臺北高等行政法院裁定
99年度訴字第532號
原 告 甲○○
訴訟代理人 廖湖中 律師
被 告 內政部警政署
代 表 人 乙○○（署長）住同
訴訟代理人 丙○○
丁○○
上列當事人間陞遷事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中
華民國98年12月29日98公審決字第414 號復審決定，提起行政訴
訟，本院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政救濟之提起，以有行政處分存在為前提，所稱行政處 分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其 他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，審 諸行政程序法第92條第1 項規定，其義甚明。對於不屬復審 救濟範圍內之事項提起復審者，依公務人員保障法第61條第 1 項規定，應為不受理之決定。次按行政程序法所謂行政處 分，係指行政機關對人民所為之單方行政行為，而發生具體 的法律效果，且以該項處分損害其現實之權利或利益者為限 。若恐將來有損害之發生而預行請求行政救濟，則非法之所 許。行政機關就主管業務及法令上之疑義所為解答、解釋， 顯不發生具體的法律效果，不能謂為行政處分（參照改制前 行政法院51年判字第106 號及59年判字第211 號判例）。又 「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁 回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：十 、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條 第1 項第10款亦定有明文。
二、查臺中市警察局為辦理該局第七序列人員陞任第六序列職務 案，就該案遴用資格疑義，以98年8 月11日中市警人字第09 80060078號函請被告釋疑，經被告以98年10月20日警署人字 第0980161769號書函復，其說明略以：「內政部96年4 月 19日修正，並自96年7 月1 日施行之警察人員陞遷辦法第5 條附件1 全國警察機關陞遷序列表附註第7 點，所定第七序 列職務優先陞任第六序列職務規定，係為保障96年6 月30日 前陞任第七序列職務人員權益，有其立法理由在卷可稽，未 列舉之序列並無當然孰輕孰重之關係，自不得依法律解釋舉
輕明重原則，比附援引辦理優先陞任，從而本署（即被告） 98年7 月29日警署人字第0980126723號書函轉知『96年6 月 30日前任第六序列職務於98年2 月17日自請調任第七序列職 務人員，非屬保障優先陞任對象之規定』，並無違誤。」（ 下稱系爭書函）原告以系爭書函對其陞遷權益有重大影響之 行政處分，對之不服並提起復審，經復審決定不受理，原告 遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
㈠按訴願法第3 條規定本法所稱行政處分，係指中央或地方機 關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直 接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人 雖非特定，而依一般特徵得確定其範圍者，亦為行政處分。 第2 條規定人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於 法定期間內應作為而不作為，而損害其權利或利益者，亦得 提起訴願。警察人員陞遷辦法第5 條附件1 陞遷序列表附註 第7 點規定96年6 月30日前陞任第7 序列職務者，自96年7 月1 日起三年內優先陞任第６序列職務。但經考核不適任改 調其他職務者，不包括在內。又按現行實務，行政機 關基 於分層負責，提升效率或執行等原因，經授權以單位名義行 使公權力，或上級機關依職權作成行政處分後，交由下級機 關執行者，亦為常見，前者以單位或單位主管名義對外發文 為意思表示者，如具備行政處分之必要條件，實務咸認該單 位之意思表示即為其隸屬機關之行政處分，俾相對人得對之 提起救濟。
㈡原告於83年9 月8 日即已陞任陞遷序列表第六序列，且經96 年5 月9 日警署人甲字第295 號陞任保六總隊秘書室第六序 列組員職務。原告因照顧老邁寡母之家庭因素自請（降）調 任第七序列職務，並無考核不適任情形；原告在台中市警察 局98年陞遷序列表第七序列員警資績計分排名第一名（遷調 積分：105.9 陞職積分97.3分），第二名（遷調積分：90.5 陞職積分89.7分），第三名（遷調積分：88.65 陞職積分88 .52 分）。依據警察人員陞遷辦法第5 條規定：警察機關人 員之陞遷，應依陞遷序列表逐級辦理陞遷，本功績原則評定 陞遷；原告資績計分遠遠超越第二、三名；資績計分如以查 獲通緝犯1 名1 支嘉獎0.1 分為例：第二名差原告150 名通 緝犯的功績。本件處分使排名第二名曹振展於98年11月18日 陞任第六序列局員職務；排名第三名低職序二線二平調之李 信義於99年2 月9 日陞任第6 序列局員職務，均已取代排名 第一名高職序二線三降調之原告之權益。
㈢內政部96年4 月19日修正發布，並自96年7 月1 日施行之警
察人員陞遷辦法第5 條附件1 （陞遷序列表－附註第7 點） ，所定第七序列職務優先陞任第六序列職務規定，因係為保 障96年6 月30日前陞任第七序列人員權益，並未限制在96年 6 月30日前已任較高序列職務者之陞遷，原告於83年9 月8 日已陞任第7 序列職務，96年5 月9 日陞任第6 序列職務， 即便原告98年2 月降調為第7 序列職務，原告仍屬於該警察 人員陞遷辦法第5 條附件1 所定第7 序列職務優先陞任第六 序列職務規定人員。仍不影響原告於96年6 月30日前已陞任 第7 序列職務者之規定，原書函所為限制原告陞任之處分， 致排名第二名曹振展、第三名李信義已取代排名第一名之原 告陞任，已影響原告陞任權益，顯然不當。其中所載『98年 2 月17日自請調任第七序列職務人員』，全台中市警察局惟 原告一人而已（98年2 月13日派令，98年2 月17日報到）， 原處分機關上揭書函所為限制原告陞任之處分，雖未具體明 示為特定對原告處分，但依該處分之特徵得確定其範圍即對 原告而為處分，依訴願法第3 條第2 項規定亦為行政處分。 ㈣原處分機關上揭書函可得具體確定係就原告陞任權益所為不 必要限制之處分，影響原告陞任權益甚鉅，排序第二名之曹 振展、第三名之李信義已取代排序第一名之原告陞任，並為 直接對外發生法律效果之單方行政行為，並非單純職務上之 表示，亦非單純的事實敘述或理由說明，復審決定認僅係就 陞遷序列表附記第7 點規定之適用序列釋復台中市警察局， 核屬機關間行文，自非行政處分，其目的在規避原告得對之 提起救濟之途徑，違反訴願法及公務人員保障法保護公務員 合法權益之意。本件並非單純機關間行文，原處分機關作成 行政處分後，交由下級機關台中市警察局執行，對外發文為 意思表示，限制原告陞任，復審決定認非行政處分，其認事 用法均有違誤。此外，就本件陞任事件，原告向原處分機關 申訴，原處分機關即以本件復審決定不予受理，函覆原告， 足見原處分機關對於原告依法申請之案件，於法定期間內應 作為而不作為，形式上故意以機關間之行文，否認其實質上 為行政處分，自始即在規避原告提起救濟之途徑，侵害原告 訴願暨訴訟上救濟之權利等情。並聲明求為判決撤銷復審決 定及原處分。
四、被告則以：
㈠依「警察人員陞遷辦法」第5 條附件1 「全國警察機關陞遷 序列表」附註7 規定：「96年6 月30日前陞任第七序列職務 者，自96年7 月1 日起3 年內優先陞任第六序列職務。但經 考核不適任改調其他職務者，不包括在內。」揆諸立法意旨 係配合第八序列部分職務提列第七序列職務，為期保障現行
第七序列職務權益，爰律訂落日條款以兼顧全體警察人員事 實上之利益，另為避免過度保障，有失變革意義與作用，致 失激勵效果，並求公平合理，並增訂但書規定。 ㈡臺中市警察局前因對警察人員陞遷辦法上開規定發生適用疑 義，該局遂於98年7 月14日、同年8 月11日2 次函報被告釋 示，考量該條文之立法意旨係配合第八序列部分職務提列第 七序列職務，為期保障現行第七序列職務權益，爰律訂落日 條款以兼顧全體警察人員事實上之利益。是以，法規變更之 時非屬第七序列職務人員，尚難謂予以保障優先陞任，案經 被告分別於98年7 月29日、同年10月20日2 次函釋在案，茲 以被告上開函釋係就全國警察機關陞遷序列表附註第7 點規 定之適用序列釋復臺中市警察局，核屬機關間之行文，並不 因此直接對原告發生法律上具體規制之效果，自非為行政處 分。
㈢復鑒於任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須 已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要 件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護，至 如純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺 信賴要件，不在保護範圍，司法院釋字第525 號解釋著有明 文。警察人員陞遷辦法因配合第八序列部分職務提列第七序 列職務，為期保障現行第七序列職務權益，爰於96年4 月19 日修正該辦法，並律訂落日條款（96年7 月1 日起至99年6 月30日止）以兼顧全體警察人員事實上之利益。原告於98年 1 月14日自請降調第七序列職務，並經被告98年2 月4 日警 署人甲字第079 號令核布調任臺中市警察局第七序列調查員 職務，由於原告自請降調係於98年1 月14日，非信賴基礎之 存續期間，尚無信賴保護原則之適用。
㈣綜上，系爭書函係屬對請求釋示法令疑義，以通知表示其意 見作為解答，並不發生具體的法律效果，不能謂為行政處分 ，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決 駁回原告之訴。
五、經查：
㈠系爭書函全文如下「主旨：所報辦理第七序列人員陞職第六 序列職務1 缺，具有擬陞任職務遴用資格人員前3 名疑義， 復請查照。說明復貴局局98年8 月11日中前警人字第0980 060078號函。內政部96年4 月19日修正發布，並自96年7 月1 日施行之警察人員陞遷辦法第5 條附件1 全國警察機關 陞遷序列表附註7 所定第七序列職務優先陞任第六序列職務 規定，係為保障96年6 月30日前陞任第七序列職務人員權益 ，有其立法理由在卷可稽，未列舉之序列並無當然孰輕孰重
之關係，自不得依法律解釋舉輕明重原則，比附援引辦理優 先陞任，從而本署98年7 月29日警署人字第0980126723號書 函轉知『96年6 月30日前任第六序列職務於98年2 月17日自 請調任第七序列職務人員，非屬保障優先陞任對象之規定』 ，並無違誤。正本：臺中市警察局。副本：本署人事室」， 足見系爭書函係就陞職第六序列職務遴用資格人員疑義之函 復，原告非系爭書函行文對象；系爭書函並非對人民之請求 有所准駁，亦非行政機關就具體事項（陞任第六序列職務） 為決定，有關陞任不因系爭書函而直接變動，至於具體（陞 任）個案經適用系爭書函可能影響原告，但因此所生效力乃 系爭書函間接外部效力，亦即影響原告權益者乃行政機關依 據系爭書函所為之決定或其他公權力措施，而非系爭書函本 身，因此系爭書函不發生對外直接法律效果。再者，被告於 系爭書函之前即以98年7 月29日警署人字第0980126723號書 函轉知『96年6 月30日前任第六序列職務於98年2 月17日自 請調任第七序列職務人員，非屬保障優先陞任對象之規定』 ，系爭書函不過重申上開轉告內容並無違誤，益見系爭書函 對原告權益不生直接影響，自難認係行政處分。 ㈡原告主張其於台中市警察局98年陞遷序列表第七序列排名第 一名，被告98年7 月29日警署人字第0980126723號書函轉知 『96年6 月30日前任第六序列職務於98年2 月17日自請調任 第七序列職務人員，非屬保障優先陞任對象之規定』，已經 限制原告陞任，致排名第二名、第三名之員警取代原告陞任 ，影響其權益。惟按警察人事條例第20條第4 項規定：警察 人員之陞遷，不適用公務人員陞遷法之規定；其實施範圍、 辦理方式、限制條件及其他相關事項之辦法，由內政部定之 。內政部依上開規定制定之警察人員陞遷辦法第4 條第1項 規定：「警察機關職務出缺時，除提供畢（結）業、考試及 格分發之職缺或依遴選資格條件規定建立候用名冊及得免經 甄審之職務外，應由本部警政署或交由該職務出缺機關就該 機關具有該職務任用資格之人員及請調存記人員，本功績原 則評定陞遷，並辦理甄審。」第5 條第1 項規定：「警察機 關人員之陞遷，應依全國警察機關陞遷序列表（如附件一） 辦理陞遷。」第8 條第1 項規定：「本部警政署辦理警察機 關間人員之陞遷，應設立人事甄審委員會，辦理甄審相關事 宜。」第10條規定「全國警察機關人事甄審委員會辦理下列 事項：……依遴選資格條件建立候用名冊人員候用資格條件 及積分之審查。……」第11條規定「警察機關、警察大學人 事甄審委員會辦理下列事項：……陞任候選人資格條件之審 查及陞任名次之排定。……」第12條第1 項規定：「警察機
關、警察大學辦理陞任案件，應由人事單位依陞職積分名冊 ，並檢同有關資料，報請機關首長召開人事甄審委員會，就 具有擬陞任職務遴用資格人員前三名中評定陞補之；如陞任 二人以上時，就陞遷人數之二倍中評定陞補之。……。」第 2 項規定：「前項人事甄審委員會如由指定委員召開會議甄 審後，應依程序報請機關首長就前三名中圈定陞補之；如陞 任二人以上時，就陞遷人數之二倍中圈定陞補之，機關首長 有不同意見時，得退回該委員會重議。」從而，警察機關辦 理2 人以上陞任案件時，應由人事單位依陞職積分名冊，並 檢同有關資料，交付人事甄審委員會評審後，報請機關首長 就陞任人數之2 倍中圈定陞補之。另如陞補僅1 人時，則亦 依前程序，由人事甄審委員會甄審後，報請機關首長就前三 名中圈定陞補。本件原告任職之臺中市警察局為辦理第6序 列職務1 名缺額之陞遷，自應由其所屬人事室就具有擬陞遷 職務資格條件之人員，依陞職積分名冊，並檢同有關資料， 報請機關首長交付人事甄審委員會評審後，依程序報請機關 首長圈定陞補之。是警察人員之陞遷，應先列入陞任圈選名 冊，最終圈選核定陞職與否為機關首長之權限。機關首長就 警察人員之職務陞遷，除應本人與事適切配合之旨外，並應 就警察人員個人之工作表現、品行操守、學識經驗及領導能 力等各方面綜合考核評量後擇優陞任，當非僅以陞職資績計 分名次清冊為唯一依據。原告任職警察機關98年陞遷序列表 第七序列排名第二名、第三名員警之陞任，係依上開程序由 機關首長圈定陞補，系爭書函之行文行文並不直接發生上開 法律效果（陞任第六序列職務之變動），故原告主張系爭書 函致其未能陞任而權益受損，為不可取，系爭書函既不發生 權益變動，核與首揭行政處分要件不符，自難認系爭書函為 行政處分。至若原告認為行政機關就有關陞任適用系爭書函 而為決定，且該決定損及原告權益，因影響原告權益者乃行 政機關依據系爭書函所為之決定或其他公權力措施，而非系 爭書函本身，原告自應就適用系爭書函所為決定或公權力措 施尋求救濟，原告以不直接發生法律效果之系爭書函為行政 處分提起行政訴訟，自非合法。
六、綜上所述，系爭書函核與行政機關就公法上具體事件所為之 決定，或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行 政行為仍屬有間，其非行政處分。復審機關為不受理之決定 ，並無不合。原告復對之提起本件行政訴訟，顯非合法，應 予駁回。又原告之訴既經以程序駁回，則兩造其餘實體上之 主張與舉證，即無審酌之必要，附此敘明。
依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第
95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 13 日 臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿
法 官 林 妙 黛
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 5 月 13 日
書記官 蔡 逸 萱