如原告前開所述大學評鑑辦法準用行政程 序法關於迴避之規定，揆諸前開行政程序法規定意旨，原
告亦無在該「學門認可初審小組」成立前表示該小組委員 應迴避之機會或權利。再者，原告指摘被告系所評鑑認可 結果程序違反大學評鑑辦法準用行政程序法乙節，並無舉 出有何委員或是任何委員應迴避而未迴避之具體事證，指 陳失於空泛。
２、教育部原訴願決定程序中，黃旭田兼任被告監察人與教育 部訴願審議委員會委員，未實際參與被告基金會經營管理 決策，無具體事實足認其執行職務有偏頗之虞，對於訴願 事件無利害關係，並無訴願法第55條應自行迴避之情形， 蓋因訴願法第55條規定：「訴願審議委員會主任委員或委 員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審 議。」次按行政程序法第32條規定：「公務員在行政程序 中，有下列各款情形之一者，應自行迴避︰一、本人或其 配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親或曾有 此關係者為事件之當事人時。二、本人或其配偶、前配偶 ，就該事件與當事人有共同權利人或共同義務人之關係者 。三、現為或曾為該事件當事人之代理人、輔佐人者。四 、於該事件，曾為證人、鑑定人者。」同法第33條規定： 「公務員有下列各款情形之一者，當事人得申請迴避︰一 、有前條所定之情形而不自行迴避者。二、有具體事實，