最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第360號
上 訴 人 邑強建設有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 沈永宏 律師
被 上訴 人 臺北市政府
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 游雅鈴 律師
上列當事人間回饋金事件，上訴人對於中華民國97年4月10日臺
北高等行政法院96年度訴字第2303號判決，提起上訴，本院判決
如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國（下同）94年10月4日具水土保持計畫，送請 被上訴人核定於臺北市○○區○○段1小段109地號山坡地（ 下稱系爭山坡地）新建住宅，開挖面積為761.94平方公尺， 經被上訴人於95年1月27日以府建四字第09572843600號函核 定其水土保持計畫，並於95年5月9日核發建造執照後，依行 為時山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱回饋金繳交辦法 ）第5條、第6條及被上訴人於92年8月8日以府建三字第0921 4929601號公告之「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘 積比率」，於96年1月31日以府建三字第09630403500號函（ 下稱原處分）核定上訴人應繳交山坡地開發利用回饋金新臺 幣（下同）4,571,640元（計算方式：開發面積761.94平方 公尺×土地公告現值50,000元/平方公尺×12%）。上訴人不 服，循序提起行政訴訟，經原審法院以96年度訴字第2303號 判決駁回上訴人之訴。上訴人仍不服，提起本件上訴。二、上訴人於原審起訴主張：㈠依司法院釋字第488號、第425號 及第492號解釋意旨，對人民財產權之限制，必須符合憲法 第23條所定必要程度，並以法律定之，其由立法機關明確授 權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨 且未逾授權範圍時，始為憲法之所許；又依森林法第1條及 第48條之1規定政府應設置造林基金，即係為獎勵私人或團 體長期造林，以達上開立法目的，故造林費用不僅是回饋金 之繳納，更包括政府依照預算法撥列之造林基金。㈡按森林 法第48條之1、回饋金繳交辦法第3條、第4條及水土保持法 第12條暨水土保持技術規範第88條等規定，回饋金繳交辦法 以因「破壞原山坡地原地形地貌」而提出「水土保持計畫書
」並經取得「開發利用許可」者為限，從而為開發建築用地 而破壞山坡地原地形地貌，自應繳納回饋金，然就已開發完 成之建築用地為建築行為，或就原有建築物為改建或重建者 ，縱提出水土保持計畫書，但因其非破壞原地形地貌，自無 繳納回饋金之問題，從而依96年3月1日修正之現行回饋金繳 交辦法第8條第4項規定可知，系爭建案既係在經市地重劃後 所開發建築用地之範圍內所為，根本不涉及「破壞山坡地原 地形地貌」，自非水土保持法第12條之行為，不生回饋金之 問題。又依行為時回饋金繳交辦法第4條但書規定，中央、 地方各級政府機關及公立學校興辦者並非回饋金繳交義務人 ，故依現行回饋金繳交辦法第8條第3款規定可知，政府機關 雖名為「免繳」，然事實上循預算程序長期將造林所需費用 撥入造林基金，已為實質繳納。系爭基地既經市地重劃，被 上訴人身為土地重劃機關，已自認扣除費用後，猶獲利1.72 倍，金額高達1,442,476,714元，本應依森林法第48條之1第 1項第5款規定，循預算程序將長期造林所需費用撥入造林基 金，殊無就同一筆土地重複課徵回饋金之理。㈢若非對原始 森林之地形、地貌加以破壞，自無繳納回饋金之義務，系爭 山坡地前已因被上訴人實施市地重劃而遭破壞原生表土，系 爭建案開挖地下室、施作擋土設施係乃建築行為，與開挖整 地係屬二事，上訴人並無繳納回饋金之義務。㈣系爭基地於 木柵二期重劃時，「原生表土」既已破壞不復存在，則「原 生表土」標的即已不存在，所謂「開挖整地」顯為事實上之 不能，且是否為「開挖整地」、「變更原地形地貌」（即「 破壞原生表土」），係屬法律問題，並非單純「事實認定」 ，自應原審法院依職權適用法律，殊無所謂「自認」之餘地 。事實上，本件並無開挖整地行為，亦無可能有開挖整地之 行為，殊不因水土保持計畫書誤為記載而受影響；另系爭住 宅區既經被上訴人於市地重劃時開發完成為建築用地，依土 地法所為之登記即有絕對效力，惟系爭建案之基地登記簿全 無任何需繳納系爭回饋金之記載，無論對任何人而言，均無 法想像建築時居然還有系爭回饋金之繳納爭議，無非使相信 「登記公示力與公信力」之人遭受不虞之損害，殊難謂與信 賴原則之保護無違。㈤工程受益費原即具有回饋金性質，被 上訴人不得再要求上訴人重複繳納回饋金等語，爰求為判決 撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠按農委會於89年11月30日以（89）農林字 第890156162號令訂定發布之回饋金繳交辦法第1條及森林法 第48條之1第2項規定可知回饋金繳交辦法係行政機關基於法 律授權所訂定之法規命令，故有關「山坡地開發利用」之回
饋金「繳交義務人」、「計算方式」、「繳交時間」、「期 限」與「程序」及其他應遵行事項等辦法，係由農委會擬定 並報請行政院核定，乃基於法律授權發布之命令，屬「特定 授權」。上開森林法第48條之1第2項規定之授權目的、範圍 及內容，符合「具體明確」之條件，且回饋金繳交並未逾越 法律授權之範圍之立法精神。㈡依回饋金繳交辦法第2條、 水土保持法第3條第3款規定，系爭土地固經被上訴人土地重 劃，然地目仍為「雜」，且經被上訴人依當地自然形勢及保 育需要劃定屬山坡地範圍，並報奉行政院核定公告，故系爭 土地屬水土保持法第3條第3款之山坡地至為顯然，上訴人爭 執系爭土地建築利用並未破壞原生地貌，無庸繳交回饋金云 云，實屬誤解法令。㈢依水土保持法第4條第1項及行為時回 饋金繳交辦法第4條規定，上訴人就系爭新建工程案所擬具 之水土保持計畫內容，足證系爭新建工程確有開挖整地、挖 填土方並改變地形地貌之行為，而須依水土保持法地12條第 1項規定擬具水土保持計畫書。故上訴人主張其並非依水土 保持法第12條第1項規定提出水土計畫書，或稱未涉及「開 挖整地」、「變更地形地貌」云云，顯非事實。㈣依臺北高 等行政法院94年度訴字第3297號判決理由可知，判斷是否為 回饋金之繳交義務人之標準有二，即是否係對山坡地有所開 發利用及是否有擬具水土保持計畫書。經查系爭建築開發地 區確屬公告之山坡地範圍，且上訴人也有提出水土保持計畫 書，並經被上訴人核定並獲發放建造執照在案，被上訴人據 此認定上訴人負有繳交回饋金之義務，核無不合，上訴人主 張系爭土地前因被上訴人實施市地重劃，山坡地已失原貌， 不應由其再繳交山坡地開發利用回饋金云云，殊有誤解。㈤ 按平均地權條例第60條規定，實施市地重劃時之工程費用、 重劃費用與貸款利息，均由參加重劃土地所有人按其土地受 益比例共同負擔，並得以重劃區內未建築土地折價抵付，係 屬工程受益費之性質。而本件回饋金之性質係透過付費機制 ，達成抑制山坡地開發速度之制約功能，同時獎勵並實施長 期造林措施加強山坡地生態維護，以減緩經濟發展與環境保 護之衝突，兩者收繳目的及計算基準有所不同，應無重複負 擔之問題。且針對視同已繳交本回饋金之情況，行為時回饋 金繳交辦法第8條已有明文規定，重劃區工程受益費並不符 合上開條文規定視同已繳交本回饋金之情況等語，資為抗辯 ，爰求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依回饋金繳 交辦法第1條明定「本辦法依森林法第48條之1第2項訂定之 。」，而山坡地開發利用者繳交之回饋金，依森林法第48條
之1第1項、第2項規定，固可作為造林基金，但非謂開發山 坡地「目的非在造林」者，可以不用繳納回饋金，蓋山坡地 既經開發，該處已無從造林，必須以此處山坡地開發所繳納 之回饋金至其他山坡地造林，方符合森林法第48條之1第1項 、第2項之規範意旨。故凡開發山坡地者，無論係第一次開 發或繼續性之開發，均有回饋金繳交辦法之適用，殆無疑義 。上訴人所稱回饋金繳交辦法僅規範將原始森林素地砍伐變 成建築用地時之要求義務，其課徵標的之對象為對於森林破 壞為開發建築使用者云云，顯係誤解立法意旨，委無可採。 ㈡山坡地開發利用者祇要一提出山坡地「開挖整地」之「水 土保持計畫」或以「簡易水土保持申報書」代替且經核定， 即屬山坡地之「開發利用許可」，該次從事開發者，須就該 次開發山坡地之行為，繳交山坡地開發利用之「回饋金」， 與「前次開發者有無繳納回饋金」本無相干，是縱系爭土地 前確經相關單位破壞原生土表、砍伐森林（嗣規劃為都市計 畫內之住宅區建築用地），亦與本件上訴人究有無於系爭山 坡地土地有所開發利用行為係屬二事，上訴人將兩者混為一 談，自無可取。㈢上訴人當時所提之水土保持計畫就系爭坐 落於臺北市○○區○○段一小段109地號之山坡地，規劃興 建地下1層、地上5層之建築物，有建造執照申請書及建造執 照等影本附於原處分卷可稽，是上訴人既需於系爭土地從事 向地下挖掘工程方能建築地下1層，足見其確係在系爭山坡 地土地上從事『開挖整地』之開發利用行為無疑，故被上訴 人以上訴人建築開發地區確屬公告之山坡地範圍，因認上訴 人負有繳交回饋金之義務，即非無據。㈣以回饋金繳交辦法 所依據之「森林法」第48條之1迄今並未廢止，水土保持法 施行細則第8條第1項規定現雖已刪除，然已移至水土保持法 第12條第1項，並非廢止，本件開發利用案於上訴人申辦開 發許可時，係依水土保持法提送水土保持計畫書審查，其行 為既已符合回饋金繳交辦法第3條規定需擬具水土保持計畫 之行為，且開發者即上訴人既合回饋金於繳交辦法第4條規 定所指之義務人，即屬開發山坡地，則被上訴人予以核算回 饋金數額，於法即無不合。㈤被上訴人依回饋金繳交辦法第 5條、第6條及臺北市政府92年8月8日府建三字第0921492960 1號公告之「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率 」，計算系爭土地開發面積為761.94平方公尺，而系爭土地 公告現值一平方公尺為5萬元，予以計算回饋金為4,571,640 元，要無不妥。從而本件被上訴人所為處分，揆諸首揭法條 規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等由，乃駁 回上訴人在原審之訴。
五、本院查：
㈠按森林法第48條之1規定：「（第1項）為獎勵私人或團體長 期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：……．二 、山坡地開發利用者繳交之回饋金。……（第2項）前項… …第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交， 其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應 遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之 。」
㈡又按96年3月1日修正發布前回饋金繳交辦法第1條規定：「 本辦法依森林法第48條之1第2項規定訂定之。」、第2條規 定：「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3條第3款所定之 山坡地。」、第3條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用， 指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土 保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」、第4條規定： 「山坡地開發利用回饋金（以下簡稱本回饋金）之繳交義務 人，為前條山坡地開發利用之申請人。但由政府機關興辦者 不在此限。」、第5條規定：「（第1項）本回饋金之計算方 式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之 開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計 算。無公告土地現值時，以毗鄰之公告土地現值計算。（第 2項）第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告 之。」暨被上訴人92年8月8日府建三字第09214929601號函 公告「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」：開 發建築者：12%。核上開辦法係基於森林法第48條之1之具體 明確授權而訂定，且核上開辦法及公告內容（比率）均未逾 越授權之範圍，亦未牴觸母法之立法意旨，被上訴人據以適 用，於法並無不合。
㈢再按水土保持法第3條第3款規定：「三、山坡地：係指國有 林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管 機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於 下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有 土地：(一)標高在一百公尺以上者。(二)標高未滿一百公尺 ，而其平均坡度在百分之五以上者。」、第8條規定：「（ 第1項）下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃 ，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：五、於 山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩 用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其 他開挖整地。（第2項）前項水土保持技術規範，由中央主 管機關公告之。」、第12條第1項第4款規定：「（第1項） 水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬
具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境 影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：… …四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場 地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。 ……」關於末一規定，係92年12月17日修正公布，而修正發 布前之水土保持法施行細則第8條第1項第5款規定：「依本 法第12條至第14條規定應先擬具水土保持計畫之開發、經營 或使用行為，其種類如下：五、於山坡地或森林區內開發建 築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練 場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」 ㈣經核原判決於法並無違誤，茲再論斷如下：
1.查系爭山坡地係水土保持法第3條第3款所稱之山坡地，此 為原判決所確定之事實，並有山坡地範圍圖套疊地籍圖在 原審卷可按，是擬在系爭山坡地內從事開發建築用地或其 他開挖整地行為，依上開水土保持法第8條第1項第5款之 規定，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持 之處理與維護，並應依同法第12條第1項第4款之規定，應 先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。
2.至何謂「於山坡地內開發建築用地」、「其他開挖整地」 行為，按水土保持法既規定應依其所授權公告之水土保持 技術規範實施水土保持之處理與維護，則其意涵應與水土 保持技術規範之內容相符。按水土保持技術規範第8條規 定：「於山坡地或森林區內開發建築用地，應避免大規模 開挖整地、挖填土石方，減少對水文、環境之不利影響為 原則。為防止開挖整地引發洪水與土砂災害，對計畫地區 之地表、地下排水系統、開挖整地、防砂、沉砂、滯洪、 邊坡穩定及植生綠化等水土保持處理與維護，以及臨時防 災措施，應作系統規劃、配置，並依施工順序妥予處理。 」第13條規定：「於山坡地或森林區內從事其他開挖整地 行為，仍應實施水土保持之處理與維護。」第88條第1項 規定：「開挖整地係指為開發目的，而對原地形採取挖填 土石方之行為。」第169條規定：「開發建築用地之基地 內對外排放之洪峰流量，以重現期距25年之降雨強度計算 。其開發中及開發後之排放流量，不得超過開發前之洪峰 流量，並應以重現期距50年之降雨強度計算其滯洪設施。 地表水排水系統之規劃設計，應與開挖整地、道路設施、 建築物、公共設施等有效配合，並儘量配合利用天然坑溝 。」第170條規定：「開發建築用地之開挖整地，以挖填 平衡為原則，其挖方總量不得超過其申請基地總面積乘以 每公頃1.5萬立方公尺，並儘量分期分區施工，減少土壤
裸露面積，加強植生綠化。但直轄市、縣(市)主管機關得 視轄區環境特性需要，得同意依目的事業主管機關較嚴格 之規定。……」第172條規定：「基地內除建築物、道路 等設施外，應進行植生綠化，其植生方法以能快速達到水 土保持及坡地防災目的之植生群落為主。坡面之保護及坡 腳安定工程之規劃、設計與施工，應同時考慮工程構造物 之安定及相關植生配合處理方法。」由以上規定可知，所 謂「開挖整地」，係指為開發目的，而對原地形採取挖、 填土石方之行為，在山坡地內從事此等行為，依上開技術 規範第13條，應實施水土保持之處理與維護；而所謂「開 發建築用地」，則因通常會較大規模的開挖整地、挖填土 石方，對於水文、環境之不利影響更鉅，上開技術規範第 8條乃規定為防止開挖整地引發洪水與土砂災害，對計畫 地區之地表、地下排水系統、開挖整地、防砂、沉砂、滯 洪、邊坡穩定及植生綠化等水土保持處理與維護，以及臨 時防災措施，應作系統規劃、配置，並依施工順序妥予處 理。
3.承上說明，則行政院農業委員會94年3月4日農授水保字第 0941803754函釋以：「個案審核時，於山坡地或森林區內 建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築 物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖 所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之 建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為者，應無水土保 持法第12條規定之適用。」核上開函釋係主管機關行政院 農業委員會基於職權所為釋示，且將不適用水土保持法第 12條規定之情形，限制在與建築物合體連結等之建築行為 ，而不另涉及其他開挖整地行為範圍內，與水土保持法之 立法意旨尚無牴觸，可資適用。
4.查依上訴人提出之水土保持計畫之記載，擬在系爭山坡地 ，規劃興建地上5層、地下1層之建築物，基地面積761.94 平方公尺，「透過排水系統及沉砂、滯洪設施的設置，匯 集地表、坡面及坡趾產生之逕流，經調節沉砂後排放」、 「利用植生覆蓋方法，保護自然或人工坡面，以抑制逕流 、防止沖蝕、穩定坡面」、「本基地建物規劃為配合建築 開發，並設置適當之擋土設施，保障邊坡穩固安全」、「 本基地地勢由東南向西北傾斜，依據整地計畫除建築開挖 外，僅有少量之填方」、「整地配置係配合建築高程實施 ，並於基地西北角及北側地界設置懸臂式擋土牆」、「估 計整地階段之填方量為736.98平方公尺」等語，以此對照 建造執照申請書記載，系爭山坡地上之建物建築面積259.
72平方公尺，總樓地板面積1,570.34平方公尺，可知建物 面積約為基地面積之1/3，再對照水土保持計畫所附之挖 填土石方區位圖及整地平面配置圖所示，其所標示之填方 區及懸臂式擋土牆，均在其所標示之地下室外框線之外， 顯不能認上訴人所為合於上開函釋所稱之「僅為建築物挖 掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施 作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築 行為，而不另涉及其他開挖整地行為」，而本件上訴人確 係在系爭山坡地從事開挖整地之開發利用行為，亦經原判 決認定在案（原判決說明雖較簡略，惟並不影響結論）， 則依上開之規定及說明，原判決維持被上訴人命上訴人繳 交回饋金之處分，於法有據。
5.又查，系爭山坡地固在被上訴人辦理「臺北市木柵二期重 劃」範圍內，上訴人乃執此主張系爭山坡地業經開發完畢 ，然按，辦理市地重劃之法令依據乃平均地權條例及市地 重劃實施辦法等，其所辦理之「開發」內容，悉依各該相 關法令而定，至於系爭「山坡地開發利用」者應繳交之回 饋金，森林法第48條之1及其授權之回饋金繳交辦法已明 確規定所稱之「山坡地開發利用」為依水土保持法之規定 ，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為，兩 者殊屬二事；況如前述，系爭山坡地由於其地形地勢，上 訴人確有採取填土方及興建懸臂式擋土牆等開挖整地行為 ，係依本件卷內全部證據資料所認定之事實，自不受本院 97年度判字第578號判決及98年度判字第179號判決2個案 之拘束，況上開2判決均以各該事件於建築物主體周邊， 是否尚涉及建築物主體外之其他開挖整地行為，仍未明確 ，有由原審法院再為調查審認之必要為由，發回原審法院 。上訴意旨關於此部分之主張，依上開之說明，自亦均非 可採。
㈤綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及 原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。原判決對上 訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷 ，並無上訴人所稱判決不適用法規、適用不當或理由不備等 違背法令情事。上訴人其餘所訴各節，無非就原判決業已論 駁之理由以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項， 任加爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有 理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 8 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 侯 東 昇
法官 劉 介 中
法官 黃 合 文
法官 王 碧 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 99 年 4 月 8 日 書記官 莊 俊 亨
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