臺灣桃園地方法院民事判決 98年度國字第30號
原 告 彭芳男
鄭榮彬
莊耀龍
王昭雄
洪侯春秀
丁珮綺
黃秀麗
王金貴
羅正春
吳出
林雲劍
彭暄喬
呂淑鏵
徐振義
許同
蔡格修
共 同
訴訟代理人 景玉鳳律師
陳家良律師
被 告 桃園縣政府
法定代理人 吳志揚
訴訟代理人 謝清傑律師
上列當事人間請求國家損害賠償事件，於民國99年04月09日言詞
辯論終結，本院判決如下：
主 文
被告應給付原告各如附表所示之金額，及均自民國九十八年十月七日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。訴訟費用由被告負擔。
本判決於原告以附表所示每建物各新台幣貳拾萬元為被告供擔保後，各得假執行。但若被告以附表所示其分別應給付原告之金額各為原告供擔保後，各得免假執行。
事實及理由
一、按「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請 求之。」、「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起 逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不 成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。但已依行政訴訟法 規定，附帶請求損害賠償者，就同一原事實，不得更行起訴 。」，國家賠償法第10條第1 項及第11條第1 項分別定有明 文。查原告於起訴前之民國97年10月28日以書面向被告請求
國家賠償，經被告於98年01月17日以府法賠字第0970399361 號拒絕賠償理由書拒絕賠償在案（本院卷第14至18頁），是 原告起訴前已履行法定之書面先行協議程序。又原告起訴請 求被告應自93年08月24日加付法定遲延利息，嗣言詞減縮利 息起算日自起訴狀繕本送達翌日起算（本院99年04月09日言 詞辯論筆錄第2 頁），依民事訴訟法第255 條第1 項但書第 3 款規定，應予准許。再被告法定代理人黃敏恭變更為吳志 揚，已具狀聲明承受訴訟（本院卷第154 、155 頁），核無 不合，亦應准許。
二、原告主張略以：
㈠緣原告16人各自所有坐落於桃園縣大溪鎮○○段245 、246 地號土地（下稱系爭土地）上門牌如附表所示之房屋（共計 20戶，下稱系爭房屋），係因位於大漢溪公告行水區及水庫 下游蓄水範圍之排洪區內，依法本不得建造房屋，詎被告竟 於67年07月14日核發系爭房屋之建築執照，經濟部水利署北 區水資源局（下稱北水局）之前身台灣省石門水庫管理局（ 下稱石管局）雖於68年04月20日函知被告，石門水庫河川下 游地帶為水庫洪水宣洩地區，且所建造房屋易遭洪水淹沒等 語，惟被告仍於69年06月19日核發系爭房屋之使用執照。又 系爭房屋前經台灣省政府於74年04月25日以七四府建六字第 146363號發函予被告指示：被告在石門水庫後池堰下游都市 計畫風景區內違法核發興建4 樓「渡假別墅」一案，基於安 全顧慮，應予拆除搬遷為宜，其所需任何補償費用均由被告 自籌，在未拆除前仍應由被告負發生災難之賠償與責任等語 。再系爭房屋所在之桃園縣大溪鎮榮安二村（下稱榮安二村 ）於80年07月11日經公告位於水庫蓄水範圍內，於85年01月 09日經公告納為水道治理計畫線範圍內，則被告依水利法第 82條規定負有徵收補償之作為義務；嗣於85年07月29日賀伯 颱風來襲時，榮安二村前堤防及道路已遭洪水沖毀掏空，系 爭房屋坐落之基地復由經濟部89年12月22日水利政字第8988 8191號函調整河川區域並公告納入；另被告於91年06月07日 發布實施石門都市計畫將系爭土地劃分為河川區，則被告依 都市計畫法第41條規定負有遷移、補償或徵收之作為義務， 且被告所負上開作為義務，已無不作為之裁量空間，此由被 告核發上開建築執照後，石管局及台灣省政府六度發函警告 被告，榮安二村之興建「勢必」妨礙水庫洪水之宣洩，使該 地區遭受嚴重災害之旨【見石營字第0790、1221、3834、41 85號函及台灣省政府建設廳（下稱省建設廳）建四字第8155 6 、012911號函】，及被告核發上開使用執照後，台灣省政 府又兩度發函予被告表示：榮安二村除妨礙洪水宣洩並易遭
洪水淹沒，安全堪虞，基於安全顧慮，應予拆除搬遷，其所 需任何補償費用均由被告自籌，在未拆除前仍應由被告負發 生災難之賠償與責任等情（見省建設廳建四字第9495號函、 建六字第146363號函）即明（亦有司法院大法官會議釋字第 469 號解釋及理由書意旨可資參照）。
㈡茲被告怠於執行遷移、補償或徵收之作為義務，致原告各自 所有系爭房屋於93年08月24日艾利颱風來襲遭洪水沖毀而滅 失，並於其後北水局辦理榮安二村房屋之協議價購及徵收作 業中無法受到補償，因而分別受有如附表所示北水局有關建 物之徵收補償金額之損害，則被告未為作為義務與原告各自 所有系爭房屋滅失、無法受領補償費等損害間，有相當因果 關係。訴外人鍾春霞前就同一損害事實訴請被告國家損害賠 償，雖經本院以96年度國字第1 號判決其全部敗訴，惟鍾春 霞上訴後經臺灣高等法院於97年08月06日以96年度上國字第 29號改判其部分勝訴部分敗訴並告確定，原告始知被告應負 國家賠償責任，原告於98年08月21日起訴，尚未罹於國家賠 償法第8 條第1 項所定之時效。爰依國家賠償法第2 條第2 項後段規定，請求被告負國家賠償責任。
㈢聲明：1.被告應賠償原告如附表所示之金額，及自起訴狀繕 本送達翌日起至清償日止，按年利率5 ％計算之利息。2.願 供擔保請准宣告假執行。
㈣對於被告之抗辯，原告另陳述如下：
本件並未罹於國家賠償法第8 條第1 項所定之時效，詳如下 述：
1.自93年08月24日事發之後，經濟部水利署於93年10月04日召 開「桃園縣大溪鎮榮安二村房屋財產受損相關工作協調會議 」，確定將由北水局進行徵收計畫。93年12月28日被告發函 予北水局承認系爭石門水庫洩洪區不宜居住，惠請北水局依 經濟部上開會議結論依法辦理徵收。95年03月30日北水局又 召開「石門水庫下游河道整理工程公聽會」，公布擬辦理石 門水庫下游河道整理工程，價購或徵收榮安二村土地及其地 上物。另於95年10月26日北水局再召開「石門水庫下游河道 整理工程—榮安二村拆除工程用地（93年艾利颱風受災戶部 分）協議取得會議」，依該會議結論㈡，榮安二村已滅失建 物之32戶受災戶要求政府單位給予補償救助召開協商會乙節 ，請被告依該會議結論及93年10月04日會議結論五，儘速邀 集受災戶及相關單位共同研商辦理。然至96年01月24日內政 部卻以台內地字第0960015562號函答覆北水局「工程用地範 圍內部分合法建物因93年艾利風災而全倒滅失，因標的不存 在，無辦理徵收之對象，自無納入徵收補償之情形。…」，
以致於北水局辦理榮安二村受災戶徵收補償作業時，原告等 房屋全倒之受災戶竟無法與其他房屋尚存之受災戶一併獲得 補償。直至96年11月07日始由經濟部水利署邀集陳立夫、李 惠宗、黃啟禛、戴秀雄教授等專家學者召開「研商『石門水 庫下游河道整理工程—榮安二村拆除工程』用地範圍內遭艾 利風災沖毀滅失之2 棟32戶建物應否辦理補償事宜會議」， 決議：「本案不適用水利法第76條之補償要件，經討論應由 行政執行法第41條方向考量，惟是否可依該條補償，仍應另 予研議是否符合該條之構成要件。」。詎北水局竟於97年01 月04日函覆經濟部水利署略以：經研析本案亦不符合行政執 行法第41條之構成要件等語，始確定原告各自所有系爭房屋 因完全滅失而無法受領補償費。因此原告各自所有系爭房屋 因被告未為都市計畫法第41條規定之作為義務而於艾利颱風 來襲時遭洪水沖走而滅失，致原告分別受有無法受領補償費 之損失，於97年01月04日始告確定，故消滅時效應自原告知 有請求權可行使時即97年01月04日起算，本件並未罹於國家 賠償法第8 條第1 項所定之時效。
2.縱本件原告之請求權消滅時效應自93年08月24日艾利颱風來 襲致系爭房屋滅失時起算，然如前所述，被告於93年12月28 日發函予北水局承認系爭石門水庫洩洪區不宜居住，惠請北 水局依經濟部93年10月04日會議結論依法辦理徵收，北水局 亦自承其辦理榮安二村徵收事宜，係依經濟部93年10月04日 會議結論辦理，該局並非榮安二村之拆遷補償權責機關，其 後更分別於95年03月30日、95年10月26日、96年11月07日召 開相關徵收補償會議，一再對原告表示將進行徵收補償，前 開會議被告均有參與，對於會議結論亦知之甚詳，應認被告 已於協商過程中承認原告之請求權存在，即生中斷時效之效 力，或於時效完成後而仍為承認行為，故被告所為時效抗辯 並無理由，自不得以時效完成而拒絕給付。
3.況且原告前於97年10月09日函請被告協調賠償，依被告於同 年月27日府工土字第097035223 號函覆：「本案本府業以委 託鄭華合律師提起再審之訴，應俟司法程序終結後再行研處 。」之旨，亦可認被告已有拋棄時效利益之意思表示，惟待 前開再審之訴終結確認被告應負國家賠償責任後，被告對於 原告之國家賠償請求卻仍拒絕賠償，並為時效抗辯，揆諸最 高法院50年台上字第2686號判例，時效完成之利益，一經拋 棄，即恢復時效完成前之狀態，被告不得再以時效完成為由 拒絕給付。
三、被告抗辯略以：
㈠系爭房屋自67年間起興建，並於69年06月19日建竣取得使用
執照，而房屋坐落之系爭土地地目為「建」，則系爭房屋於 67至69年間興建於建地上，嗣並取得使用執照，當時並無任 何違法或不當可言。至於系爭土地係至其後之89年12月22日 方由經濟部公告調整後始納入河川區域範圍，益徵系爭土地 於興建及建竣時並未納入河川區域，自無從要求被告於67至 69年間即得預先知悉。另上開前台灣省政府之函文「貴府在 石門水庫後池堰下游都市計畫風景區內非法核發興建4 樓渡 假別墅」云云，並未說明被告係係違反何一法令，原告就此 未再說明並舉證，自難認被告於67年間核發系爭房屋之建造 執照、69年間核發系爭房屋之使用執照有違法或不當。 ㈡按都市計畫法第41條規定主要目的在於「禁止」人民對於不 符合土地使用分區規定的原有建築物增建、改建，並非課予 行政機關如原告主張之「危險防止」、「危險處理」之行政 職務。且由同法第1 條、第3 條規定得知其立法目的，均無 涉於司法院大法官會議釋字第469 號解釋所指：「法律規定 之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的 係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關 應執行職務行使公權力之事項規定明確」，並為學者廖義男 所認同。是以被告並無徵收補償之作為義務，原告無權向被 告請求賠償。
㈢再由水利法第4 條、第78條、第78條之2 、第79條、第82條 及河川管理辦法第2 條、第4 條規定可知，與河川相關之土 地，主要是依水利法而為管理，且水利法寓有防止水患的目 的，直接與保護人民生命、身體、財產等法益相關。而系爭 土地於85年01月09日由北水局之前身石管局所屬省建設廳公 告屬於水道治理計畫用地範圍及堤防預定線範圍內。嗣於89 年12月22日由經濟部以89年12月22日經水利字第89888818 號函公告，劃入為大漢溪之河川區域範圍內。系爭土地之主 管機關為經濟部、管理機關為北水局，則自85年間起，有關 系爭土地徵收事宜，已屬北水局依據水利法第82條之裁量範 圍。如有裁量收縮至零情形，應係發生於經濟部或其所屬北 水局，而與被告無涉。況且實際上，有關系爭土地及其地上 改良物之徵收事宜，確係由北水局為「需用土地人」，而依 法辦理徵收事宜。
㈣如認北水局「裁量收縮至零」，本件原告之損害，係源自於 93年08月24日艾利颱風及北水局自85年起可徵收而未徵收所 致，與被告無涉。況如系爭房屋有經遷移，反而造成北水局 無法將該建物列為徵收標的物，給予原告補償，足見原告主 張依都市計畫法第41條被告應遷移原告各自所有系爭房屋云 云，欠缺因果關係。
㈤縱認原告得請求損害賠償，然原告主張之損害，係發生於93 年08月24日，故自斯日起，原告已知悉有損害，消滅時效應 自斯日起算。原告於97年11月26日始將國家賠償請求書送達 被告請求國家賠償，依國家賠償法第8 條第1 項前段規定， 原告之請求，已經超過知有損害時起2 年期間，且本件並無 時效中斷事由，原告之請求顯已時效消滅。此外，原告亦未 舉證證明其所受損害金額，是原告之請求顯無理由。 ㈥聲明：1.原告之訴及其假執行之聲請均駁回。2.如受不利判 決，請准供擔保宣告免為假執行。
四、兩造不爭執之事實：
㈠原告各自所有之系爭房屋，分別坐落於系爭福山段245 、24 6 地號土地（詳如附表），該時屬於石門都市計畫之未設定 區，嗣規劃為風景區內之水陸遊樂設施區。包括系爭房屋在 內之榮安二村於67年07月14日領得建造執照，嗣於69年間建 竣，並於69年06月19日領得使用執照。系爭房屋於93年08月 24日因艾利颱風來襲遭沖毀而滅失。以上有原告提出之建物 登記謄本20份（本院卷第98至117 頁）及相關函文為憑。 ㈡包括系爭房屋在內之榮安二村建物及土地，係位於石門水庫 後池堰下游約750 公尺處，在80年07月11日公告之水庫蓄水 範圍內，在85年01月09日公告之水道治理計畫用地範圍內， 復經經濟部於89年12月22日公告於大漢溪之河川區域範圍內 ，但在行水區線外；經濟部嗣於95年01月25日重新公告河川 區域，系爭土地仍在公告之河川區域線內，公告劃入河川區 域內之土地，應依水利法及河川管理辦理相關規定限制使用 ，亦有北水局之會議資料、其97年04月18日水北產字第0975 0035940 號函附經濟部公告之河川圖附卷（見台灣高等法院 96年度上國字第29號民事案卷第98、147 至163 頁，而台灣 高等法院96年度上國字第29號民事事件，係榮安二村因艾利 颱風來襲致房屋全倒之另一住戶鍾春霞前向被告桃園縣政府 請求國家賠償之訴）。
㈢榮安二村之房屋及土地256 戶位於大漢溪公告河川區域內， 於93年08月艾利颱風來襲時有房屋全倒32戶（含系爭房屋） ，剩餘房屋皆不適宜居住，被告亦於93年10月07日府工使字 第0930260377號公告該村建築物不得繼續使用，為免颱風來 襲時再度發生危險，基於公共安全考量及改善（石門水庫） 後池排洪功能，北水局依水利法第82條規定及經濟部95年11 月08日經授水字第09520210650 號函同意辦理「石門水庫下 游河道整理工程—榮安二村拆除工程」。就未倒之榮安二村 224 戶建物及土地，北水局已完成協議價購及徵收作業，地 上建物已由原所有權人自行拆除，價購及徵收補償金額，土
地地價補償係依土地徵收條例第30條規定，按照價購或徵收 當期之公告土地現值計算並加成補償；建物補償費係依土地 徵收條例第31條規定，由被告依該府制定之「桃園縣興辦公 共設施拆遷建築改良物補償自治條例」辦理查估補償，由內 政部於95年12月22日以台內地字第0950201427號函核准徵收 ，自96年01月16日至96年02月15日公告，復經被告於96年01 月11日公告在案。關於93年間遭艾利颱風沖毀滅失之2 棟32 戶建物（含系爭房屋）所坐落土地，北水局於95年10月26日 辦理工程用地協議取得會議時，所有權人表示地上已沖毀建 物應先就其損失及救助設法解決，致協議價購不成。而遭沖 毀之32戶建物得否徵收，依內政部96年01月24日函覆北水局 之函文內容略以：建物因93年艾利風災而全倒滅失，因標的 不存在，無辦理徵收之對象，自無納入徵收補償之情形等語 （內政部該函見本院卷第123 頁）。
五、依兩造之前開陳述，可知本件爭點應為：㈠本件原告之賠償 請求權，是否罹於時效？㈡被告核發系爭房屋之建造執照及 使用執照，有無違法或不當？㈢被告就系爭房屋及坐落基地 ，有無徵收補償之作為義務？被告就該作為義務是否有作為 之裁量空間？原告請求被告負國家賠償責任，有無理由？㈣ 原告得請求之損害賠償範圍為何？茲分論如下： ㈠本件原告之賠償請求權，是否罹於時效？
1.按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵 害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於 執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」，國家賠 償法第2 條第2 項定有明文。又「賠償請求權，自請求權人 知有損害時起，因2 年間不行使而消滅；自損害發生時起， 逾5 年者亦同。」，同法第8 條第1 項亦有明文。所稱知有 損害，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，國家賠 償法施行細則第3 條之1 定有明文。而國家賠償法第2 條第 2 項後段所定國家賠償責任之成立，係以公務員怠於為行政 作為，致人民權利遭受損害為前提，斟酌侵權行為之法則， 係加害人之侵權行為致請求權人發生損害之結果，請求權人 始得請求賠償，是上開條文中之請求權人「知有損害」時起 算，應係請求權人知悉損害結果時起算，始符法理。 2.復按消滅時效，因承認而中斷，民法第129 條第1 項第2款 定有明文。而民法129 條第1 項第2 款所稱承認，係因時效 而受利益之債務人向債權人表示認識其請求權存在之觀念通 知，此項承認無須一一明示其權利之內容及範圍等，以有可 推知之表示行為即為已足。又債務人同意進行協商，且於協 商過程中承認債權人之請求權存在，即生中斷時效之效力，
不因協商未能達成一致之合意而受影響（參最高法院92年台 上字第291 號判決意旨）。另民法129 條第1 項第2 款所稱 之「承認」，乃債務人向請求權人表示認識其請求權存在之 觀念通知而言，除明示之承認外，尚包含默示之承認在內（ 參最高法院96年台上字第301 號判決意旨）。再者，民法第 129 條第1 項第2 款所謂之承認，為認識他方請求權存在之 觀念表示，僅因債務人一方行為而成立，此與民法第144 條 第2 項後段所謂之承認，須以契約為之者，性質迥不相同。 又債務人於時效完成後所為之承認，固無中斷時效之可言， 然既明知時效完成之事實而仍為承認行為，自屬拋棄時效利 益之默示意思表示，且時效完成之利益，一經拋棄，即恢復 時效完成前狀態，債務人顯不得再以時效業經完成拒絕給付 （參最高法院50年台上字第2868號判例意旨）。且代理人以 本人名義向第三人為意思表示或由第三人受意思表示，其效 力直接歸屬於本人，此觀民法第103 條第1 項、第2 項之規 定自明。又意思表示為法律行為之要素，法律行為之代理實 為意思表示之代理，而觀念通知（或稱觀念表示）之準法律 行為，亦在代理人得代理之範疇。是由本人之代理人向債權 人為承認之行為，或本人之代理人由債務人接受承認之通知 ，均直接對本人生效。
3.本件原告之系爭房屋於93年08月24日因艾利颱風來襲而發生 損害，惟嗣後經濟部水利署即於93年10月04日召開「桃園縣 大溪鎮榮安二村房屋財產受損相關工作協調會議」，會議結 論為：將由北水局進行徵收計畫，被告則應依法積極辦理榮 安二村之安置及災害救助等語（本院卷第118 至119 頁，原 證6 ）。93年12月28日被告發函予北水局，函文中亦承認： 系爭石門水庫洩洪區不宜居住，惠請北水局依經濟部93年10 月04日研商會議結論依法辦理徵收等語（本院卷第189 頁， 原證17）。95年03月30日北水局又召開「石門水庫下游河道 整理工程公聽會」，會中公布擬辦理石門水庫下游河道整理 工程，價購或徵收榮安二村土地及其地上物等語（本院卷第 120 至126 頁，原證7 ）。嗣於95年10月26日，北水局再召 開「石門水庫下游河道整理工程—榮安二村拆除工程用地（ 93年艾利颱風受災戶部分）協議取得會議」，依該會議結論 ㈡略以：榮安二村已滅失建物之32戶受災戶要求政府單位就 其損失及救助設法解決給予補償救助召開協商會一節，請桃 園縣政府依本會議結論及93年10月04日會議結論，儘速邀 集受災戶及相關單位共同研商辦理等語（本院卷第127 至12 9 頁，原證8 ）。然於96年01月24日，內政部卻以台內地字 第0960015562號函答覆北水局「工程用地範圍內部分合法建
物因93年艾利風災而全倒滅失，因標的不存在，無辦理徵收 之對象，自無納入徵收補償之情形。…」（本院卷第130 頁 ，原證9 ）。嗣於96年11月07日，經濟部水利署復邀集包括 陳立夫教授、李惠宗教授、黃啟禛教授、戴秀雄教授等多位 專家學者召開「研商『石門水庫下游河道整理工程—榮安二 村拆除工程』用地範圍內艾利風災沖毀滅失之2 棟32戶建物 應否辦理補償事宜會議」，並決議：「本案不適用水利法第 76條之補償要件，經討論應由行政執行法第41條方向考量， 惟是否可依該條補償，仍應另予研議是否符合該條之構成要 件」（本院卷第131 至135 頁，原證10）；其後，北水局於 97年01月04日函覆經濟部水利署略以：經研析本案亦不符合 行政執行法第41條之構成要件等語（本院卷第136 至138 頁 ，原證11）。依上開事件發生之時間順序，可知原告系爭房 屋之損害雖係於93年08月24日即發生，惟後續為討論如何補 償原告所受損害，由相關單位陸續召開多次會議，而前述各 次之會議，被告均有派員參加並參與討論，有會議紀錄可參 ，而截至96年11月07日由經濟部水利署召開之「研商『石門 水庫下游河道整理工程—榮安二村拆除工程』用地範圍內艾 利風災沖毀滅失之2 棟32戶建物應否辦理補償事宜會議」， 相關機關（含被告）、人員仍就補償事宜進行討論，且該次 會議結論雖認對原告之建物不適用水利法之補償要件，但認 為仍可由行政執行法第41條方向研究可否補償等語，據上， 可認被告於歷次會議時均係同意與原告（債權人）進行協商 ，於協商過程中亦可認被告對原告已有表示認識原告請求權 存在之觀念通知，則依照前開說明，應認被告於各次會議均 「承認」原告之請求權存在，即生中斷時效之效力，且於96 年11月07日之會議中，被告亦有再次「承認」原告請求權存 在之情形。準此，原告之國家賠償請求權，其消滅時效可自 96年11月07日中斷後重新起算，是原告於97年10月28日以書 面先向被告請求國家賠償，遭拒絕後，復於98年08月21 日 向本院對被告提起本件國家賠償訴訟，應認尚未罹於時效。 ㈡被告核發系爭房屋之建造執照及使用執照，有無違法或不當 ？
查系爭房屋自67年間起興建，並於69年06月19日建竣取得使 用執照，而系爭房屋坐落之大溪鎮○○段245 、246 地號土 地之地目為「建」，此均為兩造所不爭執，則系爭房屋於67 至69年間興建於建地上，嗣並取得使用執照，當時並無任何 違法或不當可言。而系爭土地係至其後之89年12月22日方經 經濟部公告調整後始納入河川區域範圍，益徵系爭土地於興 建及建竣時並未納入河川區域，自無從要求被告於67至69年
間即得預先知悉。是以尚難認定被告於67年間核發系爭房屋 之建造執照、69年間核發系爭房屋之使用執照有違法或不當 可言。
㈢被告就系爭房屋及坐落基地，有無徵收補償之作為義務？被 告就該作為義務是否有作為之裁量空間？原告請求被告負國 家賠償責任，有無理由？
1.在自由民主主義盛行時，限制國家權力並擴大個人權利，因 而國家行政機關之任務定位為「夜警國家」，除為維持公共 秩序與社會安寧之公益目的外，國家之警察權避免介入；且 基於三權分立原則，行政係基於行政主體之主導權，積極為 實現公共福祉或以其他行政目的而進行之國家活動，原則上 須依法行政，究應如何及於何時達成行政作用之最佳結果， 通常賦與其政策上及技術上之自由裁量餘地，因而採取行政 自由裁量主義。然隨時代演進，當國家之意義自警察行政轉 化為給付行政之傾向時，准許行政機關自由裁量，並非縱容 其恣意與獨斷，裁量行為如有踰越或濫用而致行政判斷顯然 欠缺合理性時，不僅係裁量之不當，更應構成違法而得訴請 撤銷；亦即行政不作為之決定，有其裁量之界限，如行政之 作為有其急迫必要性而行政機關仍怠於行使其權限者，該不 行使之不作為應為權限之消極踰越或濫用而應受到違法之評 價，逐漸演變興起「裁量收縮論」。易言之，法律規定之內 容非僅授予國家機關推行公共事務之權限，其目的係為保護 人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職 務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定， 對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶怠 於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依 國家賠償法第2 條第2 項後段，向國家請求損害賠償，此業 經司法院大法官會議做成釋字第469 號解釋在案。該號解釋 之理由書更明白揭櫫下列重要概念：
⑴國家賠償法對公務員之國家賠償責任採二元規範模式，即 被害人得分就公務員之積極作為或不作為請求國家賠償。 引用「保護規範理論」，即法律規定之內容目的係為保障 人民生命、身體及財產等法益，而法規範之保護目的除由 法規範明確指示外，尚得採取客觀主義及整體關聯性之體 系解釋方法，即藉由四個思考方向即：法律之整體結構、 適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素，供作綜 合判斷法規範之保謢目的。
⑵於法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項已規定明 確，公務員依此法律規定對「可得特定之人」負有作為義 務，已無不作為之裁量空間者，猶因故意或過失或怠於執
行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人即得請 求國家賠償。
⑶行政機關依法有裁量權限之場合，引用「裁量收縮理論」 以供判斷公務員怠於執行職務之違法性，即在具體個案中 對主管機關之裁量空間，以下列各種面向進行評量，如① 危險發生之急迫性；如急迫性越高，裁量空間越小；②受 侵害法益之重要性：如生命、健康法益，裁量空間越小； ③公務員對損害發生之預見可能性越高，裁量空間越小； ④行政措施有效排除損害結果之可能性：特定職務執行越 能解決危險、排除損害者，裁量空間越小；⑤人民自行迴 避損害結果之可能性越低，裁量空間越小，經由上開各面 向之評量，若公務員已無不作為之裁量空間，公務員即有 作為之義務，猶怠於執行職務，而致特定人之自由或權利 遭受損害者，國家應負賠償責任。
⑷所謂之急迫性，係以行政機關對於不作為致生損害之結果 須有預見可能予以判斷：①實際上已有預見之情形，如災 害以前已發生，而災區居民已陳情請求改善，或災害正開 始而行政機關已著手搶救之情形，行政機關既已得知災情 ，則其應採取對應措施及不作為將發生之結果，此種情形 下對於行政機關行使行政權之期待性因而提高。②尚需依 時間、場所、規模，甚或依科學上之調查與研究等個別情 形觀察預見可能性。
2.如前所述，系爭房屋在67年間興建於建地上，於69年間建竣 並領得使用執照，當時並未列入河川區域範圍內，然因包括 系爭土地在內之榮安二村坐落位置係在石門水庫之下游地帶 約750 公尺處，並在80年07月11日全部公告屬於「石門水庫 蓄水範圍」，在85年01月09日全部公告屬於「治理計畫用地 範圍」，復經經濟部於89年12月22日公告屬於「大漢溪之河 川區域內」；被告因而於91年06月07日公布之石門都市計畫 公告系爭土地位屬「河川區」，此有北水局之說明時間表及 土地使用分區證明書足憑（見台灣高等法院96年度上國字第 29號案卷第102 至103 頁、第44頁），並為兩造所不爭執。 3.按都市計畫法第41條規定：「都市計畫發布實施後，其土地 上原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得 增建或改建，當地直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、縣轄市 公所認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移 ，其因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償，補償 金額由雙方協議之，協議不成，由當地直轄市、縣政府函請 上級政府予以核定」，而上開規定自62年09月06日修正公布 後迄今並無重大變動，亦即當都市計畫實施後，致原有建物
不合其後公布之土地使用分區規定時，當地縣市政府認有必 要時，得斟酌地方情形限期令建物所有權人變更使用或遷移 ，並給予適當之補償。該規定之目的除有促進市鎮鄉街有計 畫之執行發展，對土地使用作合理之規畫外，並對於原有建 物因後來都市計畫之發布致有不合使用分區情形時，當地縣 市政府「得斟酌必要情形」，為變更原有建物之使用、遷移 及補償之行政作為，性質上雖為公共利益或一般國民福祉而 設，惟就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果 及社會發展因素等綜合判斷，另寓有保障人民生命及財產法 益之意旨，上開法定職務內容具有與第三者之關聯性，而非 僅係賦與行政機關推行公共政策之權限而已。
4.查系爭房屋位於桃園縣大溪鎮，有關都市計畫事務之主管機 關為被告。被告於91年06月07日依石門都市計畫將系爭土地 之使用分區列為「河川區」，位處石門水庫下游之洩洪區， 其上建物自不宜供人居住，此亦為被告於93年12月28日發函 予北水局時所承認，有被告函文1 份可參（本院卷第189 頁 ）。是上開都市計畫法第41條規定原雖賦與被告有行政作為 之裁量權，惟參以石門水庫後池堰下游乃洪水宣洩區，在67 、68年間有興建房屋之情事，北水局之前身石管局於68年間 已數度發函提醒被告稱：石門水庫後池堰下游右側河川地之 洪水宣洩區，大量興建房屋，如遇颱風洪水來襲，勢必妨礙 水庫洪水之宣洩，所建房屋易遭洪水淹沒，使該地區遭受嚴 重災害等語，此有石管局68年03月06日、04月20日、11月09 日、12月18日等函件可稽（見台灣高等法院96年度上國字第 29號案卷第104 至105 頁、第106 頁背面至111 頁）；前臺 灣省政府並於74年間發函予被告再為指示：基於安全顧慮， 應予拆除搬遷為宜，所需任何補償費用由被告自籌，在未拆 除前應由被告負發生災難之賠償與責任等語，亦有該府74年 04月25日函文為憑（見前開高院卷第119 頁）；其後，於85 年07月29日賀伯颱風來襲時，系爭榮安二村之堤防及其道路 遭沖毀流失，大溪鎮公所於86年01月08日至同年04月29日修 築堤防，亦有賀伯颱風資訊及大溪鎮公所建設課之回覆內容 足憑（見前開高院卷第220 至221 頁）。據此可知，被告對 石門水庫下游之洪水宣洩地帶興建房屋，遇有颱風來襲，所 建房屋易遭淹沒之抽象危險已經石管局、前臺灣省政府預估 並提醒在案；嗣榮安二村之堤防於85年間遭沖毀已實際具體 發生災害，並經被告下級單位之大溪鎮公所修築改善，則被 告對於系爭洪水宣洩區之房屋易遭淹沒及受到災害之具體危 險已知悉，若不作為將發生影響人民生命及財產之結果有高 度預見可能性；且被告其後於91年06月07日更將此洪水宣洩
區擬定為石門都市計畫之「河川區」，若置令河川區內之建 物繼續居住使用不為，必將危及人民生命及財產等重要法益 ，而被告依都市計畫法第41條規定為變更原有建物之使用、 遷移及補償之行政作為可有效解決危險及排除損害，依都市 計畫法第41條為行政作為之急迫性提高，綜合評量之下，應 認被告不作為之裁量空間已收縮至零。此由榮安二村之地上 物於事發後之95年間業由北水局辦理拆除工程，以為石門水 庫之下游河道整理事務一情，益足徵被告於91年06月07日將 系爭土地公告為石門都市計畫河川區時，有及時依都市計畫 法第41條規定作為之義務，已無裁量空間甚明。至被告另抗 辯稱：其對於徵收補償仍具有行政裁量權，如何補償復涉及 國家財政負擔能力、預算支付方式等語，惟如前所述，被告 於石管局、前臺灣省政府多次提醒至91年06月07日間（甚或 至93年08月24日颱風來襲前止）有長達二、三十年之時間可 統籌規畫財政及編列預算，卻始終未為，自無再執財政、預 算等詞為其無作為義務之理，是被告上開辯解，應無可採。 至被告另抗辯稱：本件縱認有賠償義務，賠償義務機關亦應 為經濟部或其所屬北水局等語，惟按，系爭房屋及所坐落土 地均位於桃園縣，且依都市計畫法第41條所規定之作為義務 機關亦為縣政府，故被告此部分辯解，難認可採。