臺北高等行政法院判決
95年度訴字第4367號
99年4月1日辯論終結
原 告 甲○○○○○○○○
訴訟代理人 乙○○
劉昌坪律師
李念祖律師
被 告 行政院衛生署中央健康保險局
代 表 人 丙○○（總經理）
訴訟代理人 戊○○
被 告 行政院衛生署
代 表 人 丁○○（署長）住同
共 同
訴訟代理人 蔡順雄律師
曹詩羽律師
上列當事人間因全民健康保險事件，原告提起行政訴訟。本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件起訴時被告中央健康保險局部分，茲因應「 行政院衛生署中央健保局組織法」自99年1月1日施行，全銜 變更為「行政院衛生署中央健康保險局」，且其代表人於本 件起訴時原為朱澤民，嗣於本件訴訟程序進行中變更為李丞 華，再變更為丙○○；而被告行政院衛生署部分，於本件起 訴時之代表人原為侯勝茂，嗣於本件訴訟程序進行中迭次變 更為林芳郁、葉金川，再變更為丁○○，茲由渠等分別聲明 承受訴訟，核皆無不合，均應予准許，合先敘明。二、事實概要：緣原告與被告行政院衛生署中央健康保險局（以 下簡稱健保局）訂有「全民健康保險特約醫事服務機構合約 」（以下簡稱系爭健保合約），由原告提供健保之保險對象 醫療服務。茲因被告依92年至94年度西醫基層總額支付制度 點值結算結果，分別追扣原告92年度醫療服務費用計 791,370元、93及94年度醫療服務費用計1,835,935元，共計 2,627,305元。原告不服，以健保局及行政院衛生署為共同 被告，向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠程序部分：
⒈本件訴之追加符合行政訴訟法第111條第3項第2款之規定
，不須得被告之同意。茲陳述如下：
①按行政訴訟法第111條第3項規定：「有左列情形之一者 ，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人 必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人。二 、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。 三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提 起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者。五、依第一百九十 七條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加者。」 。準此，訴之變更或追加符合上開情形之一者，自無須 得被告之同意。
②本件原告起訴時先位訴之聲明第2項為：「行政院衛生 署應即依健保法第34條規定，訂定全民健保自負額制度 實施辦法。」、聲明第3項為：「中央健康保險局應即 恢復採行高診次部分負擔。」。嗣因被告屢次抗辯此形 同以司法權侵害行政權云云，始退而求其次以上開先位 訴之聲明為基礎，追加備位訴之聲明第1項為：「請求 確認原告有請求被告行政院衛生署訂定全民健保自負額 制度實施辦法之公法上權利。」、及第2項為：「請求 確認原告有請求被告中央健康保險局恢復採行高診次部 分負擔之公法上權利。」。茲因原告先、備位請求之基 礎事實均相同，且追加確認之訴亦無礙被告之答辯，故 原告追加備位之訴自符合行政訴訟法第111條第3項第2 款之規定。
③又行政訴訟法第111條並未規定追加之新訴須與原訴之 訴訟種類相同，故被告稱訴訟種類不同即不得為訴之追 加云云，顯然於法無據。且參照行政法學者之見解，原 告不得為訴之追加者，係指所追加之新訴專屬於他行政 法院管轄；或原訴訟係屬簡易訴訟程序之案件，則原則 上原告不得追加通常訴訟程序之新訴。本件原告所追加 備位之訴既無上開情形，故所追加之訴訟於程序上自無 不合。
⒉原告以行政院衛生署及健保局為共同被告係於法有據，茲 陳述如下：
①按行政訴訟法第37條規定：「二人以上於左列各款情形 ，得為共同訴訟人，一同起訴或一同被訴：一、為訴訟 標的之行政處分係二以上機關共同為之者。二、為訴訟 標的之權利、義務或法律上利益，為其所共同者。三、 為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法 律上有同一或同種類之原因者。」。經查，衛生署依全 民健康保險法（以下簡稱健保法）第3條規定，為全民
健保法之主管機關；又依健保法第33條及第34條等規定 ，對於全民健保制度之推行負有訂定法規之義務；再就 全民健保制度之實施，被告健保局與包括原告在內之全 國各醫療院所，悉依全民健康保險特約醫事服務機構合 約及健保相關法令之規定辦理，故被告衛生署及被告健 保局，就健保制度之推行及相關法令所訂義務之履行， 自有事實上或法律上同種類之原因，依行政訴訟法第37 條第1項第3款之規定，渠等自得作為本件訴訟之共同被 告。
②且按被告衛生署依全民健保法第52條及第55條等規定之 授權，訂有「全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查 辦法」（以下簡稱健保醫事機構服務審查辦法）及「全 民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法」（以下簡稱 健保醫事機構特約及管理辦法），被告健保局即係依上 開規定辦理全民健保醫事服務機構醫事服務費用之審核 及支付業務。又被告健保局與原告所簽訂及履行之系爭 健保合約，依法亦須受健保法主管機關即被告衛生署之 監督，故被告衛生署及被告健保局就本件爭議所涉及之 醫療服務費用點值降低，致包含原告在內之醫療院所醫 療服務費用大幅減少，有無違反健保法第4章「保險給 付」、第5章「醫療費用支付」及第6章「保險醫事服務 機構」等相關法令之法定義務，暨有無違背系爭健保合 約及其精神，自係具有事實上或法律上之「同種類」原 因，故自得作為本件訴訟之共同被告。
③另按「為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，為其所 共同者。」與「為訴訟標的之權利、義務或法律上利益 ，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。」，本 係不同之共同訴訟要件，而原告係依後者（即行政訴訟 法第37條第3款規定）提起本件訴訟，故被告稱原告先 位訴之聲明二、三僅單純請求被告健保局或衛生署單獨 履行作為義務，並無所謂共同負擔義務，即不符共同訴 訟之要件云云，顯係誤解原告之主張及法律之規定，自 無可採。
④復按最高行政法院93年裁字第635號裁定，略以「國家 賠償法關於請求程序係採雙軌制，當事人得循民事訴訟 或行政訴訟途徑請求，其依民事訴訟法請求者，固應先 以書面向賠償義務機關請求，協議不成始得提起民事訴 訟；惟如依行政訴訟法第七條規定，於行政訴訟之同一 程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付者，因該 規定屬國家賠償法之特別規定，而在行政訴訟法上並無
協議先行之規定，自亦無協議先行原則之適用。」，及 最高行政法院93年判字第576號判決，略以「人民若選 擇依國家賠償法請求損害賠償時，應依國家賠償法規定 程序請求。若選擇依行政訴訟法第七條規定請求損害賠 償時，自僅依行政訴訟法規定程序為之即可。」，可知 國家賠償事件於現行法制下係採民事訴訟與行政訴訟雙 軌制。是被告主張原告不得於行政訴訟中請求國家賠償 ，故被告衛生署及被告健保局即不得作為共同被告云云 ，自屬無稽，亦無可採。
⑤退萬步言，縱認本件不符合共同訴訟之要件，鈞院亦應 分別審理原告對於被告衛生署及對於被告健保局之請求 是否成立，不能逕以不符合共同訴訟之要件為由即將本 件訴訟駁回，否則即屬違法，且侵害原告之訴訟權。 ⒊本件原告請求被告制訂法規命令或行政規則所援引理論及 法源依據如下：
①依學者見解，若法規命令經立法明確授權，人民即應擁 有請求行政機關訂定法規命令之請求權基礎；且依「裁 量縮減至零」理論，本件被告應已無不訂定法規命令之 裁量空間。次按德國通說、德國聯邦憲法法院1961年12 月13日之判決（BVerfG, Urteil vom 13.12.1961-1 BvR 113 7/59u.278/60）、德國聯邦行政法院1988年11 月3日之判決（BVerG 7 C 115.86）亦指出若行政機關 未依法律授權訂定相關法規命令時，人民即得提起行政 訴訟，訴請行政機關頒佈行政法規。
②本件按全民健保法第34條「本法實施後連續二年如全國 平均每人每年門診次數超過十二次，即應採行自負額制 度；其實施辦法，由中央主管機關另定之。」之規定， 係明文課予被告衛生署採行自負額制度之法定義務。 ③又，按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法 律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」。準此，制 定法規命令既屬行政權之行使，自係屬公法事件，應由 行政法院管轄。從而原告提起本件行政訴訟，於程序上 自無不合，且亦與德國法院之見解相符。
④再按依行政訴訟法第8條規定：「人民與中央或地方機關 間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處 分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公 法上契約發生之給付，亦同。」本條規定既允許當事人 得就行政處分以外之非財產上給付提起給付訴訟，則因 訂定全民健保自負額制度實施辦法係屬行政處分以外之 非財產上給付，故原告自得依本條規定提起行政訴訟。
又查，依行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分 無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原 告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」因 本件被告對於原告是否有權請求其訂定全民健保自負額 制度實施辦法，係採否定見解而與原告有所爭執，故縱 使認為原告不得直接提起給付訴訟，請求被告行政院衛 生署制訂全民健保自負額制度實施辦法，惟原告至少亦 得依行政訴訟法第6條第1項規定，請求確認原告有請求 被告行政院衛生署訂定全民健保自負額制度實施辦法之 公法上權利，以保障原告之權利。
⑤復參照司法院大法官釋字第469號解釋：「法律規定之 內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目 的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主 管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機 關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不 作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特 定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第 二條第二項後段，向國家請求損害賠償。」由上開解釋 意旨可知，如法律對於行政機關應作為之事項已明確加 以規定，而行政機關仍未依法作為者，則此種行政不作 為(行政怠惰)之狀態即屬違法，行政機關應就其不作為 所造成之損害負擔法律上之責任。同時，為防止主管機 關於無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職 務，致人民之自由或權利遭受損害，則受有損害之虞之 人民，即應有請求主管機關執行其依法應執行之職務之 主觀公權利，俾防免損害之發生或擴大。
⑥末依行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般 法律原則之拘束。」參照鈞院94年訴字第582號判決：「 政策不能凌駕法律，此乃法治國家與非法治國家之重要 區別，、、、被告所陳各項大陸地區高等學校學歷採認 之政策面考慮，固非無據。然而本院要再次強調，政策 不能凌駕法律，執行政策應符依法行政原則。」(參附 件15號)故倘法律對於行政機關應作為之事項已明確規 定，而行政機關仍未依據規定辦理，則此時行政機關之 不作為即屬違法，且行政機關亦不能以行政裁量或政策 判斷作為其不依法行政之藉口，否則國會制訂之法律無 異形同具文，行政法之依法行政原則亦毫無意義可言。 依全民健康保險法第34條規定：「本法實施後連續二年 如全國平均每人每年門診次數超過十二次，即應採行自 負額制度；其實施辦法，由中央主管機關另定之。」故
只要「連續二年全國平均每人每年門診次數超過十二次 」，被告行政院衛生署「即應」制訂全民健保自負額制 度實施辦法，並據以實施全民健保自負額制度。上開條 文既已明文規定「連續二年全國平均每人每年門診次數 超過十二次」時，被告行政院衛生署「即應」採行自負 額制度，則被告行政院衛生署主張上開條文僅係授權規 定，縱使「連續二年全國平均每人每年門診次數超過十 二次」之法定要件成就，其仍可本於政策需求而自行決 定是否訂定自負額制度實施辦法云云，顯已違反全民健 康保險法第34條之規定，故原告自得請求被告行政院衛 生署依據全民健康保險法第34條規定，制訂全民健保自 負額制度實施辦法。
⒋本件原告因被告衛生署未實施自負額制度而受損害，自得 依法請求國家賠償，非僅具有反射利益。茲陳述如下： ①按「總額支付制度」，乃係被告健保局以預先設定之全 民健保年度預算總額為基礎，再除以該年度特約醫院及 診所所提供之醫療服務總量，以決定特約醫院及診所就 各項醫療服務所得獲得之報酬。析言之，被告健保局應 支付予特約醫院及診所之醫療服務費用，係以特約醫院 、診所之「醫療服務點數」乘以被告中央健保局核定之 「每點支付金額」計算。其中，「醫療服務點數」係由 特約醫院、診所依其提供之醫療服務，按照支付標準申 報點數，經被告健保局依規定審查後確定；而「每點支 付金額」，於總額支付制度下，則以「當季所協定之醫 療費用總額」除以「當季之醫療服務點數」計算之。故 在健保「醫療費用總額」不變之情形下，民眾不必要之 就醫行為無法獲得控制，則就所增加之藥品給付或住院 給付等，均會造成原告之服務費用減少之結果，且亦使 原告額外增加人員及管理之負擔。從而自負額制度之採 行與否，顯與原告之權益有關，原告自非僅具有反射利 益。
②次按系爭健保合約第1條「甲乙雙方應依照健保法、健 保法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理 辦法、全民健康保險醫療辦法其他法令及本合約規定辦 理全民健康保險醫療業務。」之約定，被告衛生署是否 依健保法第34條規定採行自負額制度，既直接影響原告 於契約下所得享有之報酬請求權，則原告就自負額制度 之採行，即非僅具有反射利益。
③又按司法院大法官會議釋字第469號解釋：「法律對主 管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機
關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不 作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特 定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第 二條第二項後段，向國家請求損害賠償。」。經查被告 健保局公佈之資料顯示，84年間國人年平均看診次數已 接近12次，85年即增加為13.88次，此後即未曾低於12 次，92年間更曾高達15次，揆諸健保法第34條規定，被 告衛生署自應採行自負額制度，且就此法律所明定之事 項，已無行政裁量權可言。乃被告衛生署行政怠惰之情 形業已達10年以上，其主觀上自難謂無故意或過失，是 以，原告就被告衛生署未實施自負額制度，致原告受損 害，已得依法請求國家賠償，自非僅具有反射利益。 ⒌原告依行政訴訟法條第8條之規定起訴請求被告衛生署制 定法規命令，係於法有據。茲陳述如下：
①按行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟乃係針對行政 處分所設。次按「人民與中央或地方機關間，因公法上 原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他 非財產上之給付，得提起給付訴訟。」，行政訴訟法第 8條定有明文。本件原告既非請求被告作成行政處分， 則起訴之依據自應為行政訴訟法第8條之規定，而與行 政訴訟法第5條規定無涉。
②依健保法第34條規定，被告衛生署於「本法實施後連續 二年如全國平均每人每年門診次數超過十二次」之法定 要件成就時，即應主動制定自負額制度實施辦法，尚無 待人民之請求，此與被告引用高雄高等行政法院93年簡 字第357號判決之申請休假補助費事件，須先經行政機 關核定之情形截然不同，自不得比附援引。
㈡實體部分：
⒈被告實施醫藥分業及給付老人感冒疫苗及小兒疫苗之注射 費用係屬於法有違，茲陳述如下：
①按系爭健保合約第1條規定：「甲乙雙方應依照健保法 、健保法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及 管理辦法、全民健康保險醫療辦法、全民健康保險醫事 服務機構醫療服務審查辦法、其他法令及本合約規定辦 理全民健康保險醫療業務。」。準此，健保相關法規亦 構成該合約之一部，而應由締約雙方於履行合約及辦理 健保業務時共同遵守。故若締約之一方於履約過程中有 違反健保相關法令之情事發生時，即屬對於系爭健保合 約之違反。
②次按行政機關就其權限外之事項，非經行政程序法第15
條所定之權限移轉程序，並無處理之權力，此即行政法 上之管轄法定原則。故被告健保局之權限自應以其組織 條例所規定者為限；至其他行政機關之法定任務，除經 依行政程序法第15條之規定移轉權限外，被告健保局尚 無權限加以執行。經查藥事法所明定之中央主管機關， 係被告衛生署，故被告衛生署以外之行政機關，若非經 法定之權限移轉程序，即不得代其執行藥事法相關之行 政事務，否則即屬違反管轄法定原則。
③又按藥事法第102條所定「醫藥分業」制度之推行，係 以被告衛生署為執行之權責單位。則縱推行此一制度， 有必要發放補貼以作為鼓勵醫療院所配合釋出處方簽之 經濟誘因，該補貼自仍應由被告衛生署自行編列預算為 之，要無由其以外之行政機關代為發放之理。迺被告衛 生署及被告健保局未經法律授權，即逕以給付診察費之 名義，由被告健保局代被告衛生署對於配合藥事法第 102條所定「醫藥分業」之醫療院所予以補貼。惟查， 此金額之給付與保險對象發生疾病、傷害或生育等保險 事故既無關係，性質上即非屬對醫療院所給付之診察費 ，是以，被告健保局將本應支用於健保給付事項之有限 經費，用於非屬健保給付範圍，顯違健保法第32條第1 款「下列項目之費用不在本保險給付範圍：一、依其他 法令應由政府負擔費用之醫療服務項目。」之規定，並 造成醫療服務費用點值降低之結果，進而使原告之財產 權受損。
⒉被告健保局自93年1月1日起片面廢止高診次部分負擔制度 ，違反信賴保護原則。茲陳述如下：
①按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力 行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益 行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有 其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關 依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利 益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停 止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法 規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實 體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過 渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之 意旨。」，司法院大法官會議著有釋字第525號解釋可 資參照。準此，本件被告對是否實施高診次部分負擔制 度縱有裁量權，惟其裁量權之行使亦不得違反信賴保護 原則。經查被告健保局於92年12月1日以衛署健保字第
0922600307號公告（以下簡稱被告健保局92年12月1日 公告）片面決定自93年1月1日起，取消高診次部分負擔 制度，過渡期間僅一個月；而當時原告已與被告健保局 完成93年度之簽約程序，根本無法評估取消高診次部分 負擔制度之衝擊，故被告稱其已予原告充分緩衝期間云 云，顯與事實不符；其片面取消高診次部分負擔制度， 並已違反信賴保護原則。
②次查高診次部分負擔制度經分析證實，確可有效抑制民 眾不必要之就醫之行為，此所以學者於研究文獻中均明 確指出：「從民國86年起，就診人次保持大約百分之3 的成長率．．．在89年的門診就醫人次方面卻有顯著的 下降，這使我們推斷這是在民國88年8月1號，全民健保 部分負擔制度中，所實施的加收高診次部分負擔所帶來 的影響，使得民眾就醫需求有一定程度的改變。因此我 們可以感受到加收高診次部分負擔政策所帶來的影響， 對於民眾的就醫行為造成相當程度的影響。」、「．． ．門診高利用部分負擔政策是有效的」、「第二次調高 健保費用是民國88年8月實施『節制醫療資源浪費方案 』，包含藥費、門診高診次、復健的部分負擔調整，如 藥費100元以上要自付20﹪，但以負擔100元為限；被保 險人88年健保卡用到I卡，89年用到E卡，以後的每次就 醫要加收50元，若用到AA卡，以後的每次就醫要加收 100元；復健同一療程可以接受6次治療，若屬簡單復健 ，每次要自付50元。但為避免造成就醫障礙，加重弱勢 者負擔，新方案也排除重大傷病及分娩、山地離島地區 居民、榮民、低收入戶、急診、牙醫門診及洗腎等『論 病例計酬』疾病、長期慢性病等病患。估計付費的病患 大約440萬人，健保局每年節省支出約35億元。原來87 年醫療費用給付呈兩位數成長，88年8月實施門診部分 負擔新制後，88年下半年醫療費用成長率僅5.7﹪，整 年則為8.4﹪，而89年更大幅下降至0.5﹪。由此數據觀 察，醫療費用的成長已明顯受到控制。」等語。且被告 健保局於92年2月21日自行提出之「全民健康保險新制 門診部分負擔執行成效分析」報告，亦略以「部分負擔 確有抑制醫療需求的效果，25的部分負擔率，約可降低 20的醫療利用。」等語。準此，高診次部分負擔制度既 可有效抑制民眾不必要之就醫行為，且被告健保局片面 取消高診次部分負擔制度已違反信賴保護原則，業如前 述，則其自應對於其違法取消之行為所致原告之財產上 損失，給予合理之補償。
③另按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主 張之拘束。」、「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查 證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」，行政訴 訟法第125條及第133條，分別定有明文。經查上開原告 所援引被告健保局所自行製作之研究報告及學者所著文 獻，其真實性依一般經驗法則並無可疑之處。又退萬步 言之，縱鈞院就上開報告及文獻之真實性有所疑問，亦 得向作者函查原告所提出之內容有無虛偽造假或竄改之 處即明，是被告就上開報告及文獻之真實性所為質疑， 尚不足採。
④末按國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務 行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利 者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致 人民自由或權利遭受損害者亦同。」被告中央健保局支 付予特約醫院及診所之醫療服務費用，係以特約醫院、 診所之「醫療服務點數」乘以被告中央健保局核定之「 每點支付金額」計算。前者之「醫療服務點數」係由特 約醫院、診所依其提供之醫療服務，按照支付標準申報 點數，經被告中央健保局依規定審查後確定；而「每點 支付金額」，於總額支付制下，則以「當季所協定之醫 療費用總額」除以「當季之醫療服務點數」計算之，故 在全民健保「醫療費用總額」不變之情形下，如無法有 效減少民眾不必要之就醫行為，勢必將造成醫療服務費 用因此而減少，進而侵害原告之權益。被告中央健保局 於92年2月21日自行提出之「全民健康保險新制門診部 分負擔執行成效分析」報告中亦表示：「部分負擔確有 抑制醫療需求的效果，25%的部分負擔率，約可降低20% 的醫療利用。」(參原告言詞辯論狀附件12-14號)，高 診次部分負擔制度既已證實可有效抑制民眾不必要之就 醫行為，而避免醫療資源之不當浪費，則被告中央健保 局片面取消高診次部分負擔制度，造成原告之醫療服務 費用因此而減少，則被告中央健保局自應就其違法行為 負擔國家賠償責任。
⒊被告行政院衛生署對於採行自負額制度有無裁量權？可否 自行決定以其他措施代替自負額制度？
①按行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般 法律原則之拘束。」。次按鈞院94年訴字第582號判決 ，略以「政策不能凌駕法律，此乃法治國家與非法治國 家之重要區別，．．．被告所陳各項大陸地區高等學校 學歷採認之政策面考慮，固非無據。然而本院要再次強
調，政策不能凌駕法律，執行政策應符依法行政原則。 」。準此，行政機關自不能以行政裁量權作為不遵守法 律之藉口，否則依法行政原則將形同具文。經查，自85 年起國人每人每年門診次數已超過12次，健保法第34條 所定應採行自負額制度之法定要件業已成就，已如前述 ，則被告衛生署「即應」採行自負額制度，是以，被告 衛生署主張上開規定僅為授權規定，或其得自行決定以 其他措施取代自負額制度云云，均顯違健保法第34條規 定，自無可採。
②又被告主張其已採行其他措施，可有效避免全民醫療資 源浪費部分，亦顯然與事實不符。茲以被告健保局所推 行之健保IC卡制度而言，監察院前即曾對其未能有效遏 止醫療資源之浪費而提出糾正案，略以「本院詢據健保 局健保IC卡對於節制醫療浪費之績效、每年可節省之醫 療費用及防止醫事服務機構虛報、浮報醫療費用之金額 ，該局均未能提供具體量化數據，其效益顯未如期達成 ，健保局難辭執行不力之咎。」等語，是被告所辯之詞 ，亦不足採。
③參照司法院大法官釋字第525號解釋：「信賴保護原則攸 關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利 益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢 止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公 布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改 或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預 先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保 護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民 客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害， 應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減 輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」如前所述， 醫療服務費用之計算係採取總額支付制，在總額不變之 情形下，如民眾不必要之就醫行為無法獲得控制，則除 將形成全民健保醫療資源之浪費外，亦將連帶造成醫療 院所之服務費用因此而降低，而研究文獻及被告中央健 保局之研究報告均指出實施高診次部分負擔制度確可有 效抑制民眾不必要之就醫行為，則被告中央健保局於93 年起片面廢止高診次部分負擔制度，造成原告參與全民 健保制度，並依相關規定提供醫療服務後，每月所可獲 得之醫療服務費用因此而減少，則被告中央健保局自應 對原告所受之財產上損失給予合理之補償，始符合信賴 保護原則。
⒋本件原告依行政程序法第145條規定，得向被告健保局請 求損失補償，茲陳述如下：
①按國家依憲法規定負有實施全民健保制度之義務，惟國 家設立之公立醫院數量有限，無法全面性的提供醫療服 務，乃與私人醫療院所簽訂醫事機構服務合約，使全民 健保制度得以運作。原告依系爭健保合約及健保法相關 規定，提供醫療服務並向被告申報點數以請領醫療服務 費用，該醫療服務費用實即等於原告所得領取之報酬， 係原告賴以生存及照顧家庭之收入，與一般人民之工作 報酬並無不同。故原告所得領取之醫療服務費用是否因 被告之違法行為而有所減少，至關憲法所保障原告之工 作權及財產權。是以，被告主張在核定點值確認並計算 各該醫事服務機構該年度之核定醫事服務費用前，並無 確切之醫療服務報酬，故原告自無損失可言云云，實屬 無稽，自無可採。
②次按行政程序法第145條規定：「行政契約當事人之一 方為人民者，其締約後，因締約機關所屬公法人之其他 機關於契約關係外行使公權力，致相對人履行契約義務 時，顯增費用或受其他不可預期之損失者，相對人得向 締約機關請求補償其損失。」。準此，縱被告健保局主 張廢止高診次部分負擔乃係被告衛生署之合法決定，原 告仍得向系爭健保合約之締約機關即被告健保局請求損 失補償。
⒌原告得依行政程序法第146條規定向被告健保局請求損失 補償，茲陳述如下：
①參照司法院大法官釋字第533號解釋：「中央健康保險 局依其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，就辦 理全民健康保險醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締 結全民健康保險特約醫事服務機構合約，約定由特約醫事 服務機構提供被保險人醫療保健服務，以達促進國民健康 、增進公共利益之行政目的，故此項合約具有行政契約之 性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟 事件。」故原告與被告中央健保局所簽訂之契約係屬行政 契約，殆無疑義。
②按行政程序法第146條規定：「行政契約當事人之一方 為人民者，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得 於必要範圍內調整契約內容或終止契約。前項之調整或終 止，非補償相對人因此所受之財產上損失，不得為之。 」。經查，本件被告健保局自93年1月1日起片面廢止高診 次部分負擔制度，已使系爭健保合約之內容發生變動，故
縱被告健保局主張其片面廢止高診次部分負擔係因公益理 由，惟依行政程序法第146條規定，被告健保局仍應對於 原告所受財產上之損失給予補償，故被告健保局應給付原 告2,627,305元，並就其中791,370 元，自94年4月29日起 算，其餘1,835,935元，自95年6月9日起算，至本訴訟判 決確定時止，給付原告依年利率百分之5計算之利息， 始 屬適法。
6.原告得依公法上之不當得利請求權，請求被告返還所追扣 之醫療服務費用，茲陳述如下：
按「公法上之不當得利，係指無公法上之法律原因，而受 利益，致他人受損害；或原有公法上之法律原因，其後已 不存在者而言。有此不當得利情形時，其受有利益者，應 返還其利益與受害者。」此有臺中高等行政法院95年度訴 字第230號判決(參附件16號)可參。另查，在醫療院所不 當受領醫療服務費用之案件中，實務見解亦認為：「依上 開審查辦法之規定，可知健保制度係採先付後審制度，各 醫事服務機構雖於受領原告所暫付之醫療費用時有法律上 原因，惟如經原告審核完竣認有溢付醫療服務費用之情事 ，依上開審查辦法之規定，應認該給付之法律上原因嗣後 已不存在，且致原告受有溢付醫療服務費用之損害，受領