最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第356號
上 訴 人 祭祀公業周芬（周聖明）
祭祀公業周存爵
共 同
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 王信雄 律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 江宜樺
上列當事人間請求一併徵收事件，上訴人對於中華民國97年5月
22日臺北高等行政法院96年度訴字第3893號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣臺北市政府為辦理信義西大排水溝整治工程（信義路5段 150巷至祥雲街，下稱系爭工程），報經被上訴人以民國95 年5月10日台內地字第0950081791號函核准徵收祭祀公業周 芬（周聖明）所有坐落臺北市○○區○○段（下稱祥和段） 4小段206-4、206-6、206-9地號等3筆土地（如原審判決附 圖1所示斜線部分）及祭祀公業周存爵所有坐落同段3小段52 2-2地號土地（如原審判決附圖2所示斜線部分），並經臺北 市政府95年5月26日府地4字第09531407500號公告徵收在案 。嗣上訴人於95年11月25日向臺北市政府申請一併徵收祭祀 公業周芬（周聖明）所有坐落祥和段4小段206-5、206-7、2 06-8地號等3筆土地（下稱系爭土地1、2、3，如原審判決附 圖1所示網狀部分）及祭祀公業周存爵所有坐落同段3小段52 1-4、521-2、522-1地號（下稱系爭土地4、5、6，如原審判 決附圖2所示網狀部分）及臺北市○○區○○段（下稱吳興 段）3小段217-1地號等4筆土地。臺北市政府於96年1月17日 邀集相關單位及上訴人現場會勘，以96年2月13日府地4字第 09630356500號函擬具不予一併徵收意見報請被上訴人核定 ，被上訴人以96年3月16日台內地字第0960044232號函（下 稱原處分）同意不予一併徵收，臺北市政府復以96年3月22 日府地4字第09602379200號函通知上訴人。上訴人不服，提 起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。二、上訴人起訴主張：本件祭祀公業周芬（周聖明）所有坐落祥 和段4小段206-4、206-6、206-9與系爭土地1、2、3等6筆土 地，均係同源自臺北市松山區○○○段251地號土地，祭祀
公業周存爵所有同段3小段522-2地號土地與系爭土地4、5、 6等4筆土地，係因政府前為開發地方建設多次逕為辦理分割 而形成，且為彼此相鄰。臺北市政府既為興辦系爭工程，徵 收祥和段4小段206-4、206-6、206-9地號及同段3小段522-2 地號土地及其土地改良物，其相鄰土地，即祭祀公業周芬（ 周聖明）所有系爭土地1、2、3等3筆土地，及祭祀公業周存 爵所有系爭土地4、5、6等3筆土地，依被上訴人68年10月9 日台（68）內地字第30274號、89年12月11日台（68）內地 字第8917181號函釋意旨，應屬徵收殘餘部分，並為被上訴 人所是認，應無置疑。又祭祀公業周芬（周聖明）所有祥和 段4小段206-4、206-6、206-9地號土地，與殘餘部分系爭土 地1、2、3等6筆土地，地目均為「田」，徵收前，206-4、2 06-6、206-9地號土地作為農耕使用，而相鄰之系爭土地1、 2、3原係作為前開耕地之聯外農道使用，因徵收致喪失其原 有作用，且面積僅有0.0946公頃過小，形狀狹長，形勢不整 ，且206-9地號土地拓建為道路，併同系爭土地3原有6米農 路擴建為8米道路使用，致上訴人難再為經濟上有效利用， 若不許人民申請一併徵收，無疑係對所有權人權益之再次損 害，顯與土地徵收條例第8條規定立法意旨相違。而本件徵 收自系爭土地6所分割之522-2地號土地，被上訴人既認定為 相鄰，又與毗鄰之系爭土地4、5，均被作為公共設施既成道 路之用，應屬公用地役關係之既成道路，其拓寬該徵收522- 2地號土地，而相鄰之系爭土地6與毗鄰之系爭土地5現闢建 為紅磚人行道與系爭土地4同為公用地役關係之既成道路， 顯已再難為經濟有效之利用，被上訴人徵收該522-2地號土 地亦非為水利之用，逕為拓寬道路而徵收私有土地，依司法 院釋字第400號解釋、行政院85內地字第40498號函釋意旨， 亦應同時辦理徵收。原處分認不符土地徵收條例第8條規定 為由，不予一併徵收，顯曲解法令，非無違誤云云。三、被上訴人則以：土地徵收條例第8條第1項規定所稱「殘餘面 積過小」者，依被上訴人89年4月26日台（89）內地字第890 5264號函規定，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，於提 出要求一併徵收之權利時，就其實際狀況予以衡情處理為妥 ，是直轄市或縣（市）主管機關於受理一併徵收之申請時， 應會同需用土地人及相關單位實地勘查，依事實認定之。另 依被上訴人87年8月25日台（87）內地字第8796289號函釋， 「不能為相當之使用」，係由市、縣地政機關會同需用土地 人及相關單位實施勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或 徵收當時實際使用為認定之依據。惟上訴人祭祀公業周芬（ 周聖明）申請一併徵收系爭土地1、2、3等3筆毗鄰土地，面
積合計為0.0946公頃，使用分區○道路用地，徵收前即作道 路使用，徵收後仍維持道路使用，且面積不致過小，無徵收 造成面積過小或形勢不整致不能為相當使用之情形。另祭祀 公業周存爵申請一併徵收系爭土地4、5、6等3筆土地，面積 合計為0.0193公頃，除系爭土地5為住宅區○○○○○道路 用地，徵收前即合併作道路使用，徵收後仍維持道路用途， 無徵收造成面積過小或形勢不整之情形等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依土地徵收 條例第3條、第10條、第11條、第13條、第14條規定，申請 徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵 收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由內政部核准，有作成徵 收處分之權限者，係內政部，至於需用土地人，無論其係行 政機關、地方自治團體或其他事業，在徵收程序中，其地位 僅係申請人，尚無作成核准徵收之行政處分之權限。又按土 地徵收條例第30條第1項、第17條、第18條規定，徵收補償 費之核定機關為該管直轄市或縣（市）主管機關，亦非需用 土地人，需用土地人也沒有作成補償費核定之行政處分之權 限。再按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法 保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第 425號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規 定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用 土地人間之申請土地徵收暨國家與私有土地所有權人（即被 徵收人）間之二面關係。而土地徵收只能基於有利於公共事 業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此 ，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院24 年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如 土地徵收條例第8條、第58條），並無請求國家徵收其所有 土地之公法上請求權。又人民之財產權應予保障，憲法第15 條固有明文，惟此規定旨在確保個人依財產之存續狀態行使 其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三 人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（司法 院釋字第400號參照）。至土地徵收條例第8條第1項第1款規 定，則係考量徵收處分須受「必要性」（土地徵收條例第3 條）的嚴格檢驗，故對於非必須之土地，縱屬同筆土地，亦 不得多徵收1平方公尺，因此會造成徵收土地或其毗鄰土地 形成殘餘部分，卻不在徵收之範圍內，而此際如該殘餘部分 確屬面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用，堅持上開 必要性原則之結果，將反致人民財產權遭受實質上之不利益 ，是立法者乃例外設此一併徵收之規定，既為例外之規定， 自不應任意從寬解釋。㈡系爭土地1、2及3，面積合計為0.0
946公頃，系爭土地1自同小段206-2地號土地分割，系爭土 地2及3則係自同小段206-1地號土地分割，此有土地登記謄 本在原審卷頁51以下可按，是上開3筆土地與被徵收之206-4 、206-6及206-9地號3筆土地，並非因本次徵收而分割，合 先指明。次查，依原審判決附圖1所示，系爭土地1、2及3並 沒有形勢不整之情形，且依其面積達0.0946公頃，亦不致過 小，是尚與前述之一併徵收之法定要件有間。上訴人主張系 爭土地1、2、3原係作為前開耕地之聯外農道使用，因徵收 致喪失其原有作用，且形狀狹長，形勢不整云云，查該3筆 土地非因本次徵收而分割，已如前述，是其形狀是否狹長而 能認形勢不整，實與本次徵收無關；至於，依原處分卷第45 、46頁之照片所示，系爭土地1、2及3，顯係供道路之用， 而上訴人亦不爭該3筆土地使用分區為公共設施用地，在本 次徵收前後使用狀況並未改變，是上訴人身為所有權人卻不 能完全支配使用系爭土地1、2及3，並非本次徵收形成土地 之殘餘部分所使然，其應否徵收乃至為如何之補償，應回歸 前揭說明所述，而非一併徵收所要處理的問題。㈢系爭土地 4、5及6，面積合計為0.0193公頃，系爭土地4、5自同小段 521-2、521地號土地分割，系爭土地6則分割增加本次徵收 之同小段522-2地號土地，此有土地登記謄本在原審卷第54 頁以下可按，是上開3筆土地中，僅系爭土地6分割增加被徵 收之522-2地號土地，合先指明。次查，系爭土地4、5及6並 沒有因徵收而造成形勢不整之情事，此為上訴人所不爭，依 前所述，系爭土地4及5面積不大，與本次徵收無關，至系爭 土地6則遠大於被徵收之522-2號土地，實不能謂係「殘餘部 分」。至於，依原處分卷第48頁之照片所示，系爭土地4及6 ，顯係供道路之用，而上訴人亦不爭該2筆土地使用分區為 公共設施用地，在本次徵收前後使用狀況並未改變，是上訴 人身為所有權人卻不能完全支配使用系爭土地4及6，並非本 次徵收形成土地之殘餘部分所使然，其應否徵收乃至為如何 之補償，同前所述，亦應回歸前揭說明所述，而非一併徵收 所要處理的問題等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴人復執前詞，並主張：㈠上訴人於原審97年5月1日言詞 辯論時，已聲明撤回訴之聲明第2項，即撤回請求原審判命 被上訴人就上訴人95年11月25日之申請作成核准一併徵收系 爭土地1、2、3、4、5、6等6筆土地之行政處分。被上訴人 既無異議，而為本案言詞辯論，應視為同意變更，惟原審判 決仍依變更前原起訴之聲明論述而予以判決，顯有違背法令 。㈡所謂「不能為相當之使用」，係由市、縣地政機關會同 需用土地人及相關單位實施勘查，依事實認定之，不限以計
畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據，被上訴人87年8 月25日台（87）內地字第8796289號函釋參照。原處分未依 上開函旨立法精神，率而認定系爭土地非屬「徵收殘餘」， 不符一併徵收之要件，原審未察，亦未實施現場勘查，有未 調查證據及判決不備理由之違法。另依被上訴人68年10月9 日台（68）內地字第30274號、89年12月11日台（68）內地 字第8917181號函釋意旨，系爭土地應屬徵收殘餘部分，惟 原處分漠視上訴人依上揭函釋意旨，提出一併徵收之權利， 原審亦疏予審究，所採「在本次徵收前後使用狀況並未改變 」、「系爭土地使用分區為道」等論據，並非土地徵收條例 第8條第1項第1款或土地法第217條規定之一併徵收認定標準 ，而係以是否符合土地法第216條第1項有關「徵收連接土地 補償」要件為判斷依據，揆之前揭函釋意旨，縱徵收殘餘土 地部分雖屬公共設施保留地或為道路使用，亦應受理一併徵 收之請求云云。
六、本院按：㈠關於言詞辯論所定程式之遵守，專以筆錄證之， 行政訴訟法第132條準用民事訴訟法第219條規定參照。經查 ，上訴人於原審行準備程序時之聲明為：「一、訴願決定及 原處分均撤銷。二、請求命被上訴人就上訴人95年11月25日 之申請作成核准一併徵收系爭土地1、2、3、4、5、6及吳興 段3小段217-1地號等7筆土地之行政處分。」嗣於言詞辯論 時，聲明：「一、訴願決定及原處分關於否准後開第2項聲 明部分均撤銷。二、請求命被上訴人就上訴人95年11月25日 之申請作成核准一併徵收系爭土地1、2、3、4、5、6等6筆 土地之行政處分。」核該聲明僅撤回對吳興段3小段217-1地 號土地之主張，為訴之聲明之減縮，上訴人主張其於原審進 行言詞辯論時，已聲明撤回請求判命被上訴人就上訴人95年 11月25日之申請作成核准一併徵收系爭土地1、2、3、4、5 、6等6筆土地之行政處分云云，尚不足採。㈡土地徵收係指 國家因公益需要，為興辦公共事業，對人民受憲法保障之財 產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因而，土地徵收係基於 興辦有利於公益之公共事業之需要，始得由國家依法律所定 程序為之，準此，徵收係為實現公益需要之不得已措施。由 於徵收是侵害財產權之最後不得已手段，因而公用徵收須符 比例原則，有無實施公用徵收之必要，依我國現行法制，需 由需用土地人於踐行法定程序（諸如：舉辦公聽會、徵收前 之協議，申請目的事業主管機關之許可等等）公平衡量公益 與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書，報 請主管機關核准之。職此之故，是否實施公用徵收，相關機 關具有行政裁量權，一般人民除法律別有規定外（如土地徵
收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請 求權。而土地徵收條例第8條第1項第1款規定：「徵收土地 之殘餘部分面積過小，或形勢不整，致不能為相當之使用者 ，所有權人得於徵收公告之日起一年內，向該管直轄市或縣 （市）主管機關申請一併徵收。」所稱殘餘部分，係指接壤 一連而供同一性質使用之土地，經部分徵收後所剩餘之土地 而言。因此，該接壤一連之土地，不以土地登記簿上所載之 一筆土地為必要，如同一所有權人有兩筆以上土地，地界相 連，實際已合併為同一性質之使用，其中一筆被徵收，剩餘 之一筆亦屬殘餘部分。至若同一所有權人所有之數筆土地， 縱地界相連，但未合併為同一性質使用時，其中一筆被徵收 後其使用之結果，致剩餘土地不能為從來利用之損失時，則 屬所有權人得否依土地法第216條請求損失補償之範圍，無 一併徵收規定之適用。㈢經查，上訴人祭祀公業周芬（周聖 明）所有系爭土地1、2及3，並非因徵收其所有祥和段4小段 206-4、206-6及206-9地號等3筆土地而分割，且上該3筆土 地使用分區為公共設施用地，並供道路之用，另上訴人祭祀 公業周存爵所有系爭土地4、6，使用分區亦為公共設施用地 ，並供道路之用，在本次徵收前後使用狀況並未改變等情， 為原審所確定之事實，足見上揭5筆土地並無土地徵收條例 第8條第1項第1款所稱「不能為相當之使用」情事。另系爭 土地5部分，使用分區雖為第3種住宅區，然該筆土地係自同 小段521地號土地分割，而上述同小段521地號土地並非本次 徵收之土地，則系爭土地5顯非本次徵收土地之殘餘部分。 上訴人主張徵收殘餘土地部分雖屬公共設施保留地或為道路 使用，亦應受理一併徵收之請求云云，仍不足採。從而，原 判決認上訴人之申請不符土地徵收條例第8條第1項第1款所 定一併徵收要件，因而駁回上訴人之訴，經核尚無違誤。上 訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無 理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前 段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 8 日 最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權
法官 侯 東 昇
法官 劉 介 中
法官 黃 秋 鴻
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 99 年 4 月 9 日 書記官 伍 榮 陞