最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第五○○號
原 告 長鴻營造股份有限公司
代 表 人 甲○○
被 告 基隆市政府
代 表 人 許財利
右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十九年三月二
十八日（八九）農訴字第八九○○九七一一三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判
決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣原告未經申請核准，擅在基隆市七堵區○○○段東勢下股小段二三三等三筆地號林地上，大量堆積其所承攬之「東西向快速公路萬里－瑞濱線第九標工程」之多餘土石方，被告以其違反水土保持法規定，裁處其新台幣（下同）三十萬元罰鍰，並令其應立即停止一切非法開發、使用行為。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、按水土保持法第八條第一項第四款、第五款、第二十三條、第三十三條、第二十三條第一項第二款等明文規定，規範對象均為水土保持義務人，而按同法第四條之規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」可知，所謂水土保持義務人除為土地所有權人及合法經營者外，須為實際使用該土地之人始足當之。惟原告承攬台灣地區西部走廊東西向快速公路萬里至瑞濱線第九標工程，已將土方工程委由禹明企業有限公司（以下簡稱禹明公司）全權負責，此有工程合約書可稽，且該公司之實際負責人為陳富財，已被依違反山坡地保育利用條例提起公訴在案，在前揭土地上違法棄土之實際行為人為陳富財，而非原告，合先敍明。二、本件涉嫌違法棄土之地點並非於原告所承攬之工程範圍內，此有工程現場地籍圖可稽，違法棄土是否與前揭工程有關，已屬堪疑，是原處分以現場所開闢之棄土便道是由該工程範圍直達棄土地點，而認原告為實際行為人，實不足採。蓋禹明公司闢建施工便道（位於山前）純係為因應工程之需要，至於直達棄土地點之便道（位於山後）早於本工程施工前即已存在。原告為工程施工管理之目的雖設置路障管制車輛進出，惟僅限於白天施工時在該地區設有管制車輛出入口，並非二十四小時均予以管制，而傾倒棄土者，均係於夜間為之，原告根本無從知悉與管制。況本件違法棄土案件業經基隆地檢署檢察官之偵查終結，起訴實際行為人陳富財、陳金旺已如前述，同案被告陳金旺（非原告之下包商）並於偵查中已供認其自八十五年初起，即未經申請許可及地主同意，擅自將非屬原告承攬工程之棄土傾倒於前揭地號之私有山坡地上。故原處分遽以他人無法進入該工程範圍內開闢道路棄土即認原告為實際行為人、使用人，顯有違誤。三、再訴願決定機關主張司法機關對違法案件論究刑責，與原處分機關對違反水土保持所為行政處分，兩者之立法目的及構成要件皆不相同，不得以檢察官業已起訴陳富財、陳金旺資為免予處罰之論據云云，顯有誤解。蓋原告所訴意旨乃是以檢方
偵查結果引為認定事實之依據，檢方所起訴者係於前揭土地上違法棄土之真正實際行為乃陳富財所為，被告依水土保持法處罰非實際使用該土地人即非違法傾倒棄土行為人，顯在事實認定上及法律適用上有所違誤，故而原告絕非以司法機關之論究刑責引以為行政機關免罰之論據。四、原處分按改制前省政府住宅及都市發展處八十七年七月十八日八七住都工字第○四七一○八號函示，而認原告負責回復原狀並予以植生處理以保持原有之綠色景觀，此於法亦顯有未合。蓋原告並非違法棄土之實際行為人，已如前述，於法本不負回復原狀之責，且當時該案係偵查程序進行中，於檢察官未同意前無法對該案現場予以變動，是原告本係依法行事，原處分據以論處，實非合理。五、綜右所陳，原處分及訴願決定、再訴願決定不無違誤，請將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：一、本案係依據遭非法棄土之地主傅貴蘭八十七年十二月十七日陳情指出，其所有座落七堵區○○○段東勢下股小段二三三地號遭東西向快速公路萬里－瑞濱線第九標工程承商原告非法棄土，經向臺灣省政府住宅及都市發展處陳情現場勘察後，經該處以八十七年七月十八日八七住都工字第○四七一○八號函示『承商應負責回復原狀並予以植生處理以保持原有之綠色景觀，本處北工組業已函承商儘速辦理。』惟現場仍維持被非法棄土之原貌，並無絲毫恢復原狀之改變。經訂期於八十八年元月十二日上午前往現場勘查，因地主未到現場說明原委，原告代表堅稱棄土整地行為係地主私人行為，與原告無關，惟保證一週內查明實情函報被告。且因天雨路滑無法通行至違法現場，故另訂元月二十日再次會同現場勘查，並請陳情地主務必到場說明。元月二十日再次會勘，現場違法大量傾倒之廢棄土石所佔面積達壹公頃以上，所棄置之土方量無法計數。且現場未做任何水土保持措施，已嚴重破壞水土，已造成部份崩坍及水土流失，造成公共危險。二、依臺灣省政府住宅及都市發展處八十七年七月十八日八七住都工字第○四七一○八號函說明二、：（七堵區○○○段東勢下股小段二三三地號土地）該地區○○○路線門禁，係由本處東西向快速公路萬里－瑞濱線第九標工程承商，原告負責管理。且現場所開闢之棄土便道是由該工程範圍直達棄土地點。顯係原告為傾倒工程多餘土石方所開闢，他人並無法進入該工程範圍內開闢道路棄土。三、原告以該工程委由禹明公司全權負責，辯稱違法棄土之實際行為人為陳富財，而非原告。經查原告承包『東西向快速公路萬里－瑞濱線第九標工程』，對於工地自負有水土保持之義務，且該地區設有管制車輛出入口，他人並無法進入該工程範圍內開闢道路棄土。原告辯稱車輛出入口非二十四小時管制，傾倒棄土者，均係夜間為之。查原告違法現場設有負責人，明知有上述棄土行為，卻放任違規棄土漠視法令。且由臺灣基隆地方法院檢察署檢察官起訴書八十八年偵字第二○三八號函文中指出：「禹明公司自八十六年六月起開始土方工程，竟與長鴻公司共謀未經住都處核准，擅自在第九標之五Ｋ＋九二○公尺處開闢棄運土方之施工便道，．．．，清運棄土棄置於前揭傅貴蘭等私有之山坡地上，棄土數量高達六萬二千立方公尺左右，致生水土流失。」由此可知原告未先擬具水土保持計畫，擅自堆積土石於非施工範圍內之他人林地上，援此，被告依據違反水土保持法第三十三條第一項第二款規定處以行政罰鍰，並無不當。四、綜上所陳，本案原告起訴內容均顯係推卸之詞，與事實相去甚遠，不足採信。原處分仍屬合法合理，請判決駁回原告之訴等語。 理 由
按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．。」「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，．．．。」「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者．．．」為水土保持法第四條、第八條第一項第五款、第十三條第一項前段、第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款前段所規定。本件原告未經申請核准，擅在基隆市七堵區○○○段東勢下股小段二三三等三筆地號林地上大量堆積其所承攬之「東西向快速公路萬里－瑞濱線第九標工程」之多餘土石方，案經被告派員於八十八年一月十二日及二十日會同相關機關及人員至現場會勘，製有山坡地現場勘察紀錄及照片附卷可稽，被告因認原告未先擬具水土保持計畫送請核定，即擅在山坡地堆積土石，嚴重破壞水土保持，違法事實明確，乃裁處罰鍰三十萬元，並命停止棄置土石之使用行為，按諸前述規定，尚無違誤。訴願、再訴願決定遞予維持，均無不合。原告起訴主張如事實欄起訴意旨所載，經查：㈠、本案棄置堆積於現場之土石，係原告承包工程所產生之土石，原告雖提出將工程土方發包予禹明公司之八十六年七月一日合約書，主張其非實際行為人，不負水土保持責任。但查原告之定作人台灣省政府住宅及都市發展處曾於八十七年八、九月間，函請原告提送承包工程之棄土流向資料，原告均未提出，致遭暫停估驗，且原告亦遭受其定作人函請回復原狀，有該處八十七年九月十九日八十七都北工字第一○六一五號函、八十七年七月十八日八七住都工字第○四七一○八號函附原處分卷為證，是被告認定原告有違法之行為，並非無稽。又本案棄土涉及刑事犯罪嫌疑，雖經檢察官起訴禹明公司實際負責人陳富財及另一駿煜工程有限公司負責人陳金旺，但起訴書明確認定禹明公司與原告共謀，是原告主張實際違法行為人為陳富財，其不負責任云云，並不可採。㈡、原告承包工程既有多餘土石，其棄置不能謂與原告無關。現場雖非原告施工區域內，但為他人之山坡地，原告所為棄置堆積之行為，即已構成前述之違法要件。至於現場另有陳金旺之棄土與否，及原告施工區域內通往現場之便道如何管制車輛進出，均不影響原告違法事實之成立。㈢、再訴願決定論述本案為違反行政法上義務之情形，與檢察官起訴者為刑事責任之案件不同，不能以禹明公司負責人陳富財等人遭刑事追訴，資為本件免受行政法上處罰之論據，並無不合。本件原告有構成違法要件之行為，已如上述，不因檢察官起訴之對象非原告而有異。㈣、原告有無依其定作人之要求回復原狀，非本件所能論究。本件亦非因原告未回復原狀，始據以論處，亦無須論究其未回復原狀之緣由。綜上說明，起訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 四 月 四 日 最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 黃 合 文
法 官 蔡 進 田
法 官 黃 璽 君
法 官 廖 宏 明
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十一 年 四 月 六 日
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